對接國際高標準開放規則穩步推進制度型開放

霍建國

內容提要：

《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》是一項關于推進制度型開放的重大決策，標志著我國對標國際高標準規則體系、穩步推進制度型開放工作部署正式啟動。本文介紹了《若干措施》出臺的背景，分析了涉及改革開放探索的有關內容，并提出四方面政策建議。

自 2013 年9月 29 日 中 國（上海）自由貿易試驗區正式設立以來，中國自由貿易試驗區已歷經十年發展。全國現有的自貿試驗區和自貿港數量已達21家，自貿試驗區和自貿港下一步的發展目標成為大家普遍關注的問題。 2023 年6月 29日，國務院印發《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》（以下簡稱《若干措施》），決定在有條件的自貿試驗區和自由貿易港開展對接國際高標準試點工作。這是一項關于推進制度型開放的重大決策，標志著我國對標國際高標準規則體系，穩步推進制度型開放工作部署正式啟動，是我國構建新發展格局、推進高水平開放、實現高質量發展的重大戰略部署。

如何理解《若干措施》出臺的背景

2020年11月，習近平主席在出席亞太經合組織領導人非正式會議時的講話中宣布了中方將積極考慮加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）。習主席的這一表態在國際社會引起了普遍關注，多數評論認為中國目前的體制與CPTPP 的高標準規則體系存在巨大差距，實現完全對標難度較大；也有評論認為，中國既然表示了加入的意愿，至少說明中國對國際高標準的規則體系原則上是接受的，這種態度恰恰說明了中國在未來的改革開放中會積極考慮借鑒國際的高標準規則體系。國際社會對中國下一步的高水平開放具體安排和部署非常關注，《若干措施》的出臺說明了中國對推進高水平開放的態度是嚴肅的、認真的。

對標高水平開放標準是落實黨的二十大報告的戰略部署。黨的二十大報告提出，“穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放”。《若干措施》實質上是在落實黨中央的有關精神。鑒于這項工作涉及面廣、難度大，為體現穩步推進的原則，率先在上海、廣東、天津、福建、北京等具備條件的自由貿易試驗區和海南自由貿易港，試點對接相關國際高標準經貿規則，穩步擴大制度型開放，待取得經驗后再進行推廣。選擇這些地區進行先行先試，是經過科學分析研判的，從《若干措施》文件的標題就可以看出，其強調的是在有條件的自貿試驗區、自貿港試點對接。上述區域為較早批復的自貿試驗區和目前國內唯一的自貿港，經濟體量大，業務功能齊全，在制度創新方面已取得了積極成就，在未來的發展中將承擔起探索高水平開放的使命，同時這些試點地區也可以為更多的自貿試驗區及全國范圍的制度型開放提供更多可復制可推廣的經驗，推動形成我國改革開放的新局面。

對標高水平開放標準是我國推進高水平開放、實現高質量發展應有的內容之一。在當前復雜的國際形勢下，中國的繁榮和發展正面臨新的挑戰，而堅持市場化改革，堅持高水平開放無疑是我國在國際競爭中處于主動的最佳選項。我國積極申請加入CPTPP，對標國際高水平開放規則，對外有利于我積極參與國際競爭，加快構建完善我國外向型經濟發展的新體制；對內則有利于我國進一步推進市場化改革，釋放經濟增長動能，激活經濟發展活力，對我國經濟的全面可持續發展將發揮巨大作用。

《若干措施》涉及改革開放探索的有關內容分析

《若干措施》從推動貨物貿易創新發展、推進服務貿易自由便利、便利商務人員臨時入境、促進數字貿易健康發展、加大優化營商環境力度、健全完善風險防控制度6 個方面提出33條具體措施。《若干措施》提出的6 個方面改革目標和要求是有針對性的，有關改革目標和要求基本上參照了CPTPP的高標準規則體系，特別是跨境服務貿易、商務人員臨時入境、電子商務以及競爭政策等有關章節。從目前情況看，全面對標這些章節的規則體系，原則上我們經過努力是可以做到的。

關于貨物貿易和服務貿易開放，我們已經取得了巨大突破。在貨物貿易的管理方面，我們已經取消了對離岸貿易的限制并允許企業開立自由貿易賬戶，目前的管理體制需要突破的主要集中在對進口商品的限制政策方面，涉及對進口大宗商品和原材料的登記審批程序的管理手段，以及對部分機電設備的進口限制問題，如果在上述方面能夠進一步實施開放便捷的管理程序，則可以接近或達到高水平開放的基本要求。

關于推進服務貿易自由化和便利化。我們通過近幾年的努力，服務貿易開放已達到較高水平，目前自貿試驗區開放的負面清單已壓縮到27項，金融業的開放已取得重大突破，目前的開放任務主要集中在對于負面清單以外的領域能否做到真正放開、是否可以全面做到準入準營、如何杜絕準入不準營現象等。此外應進一步結合高水平開放的要求，大膽探索科學減少負面清單事項，以達到國際通行的高水平開放要求。

關于商務人員跨境流動。這方面我們還有較大的改革空間，一是對商務人員入境要采取更加便利寬松的簽證審核，方便跨國公司人員來華投資和開展業務；二是要為來華工作的外籍人員及其家屬提供必要的便利措施，以方便他們在華工作和生活。

關于促進數字貿易發展。目前開放的焦點主要在數據的跨境流動管理方面，從國家安全和個人隱私保護的角度出發，對數據的跨境流動實行必要的管理措施是普遍存在的，但高水平的管理措施強調的是，任何管理措施應基于商業考慮，且應列明審批的理由，以免對正常的商業經營形成障礙或壁壘。跨境數據流動管理的科學化，不僅體現了對高水平開放有關規則的適應性，也有利于我國數字經濟發展的國際化進程。

關于優化營商環境。營商環境涉及市場競爭規則管理的方方面面，也是實現穩外資的重要環節。特別是在當前國際局勢復雜變化的情況下，我們必須做好跨國公司的工作。穩住跨國公司在華投資，關鍵是要打造良好的營商環境，即市場化、法治化、國際化的營商環境。而加快對標國際高標準開放規則體系是打造良好營商環境的前提和基礎。

關于健全風險防控機制。任何領域的開放處理不好都可能帶來風險，《若干措施》提出的5大領域的改革方向是結合了我國改革開放的實踐，考慮到其在自貿試驗區優先操作的可行性提出的。從穩步推進的要求看，我們一方面要大膽對標國際高水平開放標準，另一方面要注意健全完善風險防控制度。

有關政策建議

對接國際高標準規則體系是一項艱巨而復雜的工作，盡管CPTPP 的規則體系從某種意義上講代表了當今世界高標準的規則體系，但對這套體系的認知也應同中國現階段的基本國情相結合，而不應盲目對接。其根本判斷原則是：有利于建立公平和法治營商環境的、有利于中國經濟繁榮發展的應積極考慮接受；現階段無法達標的，應創造條件，爭取分階段實施；對于不符合中國特色社會主義市場經濟發展方向的，應采取有效的回避措施。為此，提出以下幾點建議。

2023年1月29日，山東自貿試驗區青島片區車輛生產基地，車輛儲運中轉繁忙有序。 圖/中新社

一是認真熟悉了解CPTPP 的規則體系。該規則共 計 30 個 章 節，前 10 章 基 本延續了WTO 的有關內容，后 10 章基本是程序性要求，難度不大。其所謂“代表21世紀新規則”的有關內容集中在第11章—第 20 章。應在全面把握其規則體系的基礎上，采取積極的對標態度，力爭達標或原則上基本達標，為我國完成加入談判創造有利條件。

二是集中精力加快推動落實《若干措施》提出的改革重點和要求，持續推動自貿試驗區高水平開放，發揮自貿試驗區在我國高水平開放中的引領作用，同時也可以盡快形成可復制的經驗在更大范圍甚至全國全面推廣。

三是在取得經驗的基礎上創造條件，盡快將對接高標準規則的工作要求擴大到更多有條件的自貿試驗區，鼓勵我國現有的自貿試驗區大膽闖、大膽試，以期取得更大的開放成果，帶動全國的高水平開放進程。

四是為進一步加快自貿試驗區的創新發展，應繼續給予自貿試驗區更大的地方改革開放自主權，全面落實允許自貿試驗區先行先試的權利。考核這一改革的基本標準是，是否有利于擴大利用外資，是否帶動了自貿試驗區外向型經濟的快速發展。