印度數字基建：莫迪政府的“新王牌”？

毛克疾

2023年11月22日，在由輪值主席國印度召開的二十國集團（G20）領導人視頻峰會上，印度總理莫迪力推兩項旨在促進數字公共基礎設施（DPI）發展的全球性倡議，即“全球數字公共基礎設施庫”和“社會影響力基金”。在莫迪的直接敦促下，由印度電子和信息技術部任主席的G20數字經濟工作組也通過多輪談判，最終在G20框架下促成史上首個關于DPI的全球性共識。

一時間，印度似乎成為了DPI的“代言人”，不僅將這一技術名詞拔高為全球治理的最新概念，還借助多邊組織平臺向世界各國，尤其是“全球南方”頻繁宣講。很多外媒甚至將其稱為印度版“一帶一路”倡議。2023年3月，微軟聯合創始人比爾·蓋茨曾稱，“沒有一個國家比印度建立了更全面的數字基礎設施”。那么，印度的DPI建設狀況究竟如何？

印度DPI的發展逆襲之路

若有人曾在十年前到印度旅行，就會知道彼時該國市場是現金的天下。然而，從前沒有身份證、銀行賬戶的印度社會邊緣人群，如今只要擁有能上網的手機，就能轉賬、支付，甚至拿到政府福利和小額貸款。而這背后正是印度近年來不斷發展成熟的DPI的功勞。

在印度，DPI在很大程度上特指以2009年印度正式啟動的“印度堆棧”（The India Stack）為代表的數字治理系統。“印度堆棧”旨在通過標準化基礎協議，將不同屬性、規模、業務類型的機構納入同一體系，推動“人口量級”的數據、身份、資金流通，以此提高印度數字服務的可達性、應用規模與服務質量。它由三個互相獨立但也緊密協作的模塊組成。

一是作為基礎層的Aadhaar（印地語意為“基礎”）身份認證體系。印度民眾的身份證明曾極其混亂，包括駕照、選民證、護照等，但就算把所有證明相加，全印擁有身份證明的人也不足總人口的一半。五花八門的身份證明不僅驗證起來費時費力，也極易偽造。因此，2010年前后，印度政府推出Aadhaar，將公民照片、指紋等生物特征與12位數字身份號碼關聯。截至2023年8月，全印超過13億人擁有Aadhaar號碼，占印成年公民比例已超99%。以銀行服務為例，柜員通過客戶Aadhaar號碼能立即調用數據庫預存的相貌和指紋信息用于核驗，不僅方便客戶，也大幅減輕銀行工作量。同時，在Aadhaar的基礎上，莫迪政府推出旨在普及銀行賬戶的PMJDY倡議。因此，Aadhaar還是當前印度福利、金融、法律制度數字化改造的基礎，是莫迪政府提高國家能力的重要支柱。

二是作為應用層的聯合支付接口（UPI）。面對名目繁多的數字錢包和移動支付平臺，莫迪政府2016年推出UPI，以統籌銀行、政府、非銀金融原本各自為政的支付體系。一個從未開通銀行賬戶的印度人，只要擁有Aadhaar和智能手機，就能使用UPI手機APP生產的二維碼或文字短信，完成涉及不同機構的支付、收款、轉賬等業務。同時，用戶通過該APP能操作不同銀行的多個賬戶，甚至用同一套用戶名和密碼完成涉及多個機構的服務。值得注意的是，用戶還能夠通過UPI對接各類政府服務，包括直接福利轉移體系，這有助于徹底解決福利發放滋生的腐敗問題。UPI使數以億計傳統金融服務難以觸達的印社會邊緣群體被納入現代金融體系，推動印度成為全球最大數字支付市場之一。

三是作為拓展層的數字文件夾（DL）和數據整合器（AA）。任何在線活動都會產生數字足跡，并以數據形式留存。為管理“印度堆棧”各層級產生的海量數據，莫迪政府發布數字化存儲關鍵文書DL，并計劃下一步發布關鍵數據共享中介AA。這些數字基礎設施將在很大程度上取代傳統紙質文件，大幅提高公共服務效率與防偽能力。未來AA將能夠驗證個人身份信息，同時也能利用用戶授權的金融資產證明、負債情況、現金流提供用戶畫像和證明材料。值得注意的是，印監管部門計劃給予用戶更大的“數據自主控制力”，通過將數據和服務切割，使AA和平臺企業只有經用戶授權后，才能使用或存儲用戶數據。

走向國際化的“印式數字治理”

莫迪政府持續實施推動DPI發展獲得可觀成就，推動印度作為后發國家實現全球近年來增量最大的數字治理實踐。在“印度制造”進展遠不如預期，傳統高端服務外包又缺乏包容性的情況下，DPI帶動“數字印度”的成功實踐給予莫迪政府巨大自信，給了早就想做“世界導師”的印度一張拿得出手的外交牌。這就是為什么莫迪政府開始大力推廣以DPI為核心的“印式數字治理”，突出強調本國經驗的普適性、先進性與安全性。更需注意的是，莫迪政府根據國際舞臺上不同對象的特點，制定了有針對性的推廣策略。

首先是抓準主流國際多邊組織的痛點，為印式數字治理爭取背書和渠道。長期以來，“普惠金融”“邊緣群體平權”“弱勢群體扶貧”是聯合國、世界銀行、國際貨幣基金組織（IMF）等主流多邊國際組織重視的主題，享有極高“道德價值”，因此已在很大程度上成為其“業務痛點”。莫迪政府突出強調“印式數字治理”消除差異的普惠屬性和“彎道超車”的技術優勢，成功獲得相關國際組織支持。2021年7月，IMF就曾推出文章《印度普惠金融成果不斷提升》，2023年3月又推出加強版報告《積累收益：印度數字化進程的經驗》。2023年9月，就在印度舉辦G20領導人峰會前夕，世界銀行發布《G20全球金融包容伙伴》文件，盛贊印度通過DPI“六年就完成原本需47年完成的金融包容性目標”。主流國際組織的背書大幅提高了印式數字治理的權威性和可信度，尤其是方便印度借助國際組織的外交渠道和經濟資助，面向“全球南方”推廣治理模式和技術標準。

其次是抓準發展中國家的痛點提供更基層的解決方案，擴大印式數字治理基本盤。在中國廠商大幅降低4G設備成本，科創企業全球外溢的背景下，近年來很多發展中國家不缺移動互聯網硬件和數字錢包應用，反而缺乏看似基礎的身份認證體系，這為印度帶來重大機遇。以撒哈拉以南的非洲為例，據世界銀行統計，該地區仍有多達4.7億人缺乏“任何形式”的官方身份認證。針對這一需求痛點，莫迪政府2018年推出“模塊化開源身份平臺”（MOSIP），為其他國家提供類似Aadhaar的身份認證技術方案。目前，菲律賓作為最早采用印度方案的國家，已向7600萬公民發放數字身份證。此外，埃塞俄比亞、摩洛哥、塞拉利昂、幾內亞、多哥均接受印度技術指導，正在推進全國數字身份體系建設。

印度中央邦首府博帕爾街邊商店的電子支付二維碼。

第三是抓準國內社會需求和周邊國家需求痛點，為印式數字治理創造更大應用空間。長期以來，印度對外收支平衡高度依賴僑匯，但同時印度又是周邊中小國家的僑匯來源，這種雙向需求也為莫迪政府拓展印式數字治理提供廣闊空間。例如，針對巨大的海外僑匯需求，莫迪政府先后推動UPI關聯新加坡支付系統Pay Now、阿聯酋支付系統Neopay，這大幅降低在相關國家務工印度公民的匯款資費。再如，莫迪政府2022年以來也允許尼泊爾、不丹公民通過UPI進行跨國僑匯轉賬，客觀上提高了印度對這些國家經濟金融滲透。目前，莫迪政府已將支付系統互聯互通作為其外交攻勢的一大亮點。

短板明顯，為何仍出這張牌？

印度在擔任G20輪值主席國期間，力推參會各國數字部長通過關于DPI的成果文件，還為DPI確定了共識性的技術定義，并為進一步推廣和發展DPI提供了具體原則。此外，莫迪政府還將DPI納入與世界銀行合作推出的“全球普惠金融伙伴”（GPFI）行動計劃。印度如此高調推廣DPI，引出了另一個問題——印度既缺乏實力強大的硬件廠商，又缺乏全球性互聯網大廠，為什么還選擇打出數字經濟治理牌？

印度發展DPI的短板其實非常明顯。一方面，印度仍缺乏構建DPI所需的基礎硬件能力。雖然近年來印電子組裝產業取得很大進步，但印度近中期內完全無法提供從通訊基站、聯網設備到手機等用戶終端的硬件解決方案。缺乏硬件供應能力意味著印式數字治理無法真正成為“成套解決方案”，其吸引力必然大打折扣。另一方面，印度缺乏經過市場考驗的自主軟件技術能力。雖然印度軟件行業全球聲譽較高，但至今沒有產生世界級本土互聯網企業，其市場反而在2020年全面驅逐中資互聯網企業后，被美系互聯網巨頭占領。本土互聯網大廠缺位意味著，印度政府很難獨立提供全套技術解決方案，只能提出標準、需求、模式等“甲方設計”，再尋求有技術實力的他國企業作為乙方，實現設計需求。

盡管如此，莫迪政府推廣DPI仍具備兩大特有優勢——中立性和適用性。從地緣戰略角度看，在中美戰略博弈激化的背景下，莫迪政府推廣DPI為一些國家提供了“第三條路”，降低了這些國家在數據、網絡等敏感領域“選邊站隊”的風險。從適用性角度看，印度自身發展DPI起點低、基礎差、實力弱反而成了優勢，因為這表明印式數字治理比美式和中式方案的初始要求更低，理論上能更好適應一些欠缺技術能力、資金實力與國家治理能力的“全球南方”國家。

莫迪政府全球推廣印式數字治理是該國第一次真正意義上提供堪稱“大國級別”的公共產品，其初步成功也為中國進一步推進共建“一帶一路”提供不少可資借鑒的經驗。中國同時擁有美西方不具備的硬件全產業鏈優勢，和印度不具備的本土互聯網巨頭，一方面可在“數字一帶一路”的框架下，攜手互聯網平臺企業，提供更加貼近“全球南方”需求，涵蓋軟硬件的真正“全套方案”。另一方面，還可抓準印度“能搞設計，不會實施”的問題，推動我國相關企業積極參與DPI建設，達成用“印度瓶子裝中國酒”的效果。

（作者為國家發改委國際合作中心助理研究員）