實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)提升戰(zhàn)略扎實(shí)推進(jìn)制度型開放

倪月菊

內(nèi)容提要：

《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港試點(diǎn)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放的若干措施》將試點(diǎn)改革聚焦于我國深化改革開放面臨的前沿問題、關(guān)鍵問題和重點(diǎn)問題，謀求通過試點(diǎn)改革取得新突破。這些試點(diǎn)政策措施重點(diǎn)突出、方向明確，將為全面深化改革、擴(kuò)大開放探索新路徑，為推動加入高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定提供實(shí)踐支撐。

國務(wù)院日前印發(fā)了《關(guān)于在有條件的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港試點(diǎn)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)制度型開放的若干措施》（下稱《若干措施》），率先在上海、廣東、天津、福建、北京等具備條件的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港，試點(diǎn)對接相關(guān)國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，聚焦貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、商務(wù)人員臨時(shí)入境、數(shù)字貿(mào)易、營商環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)防控等6 個方面，穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放，為全面深化改革擴(kuò)大開放探索路徑，為推動加入高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定提供實(shí)踐支撐。

《若干措施》是加快推進(jìn)制度型開放的重要舉措

制度型開放是相對于商品和要素流動型開放而言的。商品和要素流動型開放旨在削減邊境的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，制度型開放旨在削減邊境后的制度壁壘，聚焦規(guī)則與制度層面的改變。制度型開放這一概念是 2018 年中央經(jīng)濟(jì)工作會議關(guān)于開放的新表述，是黨中央根據(jù)我國發(fā)展階段、環(huán)境、條件變化，著眼我國經(jīng)濟(jì)中長期發(fā)展作出的重大戰(zhàn)略部署，是重塑我國國際競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略抉擇。黨的二十大報(bào)告提出“穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等制度型開放”，為快速推動制度型開放、推進(jìn)高水平對外開放指明了前進(jìn)方向，提供了根本遵循。

我國制度型開放的主要任務(wù)就是主動對標(biāo)和對接高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在清理國內(nèi)不合理、不相容的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步形成與國際貿(mào)易和投資通行規(guī)則相銜接的、規(guī)范透明的基本制度體系和監(jiān)管模式。即錨定高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等四個方面做出相應(yīng)調(diào)整。在規(guī)則方面，要對接高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。CPTPP（全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定）代表了迄今為止世界上最高標(biāo)準(zhǔn)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。因此，在制度型開放階段，我國應(yīng)以加入CPTPP 為代表的高標(biāo)準(zhǔn)國際經(jīng)貿(mào)協(xié)議為目標(biāo)，對照規(guī)則找差距，制定改革的方向和目標(biāo)。在規(guī)制方面，要建立與國際高標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)的國內(nèi)法律法規(guī)體系。為此，需要加快梳理并修改完善與CPTPP 規(guī)則不一致的國內(nèi)法律法規(guī)。在管理方面，要進(jìn)一步改善政府管理模式，增強(qiáng)政策確定性，破除隱形壁壘。在標(biāo)準(zhǔn)方面，要通過規(guī)則、規(guī)制、管理等方面的對接，實(shí)現(xiàn)勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)的對接。只有這些標(biāo)準(zhǔn)與國際統(tǒng)一，本國企業(yè)才能更公平地參與國際競爭，外國企業(yè)才能更順利地進(jìn)入本國市場。

無論是從為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展?fàn)I造更有利的外部環(huán)境看，還是從負(fù)責(zé)任大國推進(jìn)全球治理體系變革的角度看，中國均需要與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)制度型開放。同時(shí)，我國正積極推動加入CPTPP 和DEPA（數(shù)字經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定）等高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定，相關(guān)規(guī)則的要求與我國改革開放面臨的重點(diǎn)問題契合度較高。因此，對標(biāo)國際高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行國內(nèi)改革也是突破我國改革難點(diǎn)的需要。此次在有條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自由貿(mào)易港實(shí)施的試點(diǎn)措施是我國主動對接CPTPP 規(guī)則開展的先行先試，是推動制度型開放的重要舉措，同時(shí)也再一次向世界宣示了中國開放的大門不會關(guān)閉、只會越開越大的重要信號。

“先行者”承接新使命再出發(fā)

自 2013 年9月 29 日 中 國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立以來，我國先后設(shè)立了 21 個自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。作為改革開放的“試驗(yàn)田”，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為中國高水平開放和高質(zhì)量發(fā)展提供了一大批可復(fù)制可推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2022 年底，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)推出的改革創(chuàng)新舉措累計(jì) 3400多項(xiàng)，充分發(fā)揮了窗口、示范、引領(lǐng)和帶動作用，初步形成了覆蓋東西南北中、陸海統(tǒng)籌的新一輪全面開放新格局。同時(shí)，作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在穩(wěn)外資、穩(wěn)外貿(mào)以及推動各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級中也發(fā)揮了生力軍作用。

對接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，深入推進(jìn)高水平制度型開放，是黨中央為應(yīng)對國際國內(nèi)新環(huán)境、新趨勢、新任務(wù)而賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的新使命。今年恰逢自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)十周年，在這樣一個具有里程碑意義的重大歷史時(shí)期，如何踐行好國家賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的新使命，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨的新課題。《若干措施》的出臺，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)明確了作為穩(wěn)步推進(jìn)制度型開放“試驗(yàn)田”的前進(jìn)目標(biāo)、工作重點(diǎn)和努力方向，將進(jìn)一步推動我國更高水平開放。

鑒于對接高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的工作涉及面廣、難度大，為體現(xiàn)穩(wěn)步推進(jìn)的原則，《若干措施》選擇在上海、廣東、福建、天津、北京等5 個具備條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港開展試點(diǎn)工作，待取得經(jīng)驗(yàn)后再逐漸全面推廣。國家選擇這些區(qū)域率先試點(diǎn)對接國際高標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過科學(xué)分析和研判的。首先，上述自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港是我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)壓力測試的“先行者”，一直以來擔(dān)負(fù)著為我國擴(kuò)大開放和深化改革探索新思路和新途徑、更好地為全國服務(wù)的使命與任務(wù)。經(jīng)過十年的發(fā)展，上述區(qū)域取得的很多創(chuàng)新成果得以在全國推廣落地，在制度創(chuàng)新建設(shè)方面取得了較大突破，理應(yīng)繼續(xù)探索高水平開放的新內(nèi)容。其次，上述區(qū)域的經(jīng)濟(jì)體量大，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，業(yè)務(wù)功能齊全，監(jiān)管能力較強(qiáng)，有能力對照高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則調(diào)整現(xiàn)行規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等，加大壓力測試力度，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)可控，不斷推進(jìn)中國高水平對外開放。

2020年9月28日，中國（北京）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)高端產(chǎn)業(yè)片區(qū)正式掛牌。 圖/中新社

可見，有條件的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港的選擇充分考慮了國家戰(zhàn)略發(fā)展需要、地方實(shí)際和實(shí)踐基礎(chǔ)。這不僅有利于實(shí)驗(yàn)效果的達(dá)成，也有利于將試點(diǎn)成果盡快復(fù)制推廣至更大范圍，推進(jìn)全國的高水平對外開放。當(dāng)然，《若干措施》給予各有條件的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港的新使命、新定位也有所不同。如北京自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的定位之一是加快打造服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放先行區(qū)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)，其試驗(yàn)的重點(diǎn)領(lǐng)域也是《若干措施》中的實(shí)施重點(diǎn)。海南自由貿(mào)易港將于 2025 年年底前進(jìn)行封關(guān)運(yùn)作，在促進(jìn)人才自由流動和打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境方面承擔(dān)著先行先試的使命。相信各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)會充分把握這一有利機(jī)遇，充分發(fā)揮先行先試的優(yōu)勢，持續(xù)發(fā)揮改革開放“排頭兵”“試驗(yàn)田”的作用。

六大方面改革舉措為制度型開放探索新路徑

結(jié)合當(dāng)前國際貿(mào)易發(fā)展的新趨勢和我國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)、海南自貿(mào)港的探索歷程，《若干措施》將試點(diǎn)改革聚焦于我國深化改革開放所面臨的前沿問題、關(guān)鍵問題和重點(diǎn)問題，謀求通過試點(diǎn)改革取得新突破。因此，《若干措施》圍繞貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、商務(wù)人員臨時(shí)入境、數(shù)字貿(mào)易、營商環(huán)境改革、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等六個方面提出了 33 條改革舉措。這些試點(diǎn)政策措施重點(diǎn)突出、方向明確，將為全面深化改革、擴(kuò)大開放探索新路徑，為推動加入高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)協(xié)定提供實(shí)踐支撐。

在貨物貿(mào)易開放方面，再制造產(chǎn)品進(jìn)口試點(diǎn)成為一大亮點(diǎn)。《若干措施》提出的推動貨物貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展試點(diǎn)措施共12條，占比超過三分之一，這與我國貨物貿(mào)易大國身份相匹配。進(jìn)一步促進(jìn)貿(mào)易便利化依然是貨物貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的重點(diǎn)方向。更值得關(guān)注的是，本次試點(diǎn)措施首次提出了“支持試點(diǎn)地區(qū)開展重點(diǎn)行業(yè)再制造產(chǎn)品進(jìn)口試點(diǎn)”。再制造產(chǎn)業(yè)作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)再利用的高級形式和裝備制造業(yè)升級轉(zhuǎn)型的新模式，憑借其科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少等新型工業(yè)化特點(diǎn)成為本次貨物貿(mào)易進(jìn)口試點(diǎn)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。與制造新品相比，再制造產(chǎn)品可實(shí)現(xiàn)節(jié)能 60%、節(jié)材 70%、污染物排放量降低至零，而成本僅是新品的 50%左右，具有顯著的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，因此成為貨物貿(mào)易領(lǐng)域重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)，回應(yīng)了國內(nèi)再制造企業(yè)關(guān)于試點(diǎn)放開舊物進(jìn)口管制的市場關(guān)切。

推進(jìn)服務(wù)貿(mào)易自由便利的一個重要著力點(diǎn)是金融服務(wù)的相關(guān)探索。《若干措施》規(guī)定，除特定新金融服務(wù)外，如允許中資金融機(jī)構(gòu)開展某項(xiàng)新金融服務(wù)，則應(yīng)允許試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的外資金融機(jī)構(gòu)開展同類服務(wù)，體現(xiàn)了高標(biāo)準(zhǔn)中的“國民待遇”和“競爭中立”原則，有助于為外國投資者創(chuàng)造更加公平、開放、穩(wěn)定、透明的競爭環(huán)境。

便利商務(wù)人員臨時(shí)入境是服務(wù)制度開放的重要舉措。便利商務(wù)人員出入境，既是國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的要求，也是我國進(jìn)一步擴(kuò)大開放的具體舉措，是政府管理水平和能力的重要體現(xiàn)，制度型開放的重要一環(huán)。因此，《若干措施》結(jié)合經(jīng)營主體訴求建議，允許試點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的外商投資企業(yè)內(nèi)部調(diào)動專家的隨行配偶和家屬享有與該專家相同的入境和臨時(shí)停留期限，為外國專家的家人來華共同生活提供便利條件。對擬在試點(diǎn)地區(qū)籌建分公司或子公司的外國企業(yè)相關(guān)高級管理人員，將其臨時(shí)入境停留有效期放寬至2 年，且允許隨行配偶和家屬享有與其相同的入境和臨時(shí)停留期限，在便利商務(wù)人員入境方面邁出了一大步。

促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易健康發(fā)展舉措順應(yīng)了貿(mào)易發(fā)展的新趨勢。數(shù)字貿(mào)易作為一種新型貿(mào)易形式，成為連接國內(nèi)市場、國際市場的重要紐帶，是推動國際貿(mào)易發(fā)展的重要動力。為搶占數(shù)字貿(mào)易規(guī)則話語權(quán)與制定權(quán)，各國均在多邊、雙邊或區(qū)域間經(jīng)貿(mào)談判中納入數(shù)字貿(mào)易規(guī)則議題，力圖主導(dǎo)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定。《若干措施》在促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易健康發(fā)展方面提出了具體試點(diǎn)舉措，有助于中國探索數(shù)據(jù)跨境流動模式、構(gòu)建數(shù)據(jù)流通便利化體系，為我國參與或主導(dǎo)數(shù)字貿(mào)易規(guī)則的制定奠定基礎(chǔ)。

中國（廣東）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)珠海橫琴新區(qū)片區(qū)。（無人機(jī)照片） 圖/中新社

為堅(jiān)定外企來華發(fā)展的信心與動力，《若干措施》在加大優(yōu)化營商環(huán)境力度方面著墨頗多。《若干措施》提出了8項(xiàng)優(yōu)化營商環(huán)境的具體舉措，數(shù)量僅次于貨物貿(mào)易方面的條款，體現(xiàn)了我國在服務(wù)經(jīng)營主體投資經(jīng)營活動的營商環(huán)境相關(guān)制度規(guī)則、做法上積極與國際通行規(guī)則銜接。良好的營商環(huán)境是政府管理能力和水平的重要體現(xiàn)，也是制度型開放的重要內(nèi)容。哪個地方將服務(wù)型建設(shè)政府推進(jìn)得越深入，營商環(huán)境就越好，經(jīng)營主體就成長得越快、越有生機(jī)，外商投資就越踴躍。近年來，隨著自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港的長足發(fā)展，中國營商環(huán)境有了很大的改變，但仍存在一些短板。《若干措施》把政府采購、專利和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及公平競爭環(huán)境等作為今后自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港建設(shè)的重點(diǎn)目標(biāo)，既能引領(lǐng)中國營商環(huán)境的改革向著市場化、法治化、國際化方向持續(xù)邁進(jìn)，也為營商環(huán)境優(yōu)化指明重點(diǎn)方向。這對中國構(gòu)建公平的市場競爭環(huán)境、進(jìn)一步增強(qiáng)外企來華投資的信心具有非常重要的作用。

統(tǒng)籌發(fā)展和安全，注重目標(biāo)導(dǎo)向性。《若干措施》提出了5 條風(fēng)險(xiǎn)防范措施，反映出黨中央、國務(wù)院在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和海南自貿(mào)港建設(shè)過程中對發(fā)展與安全的關(guān)切。推進(jìn)高水平對外開放是全面推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的必由之路，越是高水平的對外開放，越要重視開放面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。因此，《若干措施》在推進(jìn)改革開放的同時(shí)，對風(fēng)險(xiǎn)防控同步作出安排，確保試點(diǎn)安全有序。試點(diǎn)地區(qū)將建立健全重大風(fēng)險(xiǎn)識別及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范制度，強(qiáng)化對各類風(fēng)險(xiǎn)的分析研判，加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)排查、動態(tài)監(jiān)測和實(shí)時(shí)預(yù)警。同時(shí),加強(qiáng)事前事中事后監(jiān)管，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控責(zé)任,增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管能力和風(fēng)險(xiǎn)防控化解能力。