農業轉基因生物安全損害責任制度:理論證成、內容優化與實現途徑

王平達,鄭堉源

(東北農業大學 公共管理與法學院,哈爾濱 150030)

一、問題的提出

我國是人口大國,土地資源相對有限,僅用世界上7%的耕地養活了近20%的人口[1],存在人多地少的現實問題。為了應對糧食安全威脅,滿足人民群眾對食品消費的新期待,我國一直在積極進行農業轉基因生物商業化種植的嘗試。事實上,僅從種植面積來看,我國已躋身轉基因大國行列。根據國際農業生物技術應用服務組織(International Service for the Acquisition of Agri-biotech Applications)最近一期的數據,2019年,全球轉基因作物種植面積達1.904億公頃,我國種植面積約320萬公頃,位列世界第七。[2]與此同時,轉基因生物的安全性仍存在爭議。有研究表明,轉基因作物可能導致重組基因漂移、轉基因產物殘留、大田管理模式變化[3][4],進而對人身、財產乃至生態環境造成損害。這是一種嚴重的土壤資源污染。(1)在農業轉基因生物安全損害事件中,土壤作為損害事實發生地,系損害后果的直接承受者。結合《土壤污染防治法》的規定,本文認為,農業轉基因生物安全損害,在很大程度上屬于一種土壤污染,本文也將在此范圍內進行討論。因此,如何建構合理的農業轉基因生物安全損害責任制度,推動轉基因技術健康發展,成了學界和實務界高度關注的問題。

在學界,相關研究主要從三個維度展開:部分學者專注于私法視角,將轉基因生物安全損害責任定義為侵權責任[5][6],探討了轉基因損害責任救濟制度的構建;有學者從轉基因生物技術刑事立法需求[7]和附屬刑法虛置化問題[8]出發,完善了轉基因生物安全損害中的刑事責任;還有學者不拘泥于具體規則構建,而是從宏觀視角展開,討論了轉基因生物安全損害責任是否應當納入環境法典[9]以及立法價值應當如何選擇。[10]現有成果從多個角度分析了農業轉基因生物安全損害責任制度的性質定位和規則展開,其研究內容、方法和結論為后續研究提供了理論指引和未來展望。但是,現有研究也存在一些不足:一是對農業轉基因生物安全損害責任的認識不充分。多數學者僅將其界定為基因漂移造成的侵權責任,部分學者雖然認識到存在生態環境損害責任的可能,也只是淺嘗輒止,未能準確認定損害的內涵和責任的外延,導致責任界定不準。(2)農業轉基因生物安全損害責任是一種綜合性責任,包括生態環境損害賠償責任、環境污染侵權責任、產品缺陷侵權責任、行政處罰責任、刑事責任、黨紀政務責任等。因為重要性認識不到位、舉證責任制度不完備等原因,其中的生態環境損害賠償責任、環境污染侵權責任處于完全缺位的狀態,接下來我們主要探討這兩種責任的制度構建。二是研究角度單一?，F有研究要么從私法或公法的單一靜態視角展開,要么僅著眼于微觀制度構建或宏觀理論探討,缺乏對農業轉基因生物安全損害責任制度廣視域、全流程、全景式透視的研究。以上不足使得現有理論研究難以有效指導立法、執法和司法實踐。

實踐中,農業轉基因生物安全損害責任制度也不夠健全。目前,我國已初步形成農業轉基因生物安全管理法律規范體系。該體系以《生物安全法》為引領,以《農業轉基因生物安全管理條例》等專項立法為核心,以散見在《食品安全法》等其他立法中有關條款和《卡塔赫納生物安全議定書》等國際條約和公約為補充,包括多個層次的法律規范?，F有的農業轉基因生物安全管理法律規范體系多從行政管理的角度對農業轉基因生物的安全評價、生產銷售等全流程各環節進行規制,規定了具體的行政責任,并以轉致的方式概括性規定了刑事責任和民事賠償責任。然而,現有立法未能關注到農業轉基因生物安全損害對生態環境造成的影響,特別是因此產生的生態環境損害賠償責任和環境污染侵權責任,我國有關法律法規并未針對此類行為作出相應的禁止性和懲罰性規定。立法的缺陷導致了執法、司法不順暢。當前我國仍存在非法售賣轉基因種子、種植非法轉基因作物的現象(3)見(2021)新40民終1004號判決。,執法、司法機關僅追究有關法律直接規定的行政責任、財產損害賠償責任和刑事責任,卻對可能存在的生態環境損害賠償責任和環境污染侵權責任視而不見,責任者不需要承擔任何法律責任,造成了責任人損害、群眾受害、政府買單的后果。這對生物安全造成了巨大威脅。

如何論證農業轉基因生物安全損害責任制度的立法理由?農業轉基因生物安全損害責任如何界定?怎樣建構農業轉基因生物安全損害責任制度的實現途徑?對這些問題正面回答才能有效建構農業轉基因生物安全損害責任制度。習近平總書記在黨的二十大報告中指出,要開展新污染物治理,加強生物安全管理。[11]可以看出,生態環境保護法律制度應當重點關注農業轉基因生物這一潛在的新污染物,建構農業轉基因生物安全損害責任制度勢在必行,這對于提升我國生物安全保障能力、推動生物經濟可持續發展具有重要的理論和實踐意義。前述的三個問題,也成為理論界和實務界不得不面對的重要問題。

二、農業轉基因生物安全損害責任制度的理論證成

立法學上存在一個不成文慣例:不論是理論研究還是立法實踐,在啟動立法前,要探究立法的必要性和可行性。[12]農業轉基因生物安全是當下食品安全、糧食安全領域備受矚目的話題,關系到未來農業發展的方向和趨勢。然而,理論界和實務界卻普遍對農業轉基因生物安全損害責任制度的立法理由缺乏關注。在建構具體制度前,應當先討論其必要性和可行性基礎,以證得理論上的自洽。

(一)建構農業轉基因生物安全損害責任制度的必要性

立法必要性解決的是“為什么”的問題,更傾向于在理論上解讀立法決策。孟德斯鳩曾說:“沒有充足的理由就不要對法律進行更改?！盵13]為建構農業轉基因生物安全損害責任制度尋得充足的理由,是必要性論證的核心目的和重要任務。本文將從價值協調、指導原則和政策貫徹三個層次展開論述。

第一,建構農業轉基因生物安全損害責任制度是協調價值沖突的現實需要。因為科學的不確定性,轉基因技術自誕生以來,其安全性就面臨著巨大的爭議。農業轉基因生物的贊成者和反對者雙方立場針鋒相對,其爭議焦點是在面對無法證實的風險時,究竟應當持“無害推定”的立場,不對轉基因生物特別關注;還是持“有害推定”的態度,將轉基因生物視為洪水猛獸。以上兩種觀點,是大眾常見的思維方式,卻落入了訴諸無知的非形式邏輯謬誤。實際上,轉基因技術風險規制的重點并不在“全有或全無”的理論邏輯判斷,在價值沖突中尋求協調才是推動科技可持續發展的內生動力。法通過規定權利、義務和責任可以指導人們的行為,進而起到價值引領作用。面對轉基因技術的科學不確定性,在轉基因生物安全立法中應當以安全價值,尤其是人的生命安全作為首要價值[10],并在此前提下協調自由、平等等其他法律價值。農業轉基因生物安全損害責任制度作為轉基因生物安全立法的一部分,首要目的是保護財產、環境乃至人的生命安全不受侵害,核心追求是實現人們對秩序有序和穩定的期待,也就是安全價值。建構農業轉基因生物安全損害責任制度,可以協調轉基因技術發展過程中的價值沖突,以安全價值指引相關人員的行為,最大程度地避免損害,實現和諧、穩定、快速發展。

第二,建構農業轉基因生物安全損害責任制度是貫徹風險預防原則的制度化回應。引入風險預防原則可以為科技不確定性中的決策提供指引,這在當下已成為共識。但是,看似完美的風險預防原則真的發揮了應有的作用嗎?首先,風險預防原則認定標準模糊。其中的“風險”指“重大風險”,1992年聯合國環境與發展大會通過的《里約環境與發展宣言》又將需要規制的風險范疇定義為“嚴重或不可逆損害威脅”。那么,在實踐中,“嚴重或不可逆損害威脅”又當如何認定?這成了阻礙風險預防原則應用的一大障礙。其次,風險預防原則未能在法律規則中有效表達。在我國環境法律體系中,風險預防原則仍未被完全確立。《環境保護法》第五條將環境法基本原則表述為“預防為主”,這實際上是“預防原則”而不是“風險預防原則”。即便《環境保護法》的部分規則體現了事前防范的思想,如環境監測制度,也不能說這就是風險預防原則。實際上該制度仍是建立在確定性基礎上對可認知、可預測損害的防范。易言之,當前的生態環境保護法律體系缺乏對風險預防原則的制度化回應。與傳統環境損害不同,農業轉基因生物造成的損害具有特殊性,可能危害人體健康或是造成基因污染、破壞生物多樣性[14],這些都是十分嚴重甚至不可逆的。考慮到農業轉基因生物安全損害的特性,將風險預防原則作為指導農業轉基因生物安全損害責任制度構建的基本原則,可以有效促進其功能發揮。此外,農業轉基因生物安全損害責任制度的建構,可以將風險預防原則具體化、制度化,為風險預防原則提供理論優化進路和實踐演進方向。

第三,建構農業轉基因生物安全損害責任制度是推進國家治理能力和治理體系現代化的迫切要求。在中央全面深化改革委員會第十二次會議上,習近平總書記指出,要把生物安全納入國家安全體系,系統規劃國家生物安全風險防控和治理體系建設,全面提高國家生物安全治理能力,加快構建生物安全法律法規體系和制度保障體系。現有的農業轉基因生物安全損害責任追究往往依托于傳統民事侵權法,損害賠償一般遵循“財產填補性”理念,主要目的在于給受害者所受損失以補償,以事后損害填補和對侵權人的過錯非難為特點。在農業轉基因生物安全損害責任全面涉及公共利益和私人利益的背景下,考慮到損害的高風險性和雙方地位的不平等性,這種責任追究方式無法有效分配權利和義務、風險和收益,難以有效解決受害者所面臨的困境,實現生物安全有效治理。而農業轉基因生物安全損害責任制度,則可以有效推進國家治理體系和治理能力現代化。從應然層面來看,農業轉基因生物安全損害責任制度屬于生物安全法律法規體系,是推進國家治理能力和治理體系現代化的要義之一。尤其在當下,生物技術的發展深刻推動了責任追究制度的變革,損害賠償責任呈現出社會性面向,更增加了建構新型責任制度的緊迫性。從實然層面來看,現有的責任追究制度沒有考慮到轉基因生物安全事件的特點,沒能實現風險規制和損害填補的雙重作用,難以實現實質性的正義。而傳統責任追究制度的以上疏漏,正是農業轉基因生物安全損害責任制度的功能追求,這決定了其提高生物安全治理能力的有效性。因此,建構農業轉基因生物安全損害責任制度可以降低生物安全治理成本,提高治理效率,全面推進國家治理體系和治理能力現代化。

(二)建構農業轉基因生物安全損害責任制度的可行性

相比立法的必要性,可行性更偏向于從實踐中審視立法決策,指的是立法在適用范圍內走得順、行得通,在實踐中可以適用。具體到建構農業轉基因生物安全損害責任制度中,可以從立法調整對象的可規制性、立法制定的可行性和法律的可實施性遞進展開。

第一,農業轉基因生物安全損害社會關系具有法律上的可調整性。在現代社會,法的作用范圍十分廣泛,但并非所有問題都可以通過立法來調整。立法的可行性必須依賴于調整對象的可規制性,也就是說法律調整對象應當適格。首先,農業轉基因生物安全損害社會關系是體現和反映重要利益的社會關系。農業轉基因生物安全損害事件一旦發生,輕則危害個人生命財產安全,重則造成生態環境的嚴重破壞,最終使得個人、社會和國家利益嚴重受損。此種社會關系不同于一般的社會關系,應當納入法律調整范圍。其次,農業轉基因生物安全損害關系是體現為意志關系和意志行為的社會關系。在農業轉基因生物安全損害事件中,加害方通過意志操控的行為造成了損害的事實,而受害方也在維權意識的支配下自覺努力對損害行為進行責任追究,雙方形成了有意識的社會關系和行為,符合調整對象的特點。最后,農業轉基因生物安全損害社會關系是現實中具體存在的社會關系。這種社會關系存在明確具體的主體、客體和權利義務。主體為損害方和受害方,客體為生物安全不受侵犯的利益,主體雙方間存在具體的損害賠償義務和損害賠償請求權利,滿足法律調整的要求。因此,農業轉基因生物安全損害社會關系具備法律上的可調整性。

第二,農業轉基因生物安全損害責任制度存在法律基礎。在建構農業轉基因生物安全損害責任制度中,現有的立法成果可以提供立法模式和法律空間,充分提高立法的可行性。在立法模式層面,根據立法的表現形態,可以將立法模式分為統一型模式、分散型模式和滲透型模式。[15]其中滲透型模式指不單獨制定法典或單行的法律法規,而是將具體規范滲透到其他法律中,對現有法律進行改良。在立法模式的選擇上,本文傾向于滲透型立法模式,現有的立法經驗也支持此種選擇。該模式的優勢有二:一是立法成本較低。滲透型立法不需要專門的立法程序,有利于節約立法成本。二是規范融合充分。滲透型立法可以結合公法和私法的特點相互補充,形成公法和私法結合的立體性規制,實現不同糾紛解決機制間的有效聯動?，F有的立法經驗也為此種立法模式提供了法律基礎。

我國關于農業轉基因生物安全損害責任的立法工作在21世紀初就已開始,其中相當一部分規定散見于相關法律中。例如,《食品安全法》僅用第六十九條、第一百二十五條和第一百五十一條三個條款就構建出服務于食品安全立法目的的轉基因食品標識義務和責任?？梢钥闯?我國已有成功的立法經驗,立法技術相對成熟,有能力高效、周密地完成該立法任務。在法律空間層面,法律制度的責任部分也為建構農業轉基因生物安全損害責任制度預留了充足的法律空間。例如,《土壤污染防治法》第九十六條和第九十七條分別規定了污染土壤引起的環境污染侵權責任和污染土壤損害國家利益、社會公共利益時有關機關和組織的訴權。種植農業轉基因生物可能造成土壤污染,雖然該條款規定得較為籠統,但它為擴張解釋土壤生態環境損害的范圍,將農業轉基因生物安全損害責任納入《土壤污染防治法》提供了可能,這大幅降低了責任制度建構難度。將農業轉基因生物安全損害以土壤生態環境損害的形式納入有關法律制度中,并非隨意的法律解釋,而是以立法目的為基礎的擴張解釋,這也體現了風險預防原則對損害和風險一體防范的要求。

第三,農業轉基因生物安全損害責任制度可實施性強。不同于習慣法、民間法等自動實施能力較強的法,國家制定法是否可行需要著重考察其可實施性,這主要體現在阻力消解、實施主體和實施成本三個層面。從阻力消解層面來看,社會上已經具有相對穩定、基本成熟的輿論導向。社會人士開始呼吁關注轉基因技術的危害,新聞媒體持續報道轉基因技術的潛在風險和對非法轉基因作物的打擊情況,民眾也越來越關注轉基因生物對身體健康和生態環境的影響以及自身維權手段。以上構成了農業轉基因生物安全損害制度實施的內生動力。從法律實施主體角度來看,豐富的執法和司法人員儲備為法律實施提供了人才保障。根據《農業轉基因生物安全管理條例》第四條的規定,農業行政主管部門負責本行政區域內的農業轉基因生物安全監督管理工作。實踐中,農業農村部門每年都要查處大量農業轉基因生物安全管理違規行為,積累了豐富的農業轉基因生物安全損害相關執法經驗和專業知識。在司法實踐中,各級人民法院,尤其是農業大省的各級法院,都審理過較多的農業轉基因生物違法案件,涉及民事、刑事等多種案件類型。這些都為農業轉基因生物安全損害責任制度的實施提供了可行性。從實施成本層面來看,過去的農業轉基因生物安全執法、司法、守法實踐經驗,有效降低了法的實施成本。我國有關部門豐富的農業轉基因生物安全相關執法、司法經驗,前文已作論述。此外,民眾的守法實踐經驗也不容小覷。在對待轉基因技術的態度上,我國社會仍趨向保守,多數人難以接受轉基因農產品。在發生轉基因農產品安全損害事件時,民眾在心理上也會傾向于嚴肅追責,這可以降低農業轉基因安全損害責任制度的實施成本。

三、農業轉基因生物安全損害責任制度的內容優化

對農業轉基因生物安全損害責任制度的內容優化,應當從以下幾方面入手。一是農業轉基因生物安全損害的界定,這解決了“損害”是什么的問題;二是農業轉基因生物安全損害責任制度的比較法考察,這可以為我國的制度構建提供可借鑒的合理經驗;三是農業轉基因生物安全損害責任的界定,這是責任制度的核心關鍵內容;四是農業轉基因生物安全損害責任的限制,這進一步提升了制度的可行性。

(一)農業轉基因生物安全損害的界定

損害是責任產生的基礎,若沒有損害,責任就無從談起,即“有損害,有責任;無損害,無責任”。對于農業轉基因生物安全損害,可以從內涵和外延兩個角度進行界定。損害的內涵直接關系到風險預防原則在農業轉基因生物安全損害責任制度的應用,而損害的外延則與建構農業轉基因生物安全損害責任制度的途徑密切相關。

第一,對“損害”責任內涵的界定。在檢視現有的農業轉基因生物安全損害責任前,我們首先要明確“農業轉基因生物安全損害”中“損害”的內涵應如何理解。關于“損害”,現有的司法解釋和政策性文件未對農業轉基因生物安全損害給予足夠的關注,《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等都未能對其作出解釋。對此,我們可以將目光轉向相關書籍?！冬F代漢語詞典》將損害解釋為使蒙受損失[16];《牛津法律大辭典》將損害解釋為“在法律上被認為是可控訴的情況下,一個人所遭受的損失和傷害”[17];環境法學教科書則提出,狹義的環境損害是指向環境排放污染物的行為導致環境、生態破壞以及他人民事權益和社會公共利益受損的現象。[18]可以看出,目前學界對損害內涵的認知存在一定的局限性,多將其界定為已實際發生的權益減損或滅失的既定事實,而不包括損害風險,這對農業轉基因生物安全損害責任的認定十分不利。由于轉基因技術的風險不確定性,農業轉基因生物所造成的危害多為損害風險,科學上暫時無法確定利益受損的具體事實已經確實地發生,但是如若放任不管,損害威脅極有可能在未來發展為不可逆轉的嚴重危害。究其原因,多是將危害事件發生的偶然性和風險自身的客觀性相混淆[19],這是一種邏輯錯誤?；陲L險預防原則,將損害威脅擴張解釋為損害,使損害威脅和損害事實的地位提升至同等高度,是對損害內涵的合理擴張。同時,我國《農業轉基因生物安全管理條例》的規制范圍也可以支持這一結論。

第二,對“損害”責任外延的界定。農業轉基因生物可能對土壤、作物、人身,甚至生態環境和社會公共利益造成損害,因此會引起環境污染侵權責任和生態環境損害賠償責任。現有研究多將目光聚焦于環境污染侵權責任上,少有人關注到生態環境損害賠償責任,且對這兩種責任的研究深度也難以回應現實需求。首先是環境污染侵權責任。環境污染侵權責任脫胎于民法中的傳統侵權理論,主要由《民法典》等法律法規提供損害賠償制度依據。根據受損權益的不同,環境污染侵權責任還可以再細分為對人身、財產權益的侵權責任和對環境公共利益的侵權責任。前者保護的是私益,主要由《民法典》等私法救濟,憑借農業轉基因生物對人身、財產造成損害進而引起的損害賠償請求權,受害者可以提起侵權訴訟。后者保護的是社會公共利益,主要依據《民法典》《環境保護法》等法律,由環保社會組織或檢察院提起民事公益訴訟?，F有對環境污染侵權責任的救濟屬于私法主導的司法救濟。其次是生態環境損害賠償責任。生態環境損害賠償主要由《生態環境損害賠償制度改革方案》《生態環境損害賠償管理規定》等規范性文件設立。在法律層面,《民法典》第一千二百三十四條和第一千二百三十五條對此作了概括性規定,《固體廢物污染環境防治法》《森林法》等環境保護單行法也在各自領域內確認了生態環境損害賠償訴訟制度。生態環境損害賠償制度的權利人為政府及其指定的部門、機構。當發生可能需要追究生態環境損害賠償責任時,政府需要依次經過調查、磋商、訴訟的程序。雖然調查和磋商屬于行政救濟,但生態環境損害賠償制度的核心仍為訴訟,整體上的制度定位屬于私法主導的司法救濟。針對這兩種損害責任,現有救濟的法律屬性均為私法主導,責任制度實現途徑以司法途徑為主。

針對這兩種損害責任,現有救濟的法律屬性均為私法主導,責任制度實現途徑以司法途徑為主,如表1所示。這種法律屬性和責任制度實現途徑實際上存在很大問題,在建構農業轉基因生物安全損害責任制度實現途徑時不宜直接套用。

表1 農業轉基因生物安全損害責任外延

(二)農業轉基因生物安全損害責任制度的比較法考察

立法工作不是空中樓閣,立法者無法憑空造出一套制度。我們可以將目光投向國外,對國外經驗進行合理借鑒。在農業轉基因生物的風險治理中,我國與歐盟類似,都秉持審慎、嚴格的態度。我國和歐盟均為《卡塔赫納生物安全議定書》的締約國,我國轉基因法律的內容在一定程度上也和歐盟有相似之處。因此,本文主要關注歐盟的相關實踐。

針對轉基因技術的潛在風險,歐盟以風險預防原則為指引,強調即便尚無證據證明農業轉基因生物的潛在危害必然發生,但仍應采取必要的預防措施。基于此,歐盟制定了嚴苛的農業轉基因生物安全損害責任制度,其中比較有代表性的是2004年歐洲議會和歐洲理事會根據《成立歐洲經濟共同體條約》,在《環境民事責任白皮書》基礎上制定并頒布的《關于預防和補救環境損害的環境責任2004/35/CE號指令》(簡稱為《環境責任指令》)。該指令基于“污染者付費原則”確立了運營人責任,運營人對于在生產經營活動中對環境有潛在危險的活動,即指令附件明確列出的,包括轉基因生物的封閉式使用、運送、投放市場在內的行為,要承擔嚴格責任。這意味著運營人損害責任構成不需要過錯證據,但仍需要證明運行人行為和損害間的因果關系。[20]歐盟各成員國也針對轉基因生物損害問題進行了相關立法。匈牙利建立了無過錯責任,其《基因技術法》第27條規定,匈牙利民法典中危險活動所致損害的責任條款適用于轉基因技術活動造成的損害責任,包括自然生物的基因修飾、轉基因生物及其產品的封閉使用等,未完全隔離轉基因生物和非轉基因生物的損害也適用高度危險責任制度。[21]德國1990年《基因技術法》規定了基因技術損害賠償責任的無過錯責任原則和造成環境損害時的有條件修復責任;嚴格限制了免責條件,第三方行為等情形不構成免責事由;因果關系方面減輕了受害者的舉證責任,確立了因果關系推定規則;此外還確立了最高賠償金額。德國2007年《環境損害預防和補救法》規定,從事基因工程工作等特定職業行為造成環境損害和環境損害風險的適用無過錯責任。挪威1993年頒布的《轉基因生物生產和使用法》也規定了轉基因損害賠償責任的無過錯責任原則。對環境損害責任的追究則可適用《污染控制法》,該法將責任人定義為根據該法開展活動,將轉基因生物釋放到環境中造成損害的主體。奧地利的《基因工程法》在1998年修訂時也新增了關于轉基因生物損害救濟的規定。該法規定,損害類型既包括人身、財產損害,也包括環境損害。其中對人身、財產損害的救濟實行無過錯責任原則;對環境損害經營者也要基于無過錯原則承擔修復責任,即便修復費用超過受損物體價值也不影響責任承擔。該法還確定了因果關系推定規則的適用和不可抗力等免責事由。[6]

可以看出,歐盟及其成員國針對農業轉基因生物安全損害制定了較為嚴格的責任制度,以下經驗可供我國立法借鑒:一是在整體基調上,責任追究制度較為嚴格,整體偏向于受害方。二是在損害行為上,列出了轉基因生物安全損害具體的損害行為,使得責任追究更具可行性。三是在損害事實上,明確了轉基因生物安全損害事實不僅包括人身、財產損害,也包括環境損害。四是在歸責原則上,確立了以無過錯原則為主的歸責原則,減輕了責任追究的難度。五是在因果關系上,重視因果關系的適用,要求證明損害行為和損害后果間的因果關系,但會適當向受害方傾斜。

(三)農業轉基因生物安全損害責任的界定

因為農業轉基因生物安全損害責任與侵權責任有交叉,關于農業轉基因生物安全損害責任如何界定的討論可以參考一般侵權責任的構成要件,本文將圍繞損害行為、損害事實、因果關系和歸責原則幾個方面進行討論。由前文可知,農業轉基因生物安全損害責任包含了環境污染侵權責任和生態環境損害賠償責任兩種損害責任類型,二者在侵害法益、救濟方式等方面不盡相同,其構成要件也有一定區別,必要時本文將對其分別探討。

第一,損害行為方面。構成損害責任一定要有損害行為,而損害行為是否必須是違法行為,這是一個值得關注的問題?！肚謾嘭熑畏ā芬幎?環境污染侵權責任是不要求具備違法性的。[22]但是,這種做法未能在《民法典》中被嚴格貫徹。《民法典》第一千二百三十二條及第一千二百三十四條、第一千二百三十五條均規定了違法性要件,這與簡化環境損害維權負擔的立法精神相違背,增加了責任追究的難度。假設規定違法性要件的做法是正確的,則可以得出:如果農業轉基因生物企業從研發、釋放到出售的全部行為均符合法律規定的操作標準,那么對由此造成的損害是無須承擔侵權責任的。這種結論顯然是錯誤的。轉基因生物安全損害具有較大的不確定性,現有科技對轉基因技術可能產生的危害缺乏足夠的認識,制定的規范難以覆蓋所有風險。強制性標準是最低標準,不能適應安全價值的需要,符合強制性標準也不能作為免除侵權責任的抗辯事由。[23]農業轉基因生物安全操作標準的主要功能在于環境管制,損害行為是否具有違法性可以用來界定行政甚至刑事責任,卻不適合用來界定農業轉基因生物安全損害責任。此外,《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定(試行)》第六條規定,原告需就被告實施了污染環境、破壞生態的行為或者具有其他應當依法承擔責任的情形舉證,并未規定損害行為需要違反法律規定,這也與前述觀點不謀而合。因此,農業轉基因生物安全損害行為無須具備違法性。

第二,損害事實方面。在損害事實認定上,最相關的條款為《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條,它們將生態環境損害的損害事實表述為“造成生態環境損害”。但是,究竟什么是生態環境損害,生態環境損害又如何認定,這些問題法律都沒有明文規定。傳統意義上的損害概念以“差額說”為基礎,即以損害事件為基準對比受害人前后的利益變化,后續的理論對此有些修正,但核心內容并未改變。[24]這種理論并未在法律文本中得到正式表達,但是這種不利益前后對比的思想具有一定的指導意義。雖然生態環境損害沒有正式的法定概念,但是《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》為生態環境損害提供了非正式的概念解讀?！董h境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》第4.1條和4.5條定義了“環境損害”和“生態環境損害”,根據定義內容,可知這里指的就是環境污染侵權責任和生態環境損害賠償責任,這為農業轉基因生物安全損害責任的損害事實認定指明了方向。問題是如何界定“人體健康、財產價值或生態環境及其生態系統服務的不利改變”和“生態環境的不利改變以及提供生態系統服務能力的破壞或損傷”。這里可以參考《環境損害鑒定評估推薦方法(第II版)》第6.4條的規定,不管是a款規定的區域內環境介質污染物濃度,還是b、c、d、e款規定的動植物統計學指標,都可以用來認定農業轉基因生物安全損害事實。

第三,因果關系方面。因果關系在責任認定上起著至關重要的作用,其主要功能在于厘清事實,增強責任認定的合理性和說服力。在農業轉基因生物安全損害責任認定中,最重要的就是確定證明責任的分配和證明標準的尺度。在證明責任的分配上,傳統環境污染侵權由于其特殊性,一般實行舉證責任倒置。根據《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》規定,被侵權人只需證明損害行為與損害事實之間的關聯性即可,不必證明因果關系,也就是因果關系推定規則。這與德國和奧地利等國在因果關系證明上偏向受害者的做法有一定相似之處。生態環境損害賠償責任則更適用一般舉證責任。首先,政府既不是以受害者身份索取賠償,也不同于公益訴訟的原告,舉證責任倒置價值上缺乏基礎。其次,不同于環境污染侵權從人的行為到污染環境再間接影響他人造成損害,生態環境損害指向的是損害行為的直接后果,省去了證明鏈條,又免去了最難證明的人身、財產損害,沒有舉證責任倒置的必要。最后,在生態環境損害賠償制度中,政府作為賠償權利人,享有強大的公權力,在訴訟地位上更為強勢。若采取舉證責任倒置的規則,很可能打破雙方訴訟地位的平衡。在證明標準的尺度上,達到蓋然性證明程度即可。農業轉基因生物安全損害受制于多種因素,由于損害的積累性、復雜性和科技發展的有限性,想證明生態環境損害必然性極其困難,因此證明標準達到蓋然性程度即可。在具體案件中可以這樣把握證明要點:首先,損害發生在侵害行為后;其次,如無侵害行為則無損害;再次,要排除其他致害可能性;最后,要以社會一般經驗來判斷因果關系。

第四,歸責原則方面。歸責原則是農業轉基因生物安全損害責任制度的核心內容之一,它是界定責任的基本依據和標準,直接影響司法實踐的結果。歸責原則是價值判斷和責任分配的結果,傳統侵權責任一般以過錯責任為基礎,體現了“過罰相當”的思想。隨著現代社會的發展,侵權責任逐漸體現出重視風險預防的一面,無過錯責任的地位也因此越來越重要。針對環境污染侵權責任和生態環境損害賠償責任的歸責原則,有著“一元論”和“二元論”的不同觀點。“一元論”觀點認為,環境污染侵權責任和生態環境損害賠償責任都是由污染環境和破壞生態引發的侵權責任,要共同適用無過錯責任。[25]“二元論”觀點認為,環境污染侵權責任的雙方地位不平等,應適用無過錯責任。生態損害賠償制度的賠償權利主體為強勢的政府,無過錯責任是為了實現社會正義,糾正企業和普通公民的不平等地位,此時應適用過錯責任。[26]本文在建構農業轉基因生物安全損害責任制度中傾向于“二元論”觀點,理由如下:一是兩種責任在救濟方式上差異較大。兩種責任的適用法律不同,救濟流程不同,審理過程也要分開,整體差別較大,應采用不同的歸責原則。二是兩種責任要衡量的利益關系不同。環境污染侵權責任中,法律更多地衡量兩者間的個人利益,體現了受損個人的利益保護傾向;而在生態環境損害賠償責任中,法律衡量的是個人利益和社會公共利益,此時適用無過錯責任對責任方不公平。三是兩種責任的主體強弱對比關系不同。環境污染侵權責任中,受害者一方具有天然弱勢,有必要通過適用無過錯責任來進行責任分配;在生態環境損害賠償責任中,缺乏明顯的主體不平等特征,適用過錯責任則比較合理。

(四)農業轉基因生物安全損害責任的限制

過于嚴重的責任可能影響行業發展,造成農業轉基因技術裹足不前,在國際競爭中處于劣勢。因此,我們需要建立責任限制制度,促進農業轉基因行業高速高質量發展。責任限制分為抗辯事由和限額賠償。其中抗辯事由涉及責任的免除和減輕,直接對責任有無和大小進行調整;限額賠償則是在責任成立的基礎上,對損害設立賠償的最高限額,以保護行業、緩和責任。

第一,抗辯事由?？罐q事由不同于免責事由,包括免責事由和減責事由,其中免責事由是根據法律規定破壞責任構成,免除責任;減責事由則是在行為人的行為構成責任的基礎上,對抗被侵權人主張的全部賠償數額而減少賠償。[27]《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條規定侵權人不承擔責任或減輕責任的情形適用環境保護單行法,《民法典》第一千二百三十條也有類似的規定。令人遺憾的是,《土壤污染防治法》并未規定環境污染和生態破壞責任,對此我們可以參照現有的環境保護法律,結合《民法典》的規定,在《土壤污染防治法》中規定可以減免責任的情形。我國環境資源保護法律規定的免責事由主要有不可抗力和被侵權人過錯。例如,《水污染防治法》第九十六條規定,“由于不可抗力造成水污染損害的,排污方不承擔賠償責任;法律另有規定的除外。水污染損害是由受害人故意造成的,排污方不承擔賠償責任。水污染損害是由受害人重大過失造成的,可以減輕排污方的賠償責任”?！睹穹ǖ洹房倓t編、侵權責任編也有類似規定。其中,不可抗力應當為自然原因,且加害人要采取合理措施,此時方可免除責任。被侵權人在故意時可以免除責任,重大過失則可以減輕責任。

第二,限額賠償。限額賠償是指對損害設置最高賠償額度,當實際損害超越最高賠償額時,以最高賠償額度為準。支持限額賠償的理由有“行業保護論”和“嚴格責任緩和論”。這兩種理論一種側重于扶持抗風險能力弱的特定產業;另一種側重于彌補危險責任在無過錯時過于嚴苛的后果,但要與行業保護目的結合考慮。[28]無論如何,在無過錯責任中不問過錯,一味適用全部賠償原則是不公平的,這可能會產生錯誤的行為導向,同時也會阻礙我國農業轉基因生物產業的發展?！睹穹ǖ洹返谝磺Ф偎氖臈l規定,“承擔高度危險責任,法律規定賠償限額的,依照其規定,但是行為人有故意或者重大過失的除外”。從現行法律來看,規定限額賠償的,主要有核事故損害賠償、航空運輸損害賠償和海上運輸損害賠償?？梢钥闯?限額賠償一般集中在高度危險責任的部分行業,這些行業通常與社會經濟發展密切相關,且抗風險能力較弱,一旦發生大規模事故損害將危及行業發展。易得出,農業轉基因生物產業也符合上述要求,在構建農業轉基因生物安全損害責任制度時可以借鑒限額賠償的相關規定。具體設立限額賠償時,首先,限額賠償只能由狹義的法律規定,防止某些地區、部門、行業因維護自身利益而濫用限額賠償;其次,根據嚴格責任緩和論,在設立限額賠償時,應充分考慮侵害者的主觀過錯,不同的過錯程度對應設立不同的賠償限額,以充分體現公平原則;最后,可以設置動態變化的賠償限額,以適應日益增長的社會經濟水平,結合侵害者的賠償能力和受害者的具體損失,制定科學合理的最高賠償額度。

四、農業轉基因生物安全損害責任制度的實現途徑

我國當前正處于生物經濟發展的戰略機遇期和矛盾高發期,在轉基因技術不斷取得突破的同時,其風險和挑戰也有新的發展變化,主要表現為新型生物安全風險和傳統生物安全問題的交織疊加,農業轉基因生物安全損害責任制度是化解風險、解決問題的有力工具,本文不僅要補充完善責任制度內容,還要體系化建構責任制度的途徑。從前文對責任外延的分析可以看出,環境污染侵權責任和生態環境損害賠償責任是以私法救濟為主導的,因而造成了農業轉基因生物安全損害私法救濟主導的傾向。生態損害私法救濟模式主要依托于環境污染侵權訴訟、民事公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟,具有損害填補性等優勢,但也存在很大局限。私法救濟多為事后救濟,無法有效保護珍貴的生態環境資源;公法救濟所依賴的行政監管部門,其專業性也是私法救濟難以企及的。生態環境資源,尤其是土壤資源,涉及個人人身、財產利益和社會公共利益,對土壤資源的保護橫跨多個部門法,包括公法和私法。從全面救濟的角度來看,農業轉基因生物安全損害救濟應當結合公法救濟和私法救濟,形成“公法—私法”結合的法律屬性。關于農業轉基因生物安全損害,現有制度能提供的責任制度途徑以司法途徑為主,這顯然無法滿足土壤資源保護的現實需求。在確定以“公法—私法”結合作為救濟類型的前提下,應當完善司法途徑、重視行政途徑、加入社會途徑,形成“司法—行政—社會”三元責任救濟制度途徑,如圖1所示。

圖1 農業轉基因生物安全損害責任制度實現途徑

(一)司法途徑

當前,我國農業轉基因生物安全損害責任制度的司法途徑主要存在兩方面的問題:一是補償性的環境民事公益訴訟存在局限性;二是救濟方式過于復雜。本文對司法途徑的建構也將從這兩方面展開。一方面,環境公益訴訟的中心應當從救濟已有損失轉向預防損害風險;另一方面,要簡化救濟方式,將民事侵權訴訟和環境民事公益訴訟有機整合起來。

第一,將環境民事公益訴訟重心前移。當前的環境民事公益訴訟仍屬于補償性救濟,主要以侵權損害結果為救濟對象,關注的重點在于損害發生后的損失填補。這與當前的環境民事公益訴訟以《民法典》等私法為主導,以民事侵權損害賠償為主要責任承擔方式有關。農業轉基因生物安全損害具有潛在性和長期性,對風險預防的忽視會釀成嚴重后果。因此,在發生需要民事公益訴訟救濟的農業轉基因生物安全損害事件時,應當將訴訟中心前移,以風險預防為主。具體來說,可以在民事公益訴訟中,提高《土壤污染防治法》等環境保護單行法的地位,將其優先于《民法典》適用。前文在建構責任制度時,已在環境保護單行法中將違反農業轉基因生物安全管理規定的行為納入污染環境、破壞生態的范疇,這使得起訴不再需要發生實際損害結果,而且優先適用公法符合保護社會公共利益的核心價值訴求。由于違反管理規定的行為被視為污染環境、破壞生態的行為,根據《最高人民法院關于生態環境侵權案件適用禁止令保全措施的若干規定》,訴訟發起人還可以申請禁止令,阻止責任人實施損害行為。

第二,整合民事侵權訴訟和環境民事公益訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十條規定:“公民、法人和其他組織以人身、財產受到損害為由申請參加訴訟的,告知其另行起訴?！笨梢钥闯?通常民事侵權訴訟和民事公益訴訟是分別起訴和受理的。這種訴訟方式不影響雙方主體主張各自的權益,而且民事侵權訴訟的原告可以直接適用民事公益訴訟認定的事實,受償也處于優先順位,具有一定的合理性。但是,這種訴訟方式可能會造成效率低下,且排除了受害人的選擇權利。在引起環境污染侵權責任的農業轉基因生物安全損害事件中,這兩種訴訟方式均屬私法主導下的司法救濟,所針對的也往往是同一污染行為,具備同時進行的可行性。此外,司法實踐也作過嘗試。在朱某、中華環保聯合會與某集裝箱公司環境污染責任糾紛案中,朱某作為居民代表和環境污染受害者,與中華環保聯合會共同作為原告起訴后,無錫中院受理了案件,對原告雙方的訴求作出了合理合法的判決。[29]在兩種訴訟同時存在時,可以將是否同時進行訴訟的權利交給民事侵權訴訟的當事人,由其自行處置自己的訴權。

(二)行政途徑

現有的農業轉基因生物安全損害責任制度對公法救濟的重視明顯不夠,而目前的公法救濟以行政救濟為基礎,要求行政機關有效履行自身的監管義務。在農業轉基因生物安全損害事件引起的環境污染侵權責任和生態環境損害賠償責任中,行政救濟較為少見,本文建議建構兩種途徑:一是生態環境損害賠償訴訟中的前置調查、磋商程序;二是行政調解程序。

第一,調查、磋商程序。生態環境損害賠償制度起源于自然資源國家所有權理論,它結合了行政和司法的救濟,彌補了既往生態環境損害救濟方式的不足,是一項重要的制度創新。在生態環境損害賠償訴訟制度的運行過程中,政府及相關部門作為權利行使主體,體現了濃厚的行政色彩,尤其是調查和磋商階段。出于建立行政控權法治政府的要求,即便是在訴訟階段,政府一方也不被允許像普通的民事主體一般完全不受監督隨意行使意思自治,肆意處置索賠權。但是,生態環境損害賠償訴訟制度中的生態環境賠償調查和磋商制度目前尚未在法律層面完全確立,僅在一些環境保護單行法中被部分規定。作為重要的環境保護單行法,《土壤污染防治法》應當在其中明確規定包括調查和磋商程序的生態環境損害賠償訴訟制度,以應對農業轉基因生物安全損害威脅。

第二,行政調解程序。并非所有的農業轉基因生物安全損害事件都會造成嚴重后果,部分情況下事件只會造成輕微的環境污染民事侵權,對民事主體的人身、財產造成損害,而不會對社會公共利益造成傷害。此時,環境執法部門可以對雙方進行行政調解,用低成本的方式化解矛盾、解決問題。環境侵權民事糾紛調解程序主要出現在環境單行法中,如《土壤污染防治法》第九十六條規定,“土壤污染引起的民事糾紛,當事人可以向地方人民政府生態環境等主管部門申請調解處理,也可以向人民法院提起訴訟”。在適用行政調解程序時應當注意以下幾點:一是執行調解程序的主體為污染的環境主管部門,這是行政機關積極進行良性軟干預的專業性保障;二是要充分尊重當事人的意思自治,不得強行要求其調解結案或是調解前置;三是要準確識別事件性質,對可能損害公共利益的轉基因生物安全損害事件,不得就受損的公共利益部分調解。

(三)社會途徑

一旦出現轉基因生物安全事故,往往會造成非常嚴重的損害,責任人很可能因無力負擔巨額賠償而直接破產,而維權者則索賠無望。而且對農業轉基因生物安全損害責任的追究存在滯后性,損害結果的延遲出現可能進一步加劇受害者與轉基因生產者地位的不平等。此時,傳統救濟方式難以滿足現實需求,應將農業轉基因生物安全損害視為社會損害,引入社會力量以抵抗風險,平衡各方利益。黨的二十大報告提出:“要加快發展方式綠色轉型,完善支持綠色發展的金融政策和標準體系?！盵11]建立責任社會化的金融保障制度,既是建構農業轉基因生物安全損害責任制度的現實需求,也是對黨的二十大精神的有效貫徹。

第一,建立農業轉基因生物安全保險制度。中共中央、國務院多次明確提出,要推動環境污染責任保險發展,尤其是在環境高風險領域,要研究建立環境污染強制責任保險制度。農業轉基因生物安全損害后果嚴重、影響范圍廣泛,一般的侵權者難以負擔損害責任。對于農業轉基因生物生產這樣的環境高風險領域,可以考慮設置環境污染強制責任保險制度。對農業轉基因生物生產企業,強制其投保,并將投保情況作為資格審批和年檢的前置條件,用以在發生農業轉基因生物安全事件導致土壤生態環境污染時,對受害者及時進行賠償。這樣既不會使涉事企業在損害結果發生時直接破產,也不會使受害者無法得到救濟,實現雙贏。第二,在土壤污染防治基金中加入農業轉基因生物安全損害賠償功能。轉基因技術的安全性目前難以證實,其可能造成的損害具有潛在性和緩慢性,很可能在多年后才會顯現。在危害結果出現時,很可能當初造成損害的企業已經不復存在,此時就需要由基金來進行賠付,用以清除污染、恢復原狀、救濟受害者。從《土壤污染防治法》和《土壤污染防治基金管理辦法》的規定以及各地實踐來看,土壤污染防范基金主要用于農用地土壤污染防治和土壤污染責任人或者土地使用權人無法認定的土壤污染風險管控和修復,并不具有救濟受害者的功能,這是其一大缺陷。基金的資金來源除了財政預算和社會資本,還可以考慮對農業轉基因生物生產企業征收特殊稅費和對農業轉基因從業者違法行為的罰款。在基金的使用上,除了無人承擔責任時可以使用外,還可以考慮在責任人確實無力承擔責任時也由基金兜底賠付。基金應當市場化運營,以方便民間資本參與。

結語

現代生物技術的發展,不可避免地帶來了農業轉基因生物安全威脅。在轉基因技術應用日益廣泛且危害無法確定的背景下,基于風險預防原則建構農業轉基因生物安全損害責任制度顯得十分重要。本文從必要性和可行性出發,在理論上證成了農業轉基因生物安全損害責任制度,并在此基礎上優化了農業轉基因生物安全損害責任制度。內容的優化分為四部分,分別是損害內涵和外延的界定、比較法考察、責任的界定與責任的限制。責任的界定是內容優化的核心:其中損害行為無須具備違法性;損害事實認定可以參考技術法規;舉證責任分情況適用倒置,舉證標準達到蓋然性即可;歸責原則采“二元論”。最后,還要形成“公法—私法”結合救濟類型的“司法—行政—社會”三元責任制度途徑。農業轉基因生物安全損害責任的外延較為廣泛,囿于文章篇幅和主題,本文僅對其中的兩種責任進行討論,但不代表其他責任已經完備,農業轉基因生物安全損害的責任還有待進一步深入研究。