韓國免稅產業和制度及其啟示

馬淑萍

內容提要：

韓國自上世紀60年代開始發展免稅產業，帶動了經濟發展。本文介紹了韓國免稅產業的發展概況，分析了韓國免稅制度的特點。在我國建設海南自貿港的過程中，可借鑒韓國免稅產業發展及相關制度的經驗，進一步完善離島免稅政策，促進海南自貿港經濟發展。

韓國自上世紀 60 年代開始發展免稅產業，帶動了經濟發展。當前，免稅產業是我國海南自貿區的支柱產業，可借鑒韓國經驗，進一步完善離島免稅政策，促進海南經濟發展。

韓國免稅產業概況

韓國《關稅法》規定，免稅店（保稅銷售場所）屬于特許免稅區域。作為國家保障其特殊地位的特許事業，屬于合法的、具有公益性的公共產業。其主要特點包括：一是特許經營，必須獲得政府統一發放的牌照，經營受到法律上的限制；二是具有租賃性質，機場免稅店的租賃期限一般為五年，通過招投標方式決定運營商；三是規模經濟，初期投入大，運營商集中采購，經營規模利于商品價格談判，能吸引更多奢侈品牌入駐。經營形態有出境免稅店、入境免稅店、市內免稅店、離島免稅店和外交官免稅店等五種。

（一）韓國免稅產業是韓國經濟騰飛的縮影

1967 年韓日邦交正常化后，KTS（the Korea Tourist Service）在首爾金浦國際機場設立首家機場免稅店。 1979 年，韓國政府向本土運營商開放市內離境免稅業務，渠道多元化促進了免稅產業高速發展。為擺脫亞洲金融危機， 2002年，韓國借鑒日本沖繩經驗，實行濟州島離島免稅政策，激發了韓國居民的消費潛力，推動了韓國經濟復蘇。 2002年，韓國以世界杯為契機推廣入境游，入境人數復合增長率超過10%。隨著韓國免稅企業國際競爭力的提高，韓國已成為全球免稅業最發達的地區之一。

韓國免稅產業快速發展的原因包括：一是在產業發展初期，政府以國有企業為主積極培育市場；二是通過發展市內免稅店等新渠道，支持本土私營大企業發展，促進免稅經營主體多元化，提高國際競爭力，形成了以樂天、新羅、新世界為代表的壟斷競爭格局；三是利用離島免稅政策刺激國內消費，帶動地方經濟發展；四是國內旅游業與免稅產業緊密結合，吸引海外游客。

（二）韓國免稅產業具有全球競爭力

韓國免稅銷售規模曾經多年位居全球第一，銷售收入占全球二成以上。2009年，韓國取代英國成為全球最大的免稅品銷售市場， 2019 年實現銷售收入213億美元，受新冠疫情影響，2021年降為155億美元。

免稅銷售以海外消費者為主。韓國本土居民消費大幅減少，從 2010 年的最高比例55%降至 2021年的5%，外國人消費占銷售收入的 95%以上。外國人人均消費為本國居民的4—6 倍。過去，韓國海外消費者以日本、中國臺灣為主，近些年中國大陸消費者成為主力，2020年超過了80%。

國產商品占據一席之地。韓國海關明確規定，市內免稅店經營者要用免稅店五分之一以上或330 平方米以上的面積陳列銷售國產商品。本土兩大化妝品牌Sulwhasoo和Whoo已成為熱銷品，在韓國免稅銷量中均排名前三。

市內免稅店成為免稅品銷售的主要收入源。韓國目前共有 22家出境免稅店、3家入境免稅店、 18 家市內免稅店和1家外交官免稅店。2022年，在全部免稅收入中，市內免稅店的銷售收入占比達到92.7%。市內免稅店發展壯大的原因有：一是支持三大運營商（樂天、新羅、新世界）利用原有的零售、酒店資源發展市內免稅店業務；二是便利化的免稅手續、取貨流程，顧客只需出示離境機票、護照即可購買免稅商品，進口商品憑交換券、護照和登機牌由本人至取貨點取貨，國產商品可直接提貨。

機場免稅店（出境免稅店）成為國際標桿。 2000 年前，機場免稅店由韓國政府控制，韓國旅游發展局（KTO）專營。 2001年以后，以仁川國際機場免稅特許經營向社會公開招標為契機，韓國免稅產業走向市場化。仁川國際機場自 2014 年開始一直保持全球免稅銷售額第一的位置， 2019 年 銷 售 額 達 到 24.3 億 美元，是國際一流奢侈品牌數量最多的機場，憑借良好經營條件與優質服務，多次在國際機場協會（ACI）的全球機場綜合評價排名中位居第一，連續 12 年榮獲“全球最佳機場”稱號。

韓國免稅產業是韓國經濟騰飛的縮影。 圖/中新社

表1 韓國各類免稅店銷售情況

指定免稅店（離島免稅店）帶動地方經濟。為促進濟州島發展，2002年韓國出臺《濟州國際自由城市特別法》，實行離島游客免稅購物政策，即韓國及本島居民離開濟州島回韓國本土可享受免稅購物。指定JDC（濟州國際自由城市開發中心）和JTO（濟州觀光公社）兩家運營商經營離島免稅，分別屬于中央和濟州政府所有，為公共事業性質。離島免稅收入占全部韓國免稅收入的2%，收入主要用于當地建設。

發展線上免稅店。為讓購物更高效、便捷， 2000 年樂天、新羅率先推出網上免稅店，顧客可在離境前3—5小時網上購物，在出境機場或港口提貨。2017年，樂天免稅線上銷售收入占比達到25%。

（三）韓國免稅產業形成以三大運營商為主、地方運營商為輔的有效競爭格局

韓國免稅產業寡頭壟斷。樂天、新世界、新羅三大運營商占據八成以上市場份額，其銷售額分別位居世界第二、第三和第八名。為了提振地方免稅產業發展，提高中小企業參與度，促進市場良性競爭，2013年韓國向地方增發7張牌照，并將免稅特許經營期限由過去的10 年下調至5 年，該舉措一定程度上促進了市場公平競爭。但韓國三大免稅運營商均有財團背景，在免稅市場上擁有難以撼動的地位和優勢。首先，財團強大的綜合實力，為其免稅業的發展提供了充足的資金和物業基礎保障；其次，財團建立了產業生態，可以發揮多產業協同效應，具有維持低價競爭的能力；最后，財團有免稅產品的供應渠道優勢，長期與國際品牌商建立的良好信任關系，是其他運營商難以企及的。

海外布局各有側重。樂天在2012年率先在印尼雅加達蘇加諾-哈達國際機場開設第一家免稅店（2017年關停），2019年收購大洋洲的5家門店，在全球7個國家擁有11家店，海外銷售收入占其全部收入的6%，除歐洲市場外在全球其他市場影響力大。新羅在東南亞的實力不容小覷。

走差異化競爭策略。樂天免稅實力最雄厚，側重市內免稅店。新羅免稅側重機場免稅業務，海外業務擴張顯著，積極發展線上渠道，線上銷售占比近二成。新世界免稅以國內市場為主，依托新世界百貨，以釜山為基礎向首爾核心商圈及仁川國際機場輻射。

韓國免稅制度探析

韓國免稅產業的發展與其健全的管理體制和完善的法律體系是分不開的。

（一）韓國免稅管理體制

建立了統籌協調的監管體制。負責免稅管理的部門主要是企劃財政部、關稅廳。企劃財政部由韓國國務總理直接領導，關稅廳為企劃財政部下屬部門。企劃財政部的主要職能是制定關稅法及制度的規劃、立案及統籌、調整，具體負責向國會報告各免稅店的銷售情況。關稅廳（海關）主要負責相關業務的執行，包括發放特許經營牌照、征收進出口關稅、查緝走私等。

反壟斷執法機關維護免稅市場秩序。1980年成立韓國公平交易委員會，歸國務總理秘書室領導。公平交易委員會曾多次對多家免稅店共同操縱價格、損害消費者正當權益的行為進行調查，并發布相關調查結果，禁止違法違規行為。

行業協會發揮促進中小企業發展作用。韓國免稅店協會設立于 2004 年，致力于推進韓國免稅店產業健康發展。主要業務包括：制定實施規劃方案，促進產業間合作；籌集管理合作基金；負責統計發布韓國免稅業的經營情況。協會還通過建設物流倉庫、改善經營條件、人員培訓、經營宣傳等為中小企業提供支持。

（二）促進離境免稅發展的政策

建立完善的特許制度。韓國通過立法規范特許經營，其特點包括：一是規范特許申請。根據韓國《關稅法》規定，海關總署設立免稅店許可審查委員會負責免稅店許可申請審批。《關稅法實施令》規定了基本申請條件：不得有滯納的關稅或國內稅款，不是《關稅法》規定的無資格運營人員；符合對免稅貨物的保管、銷售、管理所需資本、進出口規模、購買需求、經營面積、設施等方面的要求。由審查委員會對免稅店的許可申請人進行評估和合格申請人遴選。二是反映政府意志。如關稅廳2021年發布的申請公告，限定首爾、光州、大田、世宗等9 個市道的中小企業和中堅企業申請，申請者需有10 億韓元以上的法人資本等。

大力發展市內免稅店，支持本國民間企業發展。1979年實行市內免稅店政策，其目的一是吸引境外游客消費，帶動旅游產業鏈條的發展；二是讓本國居民境外消費回流，減少出境游客在歐美的消費。與口岸免稅店相比，市內免稅店具有租金相對低、購物更豐富和便利等優勢。綜合來看，市內免稅店更利于釋放購物需求，市場空間更大。

利用放開離境免稅購買限額和限制入境免稅額措施支持國內免稅市場發展。逐步全面放開離境免稅購買限額，從1979年免稅政策放開之初的500美元放寬至2019年的5000美元，2022年3月1日起取消限額。而入境免稅額度放開緩慢，1988年規定的免稅額度 400美元維持了近26 年，直到2014 年才上調至 600 美元，維持至今。另外，韓國的免稅市場并未對外開放，盡管法律上沒有準入限制，但事實上無一家外國企業獲得特許經營權。

有序放松管制，促進國內市場競爭。 2013 年前為培育龍頭企業，韓國嚴格限制市內免稅店牌照發放，推動了樂天、新羅、新世界三大免稅運營商發展。隨著韓國免稅產業全球地位的確立，韓國也在逐步放松管制。一是增發地方中小免稅店牌照。 2013 年韓國修訂《關稅法》，發布《通過免稅產業帶動中小企業成長對策》，向首爾、釜山、濟州島以外的中等城市的地方國企（中小企業）開放許可。二是對機場免稅牌照公開招標，廢除市內免稅店自動續約制度。三是實行特許階梯收費，以免稅店年銷售額為基礎進行分段征收。以上措施一定程度上促進了市場公平競爭，但三大運營商的先發優勢使得寡頭壟斷格局難以撼動。

通過國際協定降低企業經營成本。關稅直接影響免稅品價差，韓國運營商較很多國家具有成本優勢。韓國是世界上簽署國際貿易協定最多的國家，與美國、歐盟等重要國家及地區簽署了雙邊和區域貿易協議，享受關稅優惠。

（三）實行離島免稅政策

離島免稅政策是建設國際自由城市的特別政策。濟州島是韓國最大的島嶼，但與韓國大陸相距較遠，長期以來經濟發展相對落后。為挖掘新增長動力， 2002 年國會通過《濟州國際自由城市特別法》，確定其特區地位。受日本沖繩離島免稅啟發，對濟州島實行“征稅特別措施”，即離島免稅政策，離島免稅店由韓國政府指定，又稱“指定免稅店”。島內共有兩家國有企業（JDC 和JTO），分屬中央和地方。

表2 韓國免稅店特許費征收標準

表3 韓國離島免稅政策與離境免稅政策的比較

放寬離島免稅條件，刺激國民消費。一是島民可享受政策。《濟州國際自由城市特別法》規定，濟州島民、韓國人及外國人，離島時均可免稅購物，價格一般比百貨店便宜兩至五成，可在網上預購，離島時取貨，免稅店不銷售濟州特產。二是不斷放寬購買條件。限購次數由一年4次增至6次，每次限購金額由 35萬韓元上調至 600美金，2014 年廢除了未滿19歲者的消費限制。

濟州島免稅特許費和離島免稅收益用于當地經濟建設。韓國規定在濟州島的免稅店所繳納許可費的 50%用于濟州觀光振興基金，JDC所有收益全部用于濟州島建設。JDC 作為韓國國土交通部所屬企業，為濟州島建設提供了穩定的財源。離島免稅政策帶動了濟州島旅游觀光業發展，JDC開業第1年即實現銷售額 8300萬美元，購物顧客達124萬人次，占當年國內航班及輪船離境人次的21%，98.6%為國內游客， 2007 年免稅店銷售額達到2.7億美元。2019年，離島免稅店銷售收入占島零售銷售總額的77%。不過離島免稅對韓國免稅產業的直接貢獻率僅為2%。

離島免稅條件比離境免稅嚴格。從免稅額度、免稅次數看，離境免稅優于離島免稅政策。可以看出，韓國免稅政策首要目標是吸引海外游客，其次是讓海外消費回流。

對我國海南自貿港發展免稅產業的啟示和建議

（一）利用離島免稅產業促進海南旅游相關產業發展

將海南打造為國際旅游消費中心，旅游、消費缺一不可。無論是旅游還是消費，登島客流是關鍵。中國海南、韓國濟州均為海島旅游圣地，具有豐富的旅游資源。濟州島將免稅消費與旅游產業有機結合，以免稅吸引旅游，以旅游促進消費，形成了島內外良性循環，大大促進了當地經濟的發展。海南省作為我國最大的經濟特區和熱帶島嶼省份，自然環境優美，民族風情獨特，具有獨特區位優勢。

一是利用離島免稅政策穩定海外消費回流。中國消費者是韓國免稅市場的第一消費群體，占韓國免稅市場銷售收入的六成以上。近年受疫情影響，加之海南自由貿易港政策落實深入，中國消費回流。因此， 2025 年封關后，離島免稅政策的繼續實施仍利于促進海南旅游文化等產業的快速發展，進一步實現消費回流。

二是特許經營費支持海南發展。將離島免稅特許經營費收入及一部分免稅收益作為海南開發基金，主要用于海南基礎設施建設。實施離島免稅政策的重大作用是促進海南經濟社會的全面發展，目前海南物流倉儲等基礎設施建設較為薄弱，不僅導致免稅經營企業經營成本高，也制約了旅游等產業未來的發展。將離島免稅特許費的一半留在海南，反哺當地基礎設施建設，不僅利于免稅產業自身發展，也可提高島內居民的獲得感。

（二）建立有序競爭的免稅市場

一是海南省要統籌規劃島內免稅產業，做好頂層設計。按區域分布發放特許經營牌照，避免同質化惡性競爭。為促進海南省內各區域均衡發展，建議在島內中部和西部布局兩家免稅店。

二是培育壯大我國運營商，形成多家主體競爭發展的市場格局。引導大運營商提高服務質量、提升消費體驗，積極開拓國際市場，提升渠道話語權，實行差異化戰略。

三是支持島內中小運營商發展。適當降低特許經營費，發展特色免稅店，促進當地經濟發展。

（三）提高我國免稅監管和服務能力

一是進一步明確監管部門的職能分工，加強部門間協作，提高監管的統籌能力。財政部作為主管部門，主要負責免稅政策法規的研究與制定。海關則對免稅經營的全過程進行管理，從審核經營資格到發放牌照、再到通關審查。公平交易委員會對免稅店的具體經營環節進行監管，避免違法交易、不正當競爭、壟斷、欺騙消費者等不當行為。

二是建立免稅店協會，發揮行業組織作用。為免稅店經營提供相關統計數據和研究報告，提供用人、培訓、審計等咨詢服務，組織建設和運營管理免稅商品倉庫等，為免稅產業的經營發展提供支持。

（四）發展市內免稅店離境購物

一是將市內免稅店作為免稅零售的主要形態，引領免稅業穩定增長。市內免稅店較口岸免稅店具有租金便宜、地處市內等優勢。目前我國市內免稅規模相對較小，免稅店門店數量較少，對中國游客離境免稅吸引力不足。應盡快完善市內免稅店發展政策，開放國人市內店離境購物，提振內需。

二是支持國產商品免稅。全球免稅品是高端奢侈品和高質量特色產品的“代言”，代表一個國家消費產品的國際競爭力。我國免稅商品中，除煙酒外，其他品類的國產商品較少。目前，離島免稅政策不允許銷售國產商品，不僅不利于國產品牌的培育，也不利于帶動地方經濟發展。建議支持國產優秀品牌產品進入免稅市場，支持鼓勵運營商銷售國產品牌，特別是海南當地生產的產品，提高國產商品的國際影響力。