跨域環境治理中地方政府合作模式問題研究

劉亞娜,楊 翠

(東北師范大學 政法學院,吉林 長春 130117)

一、跨域環境治理中地方政府合作模式問題的提出

環境治理是我國國家治理的重要組成部分。生態環境具有地形地貌復雜、氣候差異、生態類型多樣等自然特點,使得環境問題呈現出復雜性。以大氣、江河為代表的生態環境的污染物會在行政區域間單向或交叉流動,污染源與受污染區相分離,相關流域的上中下游地區、干流與支流地區、河流兩岸的地區都會受到波及,這使得環境問題突顯系統性、整體性、外溢性的特征。生態環境發展將區域內各地方政府凝結成一個彼此依賴、相互依存的有機整體,在環保問題上需要地方政府不僅追求本地利益還要兼顧周邊區域的利益。行政區劃的封閉性容易導致地方政府更重視本轄區利益,形成地方保護主義,造成生態環保整體性的割裂。生態問題是任何一個地方政府無法獨自解決的,行政區劃規則下各地方政府的屬地治理無法有效完成生態環保的使命。因此,要想使環境治理取得成效,就必須突破行政區劃分割,以生態環境的整體性為出發點,推動地方政府間合作關系的形成。

我國地方政府對保護和改善生態環境、防治污染負有重要職責,環境保護法第二十六條把環境保護目標完成情況作為對地方政府及其負責人的考核依據。地方政府是解決跨域問題的主要力量,政府間協商是我國解決跨域環境問題的重要途徑之一。我國環境保護法第二十條和水污染防治法第二十八條都規定,跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治、跨行政區域的水污染糾紛,都由其共同的上級人民政府協調解決,或者由有關地方人民政府協商解決(1)環境保護法第二十條規定:“跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治,由上級人民政府協調解決,或者由有關地方人民政府協商解決。”水污染防治法第二十八條規定:“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制,實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。前款規定以外的跨行政區域的環境污染和生態破壞的防治,由上級人民政府協調解決,或者由有關地方人民政府協商解決。”;大氣污染防治法也明確指出防治任務實施方式是地方政府間聯合執法(2)大氣污染防治法第九十二條規定:“國務院環境保護主管部門和國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、跨行政區域執法、交叉執法。”;海洋環境保護法第八條規定,跨區域的海洋環境保護工作由有關沿海地方人民政府協商解決(3)一般的跨區域的海洋環境保護工作,由有關沿海地方人民政府協商解決,或者由上級人民政府協調解決。涉及到重大的需要跨部門的海洋環境保護工作,才由國務院環境保護行政主管部門協調。。在地方層面,對跨界污染的治理也同樣強調地方政府合作協商是解決矛盾的首選路徑。例如,《江蘇省長江水污染防治條例》規定,對因相鄰行政區域出境水質達不到水質控制目標而發生的環境糾紛,有關地方人民政府應當共同協商解決;協商不成的,由共同的上一級人民政府協調解決。由此可見,基于當前跨行政區域環境治理的需要,國家和地方相關法律政策的積極推動,地方政府跨域合作成為一種必然。只有地方政府跨出行政邊界合作治理生態環境問題,改變以往面對跨界污染“各自為戰”的現象,才能有力地提高解決跨界污染問題的實效。

“模式”一詞在《現代漢語詞典》里解釋為:某種事物的標準形式或使人可以照著做的標準樣式(4)中國社會科學院語言研究所詞典編輯室:《現代漢語詞典》,北京:商務印書館,2016年,第919頁。。從這個詞義可解讀出兩層內涵:其一是一種標準;其二是可以仿效。具體體現出以下特點:首先,出現的頻繁性。模式普遍存在并重復出現于自然與社會經濟活動中,具有較強影響力,是人們認知度較高的事物或現象;相反,稀有的、偶然的事物不能作為模式。其次,具有典型性。“模式”一般指作為范本、模本的式樣。模式是認知思維通過一定加工簡化的結果。具有一定的條件與適用范圍才是模式,并且是這一范圍內的簡化表達。同一模式對應的實際情況可能有多種,因此要具有典型性。這里的模式不是僵化的實物外在表現,而是要有自己的特點。最后,具有抽象性。“模式”是研究自然現象或社會現象的理論圖式和解決方案,同時也是一種思想體系和思維方式(5)劉愛武、肖貴清:《中外不同語境中的“中國模式”概念辨析》,《山東社會科學》2011年第9期,第44—49頁。。它是對具體事物在抽象、推理、歸納基礎上的高度概括總結,這一過程本身就體現一定的思想理論體系貫穿其中,是自然形成或人為產生的清晰可辨的規律。它是對復雜事件的內在機制或事件之間關系的描述,普遍現象中可以抽離出的具有直觀性、簡潔性、重點的那部分才構成了模式。

我國在2018年的中央經濟工作會議上提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”,地方政府之間的合作關系也必定要在國家現代化和經濟高質量發展的總體框架下去發展。區域一體化和城市群的出現、地方政府合作機制的不斷成熟,具有代表性的穩定的區域合作的涌現,推進地方政府合作模式的形成。地方政府合作的實踐經驗積累到一定程度后,合作就會開始向縱深方向發展,展現出固定化和模式化傾向,逐漸形成連續性與穩定性的發展態勢,出現獨具特色的代表性合作樣態。地方政府合作模式有其不同于地方政府一般性合作的特殊性。這些特殊性是什么,又是怎樣的內在機理推動著地方政府合作基本模式的形成,并維持其運行,對上述問題的回應就成為本文的研究主旨。

二、跨域環境治理中地方政府合作基本模式的類型及其生成過程

地方政府合作模式的生成是在地方政府合作的客觀基礎上,依據人為制定的標準與原則劃分而成的。不同的劃分標準會形成不同的地方政府合作模式,而同樣的合作可能會因為不同的劃分標準而成為不同的模式,因此劃分準則的形成是模式形成的前提。在環境治理實踐不斷深入的推動下以及地方政府所處社會環境變遷的影響下,環境治理作為地方政府跨域合作的核心功能日益突出,如何推動核心功能的實現成為合作的關鍵。依據地方政府合作中合作動力的變化,形成三種跨域環境治理中的地方政府合作基本模式。

(一)中央政策推動下地方政府合作模式的生成

20世紀90年代以后,隨著我國計劃經濟向市場經濟的轉軌,各區域聯系日益緊密,在區域經濟一體化發展趨勢的推動下地方政府間橫向聯系不斷加強,合作的廣度和深度都有了很大的突破。根據這一現狀,我國制定了區域發展總體戰略,從西部大開發戰略、中部崛起戰略到全面振興東北老工業基地等戰略的推出,我國制定并實施的區域發展總體戰略和區域協調發展戰略不斷深入推進。隨著戰略實踐程度的加深,又提出長江經濟帶、黃河生態帶建設等整體發展規劃,相繼出臺了《長江三角洲地區區域規劃》《珠江三角洲地區改革發展規劃》《粵港澳大灣區發展規劃綱要》等。在這些戰略規劃指導下,逐步形成以長江三角洲、珠江三角洲、京津冀三大經濟區為代表的持久性的區域發展模式,區域模式化發展日益成為重要的政治現象。

中央政府作為地方政府合作的外部力量,會有力地推動地方政府間合作的形成。特別是在區域差異較大、難以進行橫向協調,而當地的環境問題日益凸顯的情況下,國家通常會將其地區合作納入國家的整體戰略重點推進,加強政治動員,形成統一的行動綱領。在中央與地方的權力關系中,縱向層級下權力運行以政策引導為主,權力配置的手段主要表現為中央政府對地方政府的政策性任務分派。當前我國采用的政策推進型環境治理模式,由中央政府重點依靠行政命令的手段,自上而下逐級部署落實環境指標。2008年,為了保障奧運會期間的區域大氣環境質量,中央政府運用行政命令等手段嚴格管控北京市及其周邊地區影響大氣環境質量的生產生活行為。國家環保部主動聯合北京及周邊范圍內6省區(市)的有關部門共同合作制定了《第29屆奧運會北京空氣質量保障措施》,標志著京津冀區域內地方政府合作治理霧霾的開始。2000年新修訂的大氣污染防治法要求各地方政府對本轄區的大氣環境質量負責,將大氣環保工作納入地區發展計劃,表明國家開始加大對地方政府環保職責的監管。

2010年,由環保部、發展改革委、交通運輸部等9部門聯合制定的專門性政策文件——《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》中明確提出“聯防聯控”是解決區域性大氣污染的重要手段,并將京津冀作為重點合作區域,體現了中央政府層面推進合作治理的意圖。接下來,國家在2011年12月的《環境保護部“十二五”規劃》和2012年10月的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》中再次強調了要創新區域管理機制,加強聯防聯控制度建設。這些都標志著我國區域大氣環境保護工作進入新的發展時期,明確了在跨域環境治理中地方政府間加強合作的重要性。在中央政府的直接干預下,一系列詳細制定的行動計劃、相關規劃陸續出臺,極大改善了該地區的空氣質量。這一過程彰顯中央政府在圍繞霧霾治理這一主題下對京津冀地區政府間合作的推動。

(二)雙向推動下地方政府合作模式的生成

在區域經濟一體化發展戰略與制度空間不斷增大的推動下,府際關系從層級型向伙伴型關系轉變,地方政府的主動性、靈活性、積極性愈發凸顯,地方政府為了實現公共利益而主動采取合作成為模式主流。目前,我國的區域合作在中央政府的主導下,地方政府自主性不斷增強的趨勢愈加明顯(6)邢華:《我國區域合作治理困境與縱向嵌入式治理機制選擇》,《政治學研究》2014年第5期,第37—50頁。。這些變化都會影響地方政府合作模式的發展。雙向是指中央政府政策推動和地方政府自發合作的層面,是中央政府與地方政府聯合型的雙向機制,兩者共同構成模式形成的核心動力。該模式中,國家層面扮演的角色不同于政策推動的合作模式,但其產生的作用僅是有正式約束力的規則與監督以確保合作的實現。地方政府之間的合作也是模式的另一核心。跨域環境治理中的地方政府合作大多發生在同級地方政府之間,參與環境治理的各地方政府主體之間不存在隸屬關系。地方政府合作是一種基于信任和平等的雙向合作,在此基礎上經過主體間的溝通、談判與協商,進而實現合作治理。在環境治理問題上,特別是面對突發性的環境狀況,各個地方政府往往面臨著時間緊、任務重的困境,處于沉重的時間壓力下,這就要求對環境問題的快速反應,需要迅速及時地處理問題。為了更好推動地方政府之間合作的發展,政府可以通過行政、經濟或法律的多樣手段實現資源整合,組織和協調區域合作,通過加強政府間網絡互動促進伙伴關系的培育來推進地方政府合作的積極性和有效性。

地方政府合作機制的逐漸成熟為地方政府合作模式的形成提供了保證。以政府間行政協議和區域合作組織等形式為代表的合作機制是地方政府不斷創新的產物,其發展程度往往標志著地方政府合作的成熟度與穩定度,而成熟與穩定是地方政府合作模式的重要標識。在長三角區域范圍內,國家層面與地方層面作為雙核心,共同構成了長三角區域水污染防控協作機制框架。在地方層面起到領導作用的是長三角一體化發展領導小組,起到協調作用的是太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議,用來協調省級之間的關系。通過機制的運行將兩個核心有效聯合:在縱向上依據治理決策逐級下達與下級政府逐級上報;在橫向上依據地方政府之間的溝通協調,表現為省級政府之間通過省部級聯席會議,市級政府之間通過環太湖五市聯席會議溝通協調。地方政府內部各部門也相互合作,加強了太湖流域生態治理中相關部門之間的關系。這樣雙向運作,推動了太湖流域地方政府合作模式的生成。

(三)非正式制度推動下地方政府合作模式的生成

制度是以一定社會的政治、經濟、文化現實狀況為基礎所設立的,是一系列行為規則的總和,包括正式規則和非正式規則(7)周偉:《地方政府間區域合作治理中的制度權威建設》,《理論月刊》2018年第5期,第114—120頁。。影響地方政府合作模式形成的制度安排,不僅有正式規則,例如憲法秩序、法律、政令等,也有非正式規則,例如倫理道德、社會價值觀、習慣等。作為地方政府合作模式的一個重要構成維度,非正式制度體現出一種互惠關系和與他人共擔風險的意愿。地方政府間非正式制度的建立能減少合作障礙,提高合作效率,維持合作穩定。通過合作機制在各領域的普及,地方政府不斷加強了與毗鄰地方政府的聯系,尋求環境治理方面的全方位合作,還促進地方政府合作常態化并向縱深方向發展,逐漸形成在地方發展和治理跨界的公共事務上的穩定合作模式。主要體現在以下兩點:

第一,地方政府間的合作共識的建立。政府間合作的觀念與相互間信任程度是政府間維系關系的重要基礎。這需要參與其中的各地方政府對于合作的必要性與可行性有明確的認識,形成關于合作的觀念,樹立合作意識。這種共識包括合作的范圍與方法,合作成本的分攤與合作收益的分配,對不合作行為的制約與處罰,對合作政策執行過程中的監督等事項范圍。在基于達成一致的前提下,有效的合作才會實際產生,也為以后可以繼續吸引更多的成員參與合作打下基礎。有了共識的達成,在合作過程中才能克服地方利益的排他性,減少零和博弈,增加雙贏效果,使合作不斷向好的趨向發展。

第二,地方政府合作的集體決策。由于跨域環境問題的特殊性,地方政府間的關系需要從獨享利益向互惠互利、從單向服從向雙向溝通轉變。這一過程體現出參與各方對相關事項在充分協商基礎上,經過集體討論并一致同意后做出的決策,在決策過程中各方利益均可以體現。其一是談判和協商機制,該機制主要通過政府間聯席會議的形式用于相關各方表達利益和意愿,各地方政府之間體現出一種交流與互動關系,要以促進與鄰近區域的共同可持續發展、以公眾福利為目標,體現參與者間的一種協商與妥協,促成合作的形成。其二是執行和監督機制,以確保合作的可持續性。通過政府間行政協議的簽署構建起政府間互相監督的權威,以減少地方政府在合作中的機會主義行為,如《京津冀水污染突發事件聯防聯控機制合作協議》 《泛珠三角區域環境保護合作協議》 《長三角區域環境合作宣言》等。

三、跨域環境治理中地方政府合作不同模式的運行實踐與特點

類型的劃分有助于理論建設,并為實踐者提供概念性指南(8)Elizabeth Moore,“Research Note a TypoLogy of CoLLaborative Watershed Groups: Citizen-based,Agency-based,and Mixed Partnerships”,Society & Natural Resources,Vol.16,No.5,2003,pp.451-460.。跨域環境治理中地方政府合作模式的生成,是對地方政府合作中的生態治理權限、權力與制度的進一步規范,是地方政府之間合作向高水平發展的實踐。通過對地方政府合作不同模式運行實踐的分析可以確保合作的穩定性、持續性和高效性,以推動環境治理合作高質量發展。

(一)京津冀地區政策主導型合作模式的運行實踐與特點

京津冀地區作為我國政治經濟發展的核心區域,京津冀大氣污染的治理過程是由中央政府為主要動力,在政策制定上以國務院、環保部、全國人大和發展改革委為政策的主要制定者。根據對155份中央及京津冀地區大氣污染防治政策文件統計顯示,中央層面政策制定數量占總政策制定數量的40%左右,占到總數的近一半。京津冀三地主要是當地政府及環保廳(局)分別制定的政策數量各約占總數量的14%、17%、19%。而在三地之間橫向及縱向聯合發布政策數量占11%左右(9)孫濤、溫雪梅:《府際關系視角下的區域環境治理——基于京津冀地區大氣治理政策文本的量化分析》,《城市發展研究》2017年第12期,第45—53頁。。由此可以看出,中央政策的數量占據絕對優勢。而作為政府間橫向協調機制的發展就很緩慢,府際聯席會議直到2014年后才得到迅速發展。政府間行政協議數量相較于中央政策數量也少很多。與此相適應的領導機構也是由中央于2013年10月設立的“京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”。到了2018年,國家加快了治理大氣污染的步伐,同年6月提出了“三年行動計劃”,順應趨勢也將“防治協作小組”升格為由國務院副總理擔任組長的“防治領導小組”,小組成員來自國務院有關部門和京津冀合作地區的省級政府(10)小組成員由京、津、冀、晉、蒙、魯、豫和生態環境部、發展改革委、工信部、公安部、財政部、住建部、交通運輸部、氣象局和能源局共七省九部委組成。。領導小組的辦事機構設在生態環境部,負責領導小組的日常工作事務,強化了中央政府的有效領導。領導小組作為議事協調與決策機構,成為該地區大氣污染合作治理中的最高決策部門。其主要作用體現為:組織區域大氣污染聯防聯控、區域空氣質量會商等重要合作機制的推進;組織制定重大政策措施;統籌研究解決細化空氣質量保障方案等環境突出問題;督促與監督成員對各項措施的執行情況。

政策主導型地方政府合作模式表現出的特點,首先是合作成員地位不對等。在行政級別上,京津冀是平級的省級行政區,但在實際作用和影響力上三地處于不同等級,差異較大。北京作為首都,無疑地位最高。天津是直轄市,位于全國第四大城市,是該地區除北京之外唯一的特大型城市,在合作中的地位僅次于北京。河北省不算經濟強省,在實際上的政治地位也低于京津(11)北京和天津的市委書記都是或通常是中央政治局委員,北京和天津的政治地位高于河北。參見楊龍、胡世文:《大都市區治理背景下的京津冀協同發展》,《中國行政管理》2015年第9期,第13—20頁。,因此河北的發展不得不服從北京和天津的需要。其次是合作環境層級差異大。河北省下轄多個市縣,面積大、地理條件復雜,省內區域發展差距較大。河北省與北京和天津的地理關系不是簡單的相鄰,而是北京和天津被河北省環繞,北京完全坐落在河北界內,天津除了海岸線部分,也被河北環繞。這種地理格局使得與京津發生聯系的首先是河北省內環繞北京和天津的市縣。因此,在河北省全省的層面上,可以做到政策與北京和天津協調一致,但實際上與京津合作的是由鄰近北京和天津的市縣分別先行與其合作。最后,在合作動力方面主要依靠國家推動。從以上分析可以得出,這一模式的主要特點是依靠中央政府的權威保證地方政府的合作積極性。國務院、生態環境部等中央各部門在京津冀的整體發展中發揮著重要作用,在制定政策、開展防治攻堅行動等方面(12)例如,在國務院和生態環境部的推動下,2017年起,北京會同周邊省區市連續5年開展秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動。扮演著推動者、支持者、協調者、引領者的角色。地方政府在中央統一規劃與行政力量督導下服從與協調。從一開始區域合作的形成就是作為國家政策提出的,通過從中央到地方的“自上而下”的運行機制,體現出中央政府的強制性意志。

(二)太湖流域雙向聯合型合作模式的運行實踐與特點

太湖流域治理是從國家與地方兩個層面上共同推進的,以國家水利部太湖流域管理局和長三角區域水污染防治協作機制共同構成模式形成的核心。太湖流域水環境治理中,地方政府開始全面合作始于2007年5月的太湖藍藻事件。太湖藍藻大規模集中暴發,水質遭受嚴重污染。以這一事件為契機,為了有效治理太湖,蘇浙滬兩省一市開啟了共同合作之路。2008年8月7號,三地在無錫市聯合召開共同治理太湖協調會議,會議通過了《關于太湖水環境治理和藍藻應對合作協議框架》。這一協議的通過標志著地方政府間治理協商機制正式建立,包括工作情況定期交流、重大事項應急協商、相關信息通報、藍藻打撈合作等多項內容(13)張斌:《協商治理太湖蘇浙滬同一夢》,《解放日報》2008年8月11日。,為地方政府間進一步的良好合作提供了規范的制度保障。同時各地也制定了嚴厲的地方法規,如2007年修訂出臺《江蘇省太湖水污染防治條例》,各項條款對產業準入門檻、違法成本、監控體系等做了嚴格要求。這部法規將產業結構調整、資源優化配置的理念與有效治理實踐相結合,是全國較早設置的一部嚴厲的環保法規。

國家也高度重視太湖問題。2008年,國務院批復《太湖流域水環境綜合治理總體方案》。這是我國湖泊治理的第一個方案,明確要求確保飲用水安全和湖面水質狀況。同年5月29日,在國家發展改革委組織下建立了太湖流域水環境綜合治理省部際聯席會議制度。隨著地方政府合作機制逐漸固定下來,2011年,經國務院批準通過了《太湖流域管理條例》。這是我國首部流域綜合性行政法規,這一條例成為太湖流域地方政府合作的重要平臺。近年,隨著長三角一體化的不斷發展并上升為國家戰略,太湖治理納入長三角地區環境治理的規劃中來,成為長三角整體環境治理體系中的一部分。2016年,上海、浙江、江蘇和安徽3省1市與環境保護部等14個部委新組建了長三角區域水污染防治協作機制,并專項印發了《長三角區域水污染防治協作機制工作章程》。無錫、湖州兩市將建立太湖藍藻聯合治理聯席會議制度,及時互通日常管理和監測中掌握的數據和情況,定期組織開展聯合巡查、監測和預警工作,共同研究解決太湖藍藻等區域性和跨界性水環境治理問題。三省一市還成立太湖水污染防治委員會,為太湖治理奠定了良好的組織基礎。通過地方政府間聯席會議、合作協議、地方法規等地方機制和國家政策的雙力推動下,太湖治理成效明顯。與2008年相比,太湖水質總體由中度污染轉向輕度污染,藍藻發生頻次、面積和藻類密度均呈現明顯下降,居民飲用水安全基本得到保障。

(三)黃河金三角地區功能互動型合作模式的運行實踐與特點

這一合作模式的代表是黃河金三角地區合作。地方政府間的互動性體現在合作機制建設較為完善,地方政府之間的合作由參與主體自主自發推進,不斷展開。黃河金三角地區基本上形成了省級協調領導小組與四市聯席會議相結合、高層協商與專題推進相結合的機制。召開會議的頻次、行政協議簽署的數量、組織機構的完整,都體現出黃河金三角區域合作在地方政府合作機制建設上的成熟與完善。以政府間自發簽訂的行政協議為標志,政府間規律有序地通過不斷協調逐步推進區域合作,也表明政府間的協調機制在維系該區域的合作中起著非常關鍵的作用,是主要的推動力。黃河金三角區域合作模式中的機制建設主要包括協調機制、決策機制和執行機制。協調機制是指省級協調領導小組會議,有山西省、陜西省、河南省的副省長或同等級官員參加會議。黃河金三角區域合作成員為四個地級市,顯然無法脫離本省的支持,需要省級政府作為連接中央政府與地方政府的橋梁,起到協調和引領的作用。不同于前面論述的兩種模式,省級層面在本模式中與市級政府一起聯合決策,一起召開會議。區域合作的決策機構是由四城市的市長參加的市長聯席會議,自從2016年開始,隨著《晉陜豫黃河金三角區域合作規劃》的實施,會議名稱確定為“省級協調領導小組會議暨市級聯席會議”。四個城市輪流每年組織舉辦一次,現已成為黃河金三角區域合作的常規機制。

四城市間大量行政協議的簽署,維系了合作的緊密關系。行政協議作為重要的協調機制在該模式中發揮著主導作用,不僅數量眾多而且范圍面廣。僅在2021年第五屆四市聯席會議上就簽署了4個涉及能源、政務方面合作的區域框架協議(14)分別是《晉陜豫黃河金三角區域合作先行示范區框架協議》《晉陜豫黃河金三角區域能源合作框架協議》《晉陜豫黃河金三角四市共同謀劃跨區域大項目框架協議》以及《黃河流域政務服務“跨省通辦”合作協議》。,同時列出了下一年區域合作的《十大任務清單》。其中,《晉陜豫黃河金三角區域能源合作框架協議》強調共同打造生態環保示范區,加強防洪減災體系建設,推進環河流域生態保護和綠色高質量發展。這種地方政府間的合作機制日益成熟穩定。除了數量多,在機制上也日益完善。2018年3月,晉陜豫三省政府簽訂了《晉陜豫黃河金三角區域合作協調機制方案》;2019年4月,又聯合印發《切實加快晉陜豫黃河金三角區域合作工作實施意見》;2019年9月,四市政府聯合簽訂《晉陜豫黃河金三角次區域合作實施意見》,將合作范圍向縱向縣一級地區推進,推進諸如韓城、河津、萬榮等三省共9個節點縣(市)之間的跨省合作,縣一級協調機制也構建起來。此外,合作的成員數量也一直穩定。該組織在發展過程中從1986年最初合作的3個城市到2007年臨汾加入后,為了維持合作組織的緊密性,核心成員數量一直保持在4個。2006年至今,該合作組織壯大隊伍的來源是不斷向核心成員所屬的縱向縣市發展,積極拓展三省四市下面所屬的縣級市的參與。

四、跨域環境治理中地方政府合作基本模式的適用性展望

由于每種模式都有獨特的生長環境與制度空間,不同合作模式有不同的特性和優缺點,不存在“放之四海而皆準”的“萬能模式”。合作模式形成過程的側重點不同就會具有不同的適用性,而只有對不同適用性分析,才能完整體現出模式的內涵,并將其更好地應用于實踐。

(一)政策主導型合作模式的適用困境與破解

首先,環境政策屬于典型的規制政策,規制政策的執行難度較大(15)郭漸強、楊露:《跨域治理模式視角下地方政府環境政策執行困境與出路》,《吉首大學學報(社會科學版)》2019年第4期,第104—113頁。。在政府間合作關系更多是依據政策導向模式,由于缺乏憲法和相關法律的明確規定,規范化缺失,容易產生地方政府在執行政策的過程中不夠徹底,為了保護本地利益而根據自身利益進行變通,抑或在規制者與被規制者之間建立起權錢交易基礎上的合謀,使得政策執行的效果大打折扣。由于環境政策的規制對象是跨域環境問題,其具有跨區域、跨部門的特征,因為它涉及不同利益部門和不同行政區之間的相互協調,跨越多個職能部門或行政層級。當多個地方政府共同參與政策執行,組織內部的層級控制關系在多個地方政府之間發揮作用,就需要使之圍繞共同的目標努力,而政策在執行的過程中遵循著政府作為單一執行主體的政策執行模式,這樣容易陷入執行不力的困境。

其次,對于地方政府雙重角色的轉換提出要求。在縱向層級下,地方政府相對于中央政府是執行者的角色,中央政府是委托人,地方政府是代理人。在政策執行中的地方政府既是中央政策的執行者,遵循上級指令,同時地方政府作為治理主體又是地方利益的代表,追逐個人、部門和地方的利益。對于上級政府來說是代理人,對下級政府來說是委托人,同時其還有自身的利益,會存在中央與地方的博弈,在政策縱向執行中可能出現“上有政策下有對策”的合作困境。在該模式下,地方政府并非主動參與合作,而是由于國家政策而被動參與其中,特別是很多邊遠地區行為主體獲利較少,參與動力不足,地方政府的積極性發揮受限,從而影響政策的統一執行。同時,在政策執行中受到中央制約而權力匱乏,地方政府的實際權力與地方所需的權力容易產生偏差。這就需要中央政府權力行使的目的不再僅僅是基于有效調動地方政府執行政策的積極性,還要從地方政府實際需求的基礎上進行分權,增強地方政府創新的積極性,促進中央與地方之間關系的互動。

(二)雙向聯合型合作模式的適用條件解讀

雙向聯合型合作模式的有效運行高度依賴合作雙方的合作共識與意愿,其適用性需要有以下三個條件為前提和基礎:首先是對橫向有效的協調溝通機制要求較高。橫向有效的協調溝通機制包括以行政協議為代表的機制,這一形式是該模式運行不可或缺的,也是是否適合應用該模式的有效標志。環境治理問題是一個時間跨度長、問題錯綜復雜、涉及面廣泛的合作形式,需要合作各方長時間的頻繁溝通,對于溝通協調渠道的順暢、機制的健全有很強依賴。其次要求合作成員間互補性較強。在這種合作模式中,需要地方政府間主體協商、相互協作,需要有效的且充分的信息對接,信息獲取要對等。同時,還要信息共享、充分溝通,涉及互相監督,需要信息技術等溝通平臺的有力支撐。因此,這種模式對于經濟發展條件較好的地區較為適合,對經濟發展較為落后地區則不容易成功。最后雙向聯合型合作模式對政府間的信任度要求較高。這種淡化行政級別、強調平等關系的模式,要求政府之間在定期舉行的聯席會議中協調資金問題、接受違規懲治、參與專項整治等。需要在這些具體事項的執行過程中,逐漸形成互信、互惠、互利的伙伴關系。同時,在信息共享與不斷交流的過程中,逐步構建出合作的相互信任的文化。這種關系是機制運轉的重要保證,政府間的高度互信成為主要的連接條件。

(三)功能互動型合作模式的適用空間展望

晉陜豫黃河金三角區域合作中,參與合作的四個地方政府屬于同一地域,都有相近的文化風俗和生活傳統,自古以來民間就有較為密切的交往,具有較強的地域文化背景做支撐,它們之間的合作可以說是順應了民間經濟合作發展的需求。同時,渭南、運城、臨汾、三門峽這四個城市也屬于同質性的城市,都是遠離省內中心的地級市,同是資源型城市,同屬革命老區的欠發達地區。這些相似的因素更利于地方政府之間主動展開合作,負外部的影響因素也會較少,有利于凝成合力提升合作水平。因此,此種合作模式更適用于區域合作的成員間基于相近文化與歷史傳統的民間自發合作形式,具有形成網絡互動關系的條件,才會對地方政府合作模式的形成有推動作用。地方政府間協調機制越完善則功能互動性就會越強,遂形成的模式就更適用于問題明確具體且合作關系較簡單的形式。在缺乏國家政策支撐的區域合作中的地方官員自發地跨區域合作可能面臨政治風險,因為這可能造成中央權威的受損,地方政府對合作有所顧忌也缺乏動力,地方政府參與合作的積極性會受到影響。以橫向協調機制為主導,意味著權威核心的分散,面對合作中深層次問題和復雜關系的協調解決能力偏弱:對于成員數量發展較快,合作內容日趨增多的合作會力不從心;對合作成員中發展水平、發展程度差距大,具有多層級隸屬關系的政府間合作會缺乏掌控能力。因此,功能互動型模式適用于晉升競爭關系較少的地方政府之間開展的合作。

本文確定京津冀霧霾治理、長三角區域太湖治理和晉陜豫黃河金三角區域環境治理這三個合作模式為跨域環境治理中地方政府合作的基本模式,認為其具有代表性和典型性是基于以下原因:首先,這三種地方政府合作形式符合“模式”的要求,即合作時間久,具有廣泛的影響力,是公認的較為成熟的合作范例,具有大眾認可度和熟悉度。重要的是,都具備完整的地方政府合作模式的構成要素與運行機制。其次,地方政府合作模式的生成是基于特定的背景實現的。各地方政府所處的地理位置、經濟發展水平、面臨跨域環境問題的不同,地方政府之間呈現出不同的合作模式類型。這三個模式所在地區的地理位置分別位于京津冀核心區域、長三角核心區域、西部發展區域,這些區域都是我國區域發展戰略中的關鍵性區域且發展歷史悠久,都是國家的戰略核心區。最后,這三個模式在合作內容上分別是空氣霧霾、河流污染與生態保護,是最具代表性的生態環境保護類型,在內容上也做到了合理區分。三種合作模式的形成背景、成員構成、生成動力、合作方式、合作內容、合作層級都各不相同、各有特色,體現出引領性、示范性與差異性,可以有效代表當今地方政府合作的典型模式。本文通過對比分析、個案探討,以全面呈現出跨域環境治理中地方政府合作模式的多樣性與適用性,并以此為分析基礎制作如下表格,為進一步促進地方政府在跨域環境治理中選擇合適的模式提供參考和啟示:

表1 地方政府合作模式適用性分析