地方立法與野生動物保護的法治進路
——以西藏自治區(qū)野生動物保護立法與實施為例

張小麗

（武漢大學(xué)環(huán)境法研究所，武漢，430072）

野生動物是自然生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，對于維系生態(tài)環(huán)境平衡，促進人類可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。西藏極高海拔的獨特自然生態(tài)環(huán)境，造就了多種特有、稀有的動物群落，被稱贊為“世界生物基因庫”，如瀕危物種黑頸鶴、扭角羚羊，和大熊貓一樣稀有珍貴的滇金絲猴等。但近年來，不法獵捕、販賣野生動物的案件在西藏時有發(fā)生，如2019年索朗尼瑪案件①，據(jù)中國裁判文書網(wǎng)統(tǒng)計，西藏自治區(qū)有關(guān)野生動物的刑事犯罪，2019年為32起，2020年為28起，2021年為23起，雖逐年遞減但仍屢禁不止，這些違法行為對維護生物多樣性、保障西藏生態(tài)安全帶來不利影響。因此，我們必須牢固樹立正確的生態(tài)文明建設(shè)理念，以強而有力的法治手段對野生動物實施有效保護，切實做好西藏生態(tài)文明建設(shè)，構(gòu)筑我國生態(tài)安全保障。

一、野生動物保護的地方立法現(xiàn)狀

西藏獨特的山水林田湖草沙冰及其巍巍壯觀的立體生態(tài)帶，造就了該區(qū)域十分獨特的野生動物樣本集群，根據(jù)全國第二次陸生野生動物資源調(diào)查顯示，西藏現(xiàn)有野生脊椎動物近1072 種②。近年來，隨著生態(tài)文明建設(shè)的提出，西藏自治區(qū)人大常委會和政府開始結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，加強對西藏野生動物的保護，制定出臺了一系列保護野生動物的地方性法規(guī)規(guī)章，并不斷完善西藏野生動物保護體系。

（一）西藏野生動物保護的立法現(xiàn)狀

法律法規(guī)是野生動物保護的法制保障，為了有效保護野生動物及其棲息地，西藏自治區(qū)以及相關(guān)地方政府針對當(dāng)?shù)貙嶋H情況，結(jié)合國家法律法規(guī)，制定了嚴(yán)格的野生動物、林地、濕地和草原等保護與管理的地方性法規(guī)規(guī)章。2002年，西藏自治區(qū)第七屆人大常委會修正形成的《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（以下簡稱《西藏實施辦法》），確實與當(dāng)時的《野生動物保護法》實現(xiàn)了有效銜接，上下呼應(yīng)。但因其出臺時間較早，已經(jīng)不適應(yīng)目前的社會發(fā)展要求，急需修訂。2012年7月5日拉薩市政府第六次常務(wù)會議審議通過，同年8 月15 日施行的《拉薩市野生魚類保護辦法》，全文共計十八條，簡明扼要規(guī)定了野生魚類保護的主管部門、相關(guān)職能部門分工及對野生魚類采取的日常保護方式，且對科學(xué)研究等特殊事項予以特殊安排。為確保該辦法落地生根，得到徹底有效地執(zhí)行，也規(guī)定了較為嚴(yán)格的法律責(zé)任。為有效落實2020年中央“七次會”之西藏“生態(tài)”大事，有效構(gòu)筑起中華民族億萬民眾生存的生態(tài)屏障，2021年，《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》頒布。該條例雖然從建設(shè)國家生態(tài)文明高地出發(fā)，但是它客觀上對于保護野生動物資源也起到了很大的規(guī)范作用。該條例規(guī)定了生物多樣性、動植物資源等青藏高原特有的珍稀動植物物種及基因資源的調(diào)查研究等工作，要求區(qū)人民政府組織開展防范外來物種的入侵工作，并規(guī)定保護野生動植物、監(jiān)測和防控其疫源疫病、禁止野生動物違法交易及濫食行為，以及完善野生動物肇事補償機制等。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫(檢索時間2022 年3 月16 日)的檢索結(jié)果，西藏自治區(qū)與野生動物保護相關(guān)的地方性法規(guī)主要有14部，地方政府規(guī)章主要有8部。

1.西藏野生動物保護相關(guān)的地方性法規(guī)

西藏自治區(qū)與野生動物保護相關(guān)的地方性法規(guī)主要有14部。省級層面的地方性法規(guī)包括《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國野生動物保護法〉辦法》（2002）、《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》（2006）、《西藏自治區(qū)登山條例》（2006）、《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國漁業(yè)法〉辦法》（2006）、《西藏自治區(qū)濕地保護條例》（2010）、《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國草原法〉辦法》（2015）、《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》（2018）、《西藏自治區(qū)國家生態(tài)文明高地建設(shè)條例》（2021）、《西藏自治區(qū)法治宣傳教育條例》（2021）。市級層面的地方性法規(guī)有《拉薩市拉魯濕地自然保護區(qū)管理條例》（2010）、《山南市羊卓雍措保護條例》（2019）、《林芝市生態(tài)公益林保護條例》（2019）、《山南市文明行為促進條例》（2020）、《拉薩市文明行為促進條例》（2022）等。

2.西藏野生動物保護領(lǐng)域政府規(guī)章

涉及野生動物保護的地方政府規(guī)章主要有8部。省級層面的地方政府規(guī)章包括《西藏自治區(qū)實施〈中華人民共和國自然保護區(qū)條例〉辦法》（2001）、《西藏自治區(qū)冬蟲夏草采集管理暫行辦法》（2006）、《西藏自治區(qū)陸生野生動物造成公民人身傷害或者財產(chǎn)損失補償辦法》（2010）、《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》（2013）。市級層面的政府規(guī)章有《拉薩市濕地保護管理辦法》（2006）、《拉薩市采砂管理辦法》（2018）、《拉薩市野生魚類保護辦法》（2019）、《林芝市野生魚類保護辦法》（2019）等。

（二）野生動物的法律保護體系建設(shè)

自治區(qū)通過以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)，全面提升西藏野生動物保護水平。據(jù)西藏林業(yè)和草原主管部門統(tǒng)計，截至2020 年底，全區(qū)共成立了111 處自然保護地，其中國家級自然保護區(qū)11 處、自治區(qū)級保護區(qū)12 處、市級自然保護區(qū)9 處、縣級自然保護區(qū)33 處、國家森林公園9處、國家濕地公園22 處、風(fēng)景名勝區(qū)12 處、國家地質(zhì)公園3處。這些自然保護地中，除了珠穆朗瑪峰和拉魯濕地兩個國家級自然保護區(qū)成立了專門的保護區(qū)管理處外，其他自然保護地和未建立自然保護地的區(qū)域均由當(dāng)?shù)亓謽I(yè)和草原局負(fù)責(zé)對野生動物進行保護和管理。

二、野生動物保護的地方立法與實施困境

隨著經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，各類人為活動不斷加劇，在全球氣候變暖、青藏高原暖濕化的大背景下，西藏野生動物保護的重要性和緊迫性尤為突出。西藏野生動物法律保護主要是在法制建設(shè)、監(jiān)管執(zhí)法、保障體系等方面存在一些問題。

（一）對“修”法重視不夠

黨的十八大以來，西藏高度重視生態(tài)文明建設(shè)，不斷加大對野生動物及其棲息地的保護，努力筑牢國家生態(tài)安全屏障。從立法現(xiàn)狀可知，西藏涉及野生動物保護的地方性法規(guī)、規(guī)章主要有22部，其中10部是在近5年（2018—2022年）制定或修改的，這10 部中只有《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》（2018）為修訂，其余全為制定的新法。與此對比，《西藏實施辦法》因其出臺時間較早，距今已20 年，已無法滿足當(dāng)下西藏野生動物保護的現(xiàn)實需求，急需修訂。如果只重視制定新法，卻不及時對現(xiàn)有立法進行修訂，將最終影響地方立法的權(quán)威。其次，原《西藏自治區(qū)重點保護野生動物名錄》已不符合實際情況，需進行修改完善。2020年西藏自治區(qū)第二次野生動物資源調(diào)查結(jié)束后，對全區(qū)野生動物資源量、棲息地的變化，特別是對珍稀瀕危野生動物物種的種群數(shù)量、區(qū)域分布等情況有了全面的掌握，應(yīng)出臺針對性的保護措施，及時修訂西藏地方重點保護名錄。

（二）法制建設(shè)相對滯后

1.地方立法與上位法不協(xié)調(diào)

我國《野生動物保護法》頒布至今，有過四次修訂，以2016 年的修訂變動最大，而西藏與之配套的《西藏實施辦法》在2002 年修訂之后，未根據(jù)現(xiàn)行《野生動物保護法》的修改加以完善，以致存在很多與《野生動物保護法》不協(xié)調(diào)的地方，主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一，缺乏立法目的。立法目的是制定成文法的首要內(nèi)容③。我國《野生動物保護法》的立法目的在幾次修訂中都有所調(diào)整，而《西藏實施辦法》第一條只有立法依據(jù)，未體現(xiàn)立法目的。根據(jù)全國人大常委會法工委2009 年發(fā)布的《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》中5.1 條的規(guī)定“法律一般需要明示立法目的，表述為：‘為了……，制定本法’”，由此可見，地方立法也宜表明其立法目的。第二，立法內(nèi)容滯后。我國《野生動物保護法》經(jīng)歷幾次修訂后，其基本內(nèi)容和制度設(shè)計越來越契合當(dāng)前野生動物保護的實踐，而《西藏實施辦法》一直未及時跟進修訂，其立法內(nèi)容已嚴(yán)重滯后于時代發(fā)展的需求。如《野生動物保護法》第二條是關(guān)于該法適用范圍的規(guī)定，在2016 年修訂時，修改了該法的適用范圍，弱化了“利用”，更強調(diào)“保護”的表述，并對野生動物的定義進行了新的闡釋。法律適用范圍事關(guān)法律的效力，在上位法的適用范圍發(fā)生變動的情況下，地方立法也應(yīng)作出相應(yīng)的修改。但《西藏實施辦法》仍采用原有概念，未進行修正，該“辦法”中還存在許多類似滯后于上位法的情況。第三，與上位法未形成有效銜接。比如《西藏實施辦法》第三十三條規(guī)定：“當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，依照《中華人民共和國野生動物保護法》的第三十九條規(guī)定執(zhí)行?！钡F(xiàn)行《野生動物保護法》第三十九條并未規(guī)定當(dāng)事人的救濟措施，該救濟措施在2016 年修訂時已被刪除。

2.地方立法缺少前瞻性

西藏作為民族自治地區(qū)，雖然可以依據(jù)本地實際情況，在不與憲法、國家行政法規(guī)抵觸的情況下，按照《中華人民共和國憲法》賦予的權(quán)利，通過履行相應(yīng)的程序，制定自治條例和單行條例。但是憲法賦予該地區(qū)的立法權(quán)限僅是一個“粗線條”的勾勒，加之各地的立法機關(guān)基于自身的認(rèn)知所限，對立法權(quán)限的認(rèn)知、理解或多或少地存在了不同程度的偏差，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)為了規(guī)避超越上位法或與上位法相抵觸而造成被備案審查單位撤銷的風(fēng)險，忽視實踐需求，在立法論證不確實、不充分的情況下照抄照搬上位法的條文，缺乏必要的創(chuàng)新和可操作性。這種情況下，國家法律法規(guī)在實操階段的空白和疑惑，不僅未能進行細(xì)化創(chuàng)新，反而使西藏野生動物資源保護中存在的諸多實際問題依舊不能通過自治條例、單行條例有效解決。

（三）地方立法實施的困難

1.執(zhí)法隊伍不健全

相較于西方發(fā)達(dá)國家野生動物管理和保護工作的規(guī)范化、專業(yè)化，我國在該領(lǐng)域的相關(guān)工作起步慢、時間晚。因此，西藏同大多數(shù)內(nèi)地?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一樣都沒有設(shè)立專門的野生動物保護機構(gòu)，保護管理機構(gòu)的設(shè)置嚴(yán)重缺乏，必要的保護管理人員普遍不足，實踐中的保護管理工作十分被動。最新機構(gòu)改革中，西藏74個縣(區(qū))中只有46縣(區(qū))設(shè)有林草管理機構(gòu)，其余28個縣(區(qū))林草管理職能歸口到其他部門管理，但74個縣(區(qū))的相應(yīng)管理機構(gòu)在內(nèi)設(shè)機構(gòu)中都沒有設(shè)置專門的野生動物保護管理部門。市縣級林業(yè)部門通常把野生動物保護、森保、自然保護地等多項工作合署辦公，基層林業(yè)站被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整合，一定程度影響了野生動物執(zhí)法監(jiān)管工作。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級均沒有設(shè)置林草管理機構(gòu)，沒有發(fā)揮出地方基層行政組織在野生動物保護中的重要作用。那曲市和阿里地區(qū)作為西藏大中型野生動物分布集中的區(qū)域，在2018年至2019年機構(gòu)改革過程中，將林草管理部門整合到自然資源部門，在現(xiàn)有人員編制情況下，很難開展有效的野生動物保護管理和執(zhí)法工作。

2.執(zhí)法協(xié)作不暢

縣級林業(yè)主管部門未組建綜合執(zhí)法隊伍，特別是森林公安轉(zhuǎn)隸公安系統(tǒng)后，林業(yè)部門執(zhí)法力量大幅削弱。野生動物的保護涉及捕獲、養(yǎng)殖、經(jīng)營、運輸、檢驗檢疫、（進出口）交易、打擊違法犯罪及規(guī)劃編制等，執(zhí)法涉及公安、林業(yè)、市場監(jiān)管、交通、（進出口）檢驗檢疫、海關(guān)等多個部門，實際工作中經(jīng)常陷入“鐵路警察，各管一段”“九龍治水，水不治”的職能分散交叉、工作銜接不暢的尷尬困境。自治區(qū)還沒有按照《野生動物保護法》的規(guī)定建立部門協(xié)調(diào)機制，各執(zhí)法單位在自己的職責(zé)范圍內(nèi)，都開展了打擊涉及野生動物犯罪的活動，但涉及其他單位的問題線索、案件轉(zhuǎn)交等方面，沒有有效的平臺進行信息對接共享，沒有形成多單位共同打擊涉及野生動物違法犯罪活動的合力。

3.執(zhí)法專業(yè)素養(yǎng)欠缺

目前，野生動物保護文明執(zhí)法、管護人員的專業(yè)素養(yǎng)及技能欠缺，實踐經(jīng)驗不足。在履行法定職責(zé)時大多數(shù)以不犯錯誤為主導(dǎo)理念，嚴(yán)格限定在法律法規(guī)的條條框框內(nèi)，謹(jǐn)小慎微，對于法律原則精神吃的不透不準(zhǔn)，不敢大膽嘗試運用法律原則解決問題。同時，由于專業(yè)素養(yǎng)所限，執(zhí)法行為不合理、不規(guī)范的情況時有發(fā)生。加之執(zhí)法手段比較單一、落后，執(zhí)法人員大多數(shù)無法在執(zhí)法過程中，準(zhǔn)確及時地搜集整理獵捕盜殺野生動物的證據(jù)，從而給不法分子逃避法律法規(guī)的制裁留下了可乘之機。例如，內(nèi)地好多地方已經(jīng)使用航拍或無人機進行巡查，發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為④，及時予以打擊，但西藏許多地方尚無人員會操作此類設(shè)備。

（四）地方立法配套保障制度乏力

西藏作為“世界生物基因庫”，其境內(nèi)野生動物資源極其豐富，但受限于西藏自治區(qū)財力，對野生動物保護經(jīng)費的投入遠(yuǎn)低于全國平均水平,很多珍稀瀕危物種得不到有效救護，疫情得不到有效監(jiān)測防控。西藏野生動物資源分布具有點多面廣的特點，野生動物資源的監(jiān)管、科學(xué)技術(shù)設(shè)備及力量的支撐等體系建設(shè)還存在盲區(qū)。當(dāng)下，西藏業(yè)已建成的21個疫源疫病監(jiān)測站均以掛靠為主，沒有機構(gòu)編制，人員和經(jīng)費無法得到有效保障，對疫源疫病監(jiān)測和防控的能力不足，不能從根本上解決野生動物疫情防范處置。由于西藏地廣人稀，很多自然保護地為超大型的自然保護地，人均管護面積較大。并且受困于惡劣的自然條件，保護區(qū)內(nèi)很多區(qū)域無法通達(dá)，基本處于原始狀態(tài)，一旦發(fā)生自然災(zāi)害（如火災(zāi)等），很難及時去救援。另外，西藏生物多樣性較高，野生動物資源種類最多的區(qū)域，全部位于藏南及藏東南的林區(qū)，但這些區(qū)域溝壑縱橫，難以管護到位，西藏野生動物保護工作整體處于較落后的狀態(tài)。

（五）野生動物肇事立法補償機制不健全

由于保護力度增強，野生動物數(shù)量隨之增加，帶來了野生動物肇事問題，給當(dāng)?shù)鼐用裨斐奢^大損失。2010年《西藏自治區(qū)陸生野生動物造成公民人身傷害或者財產(chǎn)損失補償辦法》（以下簡稱《補償辦法》）的頒布和實施，有效緩解了野生動物保護與農(nóng)牧民生產(chǎn)生活之間的沖突，但自治區(qū)動物肇事賠償及管理還存在一些問題。其一，現(xiàn)行野生動物肇事補償標(biāo)準(zhǔn)偏低。當(dāng)前陸生野生動物造成公民損失的補償標(biāo)準(zhǔn)是2010 年由《補償辦法》制定的，但這幾年整個西藏自治區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展較迅速，12年前的標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)在市場物價的差距甚大，且不同補償年齡補償標(biāo)準(zhǔn)也差距較大⑤。其二，未建立全面有效的防災(zāi)防損機制。將陸生野生動物肇事保險事后補償向事前防災(zāi)防損轉(zhuǎn)變，是減少陸生野生動物肇事造成的損失、提高市民對陸生野生動物保護意識的有效舉措，但《補償辦法》并未明確指明建立防災(zāi)防損機制。

三、地方立法與野生動物保護的法治進路

野生動物資源是我國經(jīng)濟社會進步發(fā)展的重要生態(tài)環(huán)境資本，野生動物的保護有利于維護國家生態(tài)安全、保障公眾生命健康。加強野生動物保護，要按照“建法規(guī)、嚴(yán)執(zhí)法、強保障、重共治”的思路，完善野生動物保護工作。

（一）構(gòu)建地方立法清理制度

地方立法是國家法律法規(guī)有效實施的重要保證，促進和保障了地方經(jīng)濟社會健康發(fā)展。習(xí)近平指出:“我們要完善立法規(guī)劃,突出立法重點,堅持立改廢并舉,……提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性?！雹抟晟频胤椒ㄒ?guī)體系，就需要對現(xiàn)有地方性法規(guī)、規(guī)章等進行及時清理。所謂地方立法清理是指地方立法機關(guān)按照一定標(biāo)準(zhǔn)和程序，對現(xiàn)行地方規(guī)范性法律文件進行梳理、審查，以確定其是否繼續(xù)適用、需要修訂、廢止或失效的立法活動⑦。目前，國家層面的《立法法》和省級層面的《西藏自治區(qū)立法條例》均未對地方立法清理制度作出明確規(guī)定?！盁o規(guī)矩不成方圓”，沒有建立地方立法清理制度，地方立法清理就無法按部就班進行。建議西藏自治區(qū)根據(jù)現(xiàn)實需要迅速建立地方立法清理制度，如《江西省人民代表大會常務(wù)委員會地方性法規(guī)清理工作若干規(guī)定》，對實施清理的機構(gòu)、清理對象、標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序等需進行明確的規(guī)定，并建立相關(guān)配套制度，通過地方立法清理制度提高地方立法質(zhì)量。

（二）健全野生動物法律保護制度

要進一步完善野生動物保護地方立法，有必要在現(xiàn)行法律框架下，遵循立法精神，修改相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章，從而對野生動物保護達(dá)到統(tǒng)一有效規(guī)范。

第一，應(yīng)盡快修訂《西藏實施辦法》。該法沒有體現(xiàn)最新的立法理念，明顯滯后上位法的修改步伐，應(yīng)盡快修訂。其一，在承襲《野生動物保護法》立法目的表述外，將“保障公眾健康和公共衛(wèi)生安全”⑧納入立法目的。事實證明，野生動物保護和管理事關(guān)公共安全風(fēng)險，例如2019 年底在湖北省武漢市爆發(fā)的新冠疫情，就是在沒有健全的“前哨”提醒、沒有有效防范公共衛(wèi)生事件的觀念等因素下，突然集中大面積爆發(fā)，給國家經(jīng)濟和公民健康造成了重創(chuàng)。其二，擴大保護范圍?！兑吧鷦游锉Ｗo法》與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)制側(cè)重點不同，例如《動物防疫法》《傳染病防治法》旨在前端的預(yù)控、保障公共衛(wèi)生安全不受污染，而《刑法》旨在后端對嚴(yán)重犯罪行為者進行嚴(yán)厲的懲處，相關(guān)法律法規(guī)在內(nèi)容及制度銜接上不夠規(guī)范、暢通，導(dǎo)致野生動物保護和管理在公共安全風(fēng)險的理念更新、制度設(shè)計上出現(xiàn)了明顯弊端。應(yīng)在保障公共安全的理念下，擴大野生動物的保護范圍。其三，在修訂《西藏實施辦法》時增加關(guān)于禁食野生動物的原則性規(guī)定⑨，并制定配套條例，如《西藏禁止食用野生動物條例》，對禁食野生動物作出更為具體的規(guī)定。

第二，根據(jù)最新發(fā)布的《國家重點保護野生動物名錄》，結(jié)合全區(qū)現(xiàn)實情況，科學(xué)全面調(diào)整《西藏自治區(qū)重點保護野生動物名錄》，為野生動物保護的執(zhí)法提供必要的法律支撐。

第三，及時出臺與法律法規(guī)相配套的管理規(guī)定。為實現(xiàn)野生動物獵捕、繁育、經(jīng)營、利用、檢疫等全鏈條有規(guī)可依、有規(guī)必依，可報請自治區(qū)政府出臺《西藏野生動物狩獵、繁育、利用管理辦法》，規(guī)范野生動物的利用管理。為加強野生動物的疫源疫病監(jiān)測，建議由自治區(qū)林業(yè)局牽頭，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、衛(wèi)生健康等部門聯(lián)合制定《西藏野生動物疫源疫病監(jiān)測預(yù)警管理辦法》，規(guī)范疫源疫病監(jiān)測行為，防止西藏野生動物成為人類傳染病的源頭。

（三）突顯地方立法特色

西藏在遵循法律授權(quán)、程序到位、結(jié)合實際的情況下，陸續(xù)通過自治立法，制定了一些關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護、野生動物保護的法律法規(guī)，如《西藏生態(tài)安全屏障保護與建設(shè)規(guī)劃》《林芝市野生魚類保護辦法》等。但是從目前的保護成效而言，還遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，特別是面對采用常規(guī)手段和非常規(guī)手段破壞西藏野生動物的情況，如在禁漁期使用常規(guī)手段釣魚和使用炸藥炸魚，對周圍生態(tài)環(huán)境的影響完全不同，釣魚僅僅是將魚釣走了，而炸魚不僅將魚炸暈（死）后拿走，而且還破壞了水下的環(huán)境，給水下其他寄生物的生存帶來了風(fēng)險。又如2012年傳得沸沸揚揚的西藏山南地區(qū)羊卓雍錯觀光游艇等商業(yè)開發(fā)項目，不僅可能破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，更是當(dāng)?shù)匾患衣糜喂疚唇?jīng)政府核準(zhǔn)，擅自操刀上馬，后被山南地委、行署緊急叫停，并追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任，同時嚴(yán)禁任何機構(gòu)、個人在該水域進行商業(yè)開發(fā)。此次風(fēng)波過后，隨之而來的便是《山南市羊卓雍錯保護條例》的出臺。面對這些越來越嚴(yán)重的情況，當(dāng)?shù)卣芊窀哒斑h(yuǎn)矚，在調(diào)研論證的基礎(chǔ)上制定出符合西藏實際，兼顧實踐操作，又預(yù)留后續(xù)修訂調(diào)節(jié)的法律法規(guī)、部門規(guī)章，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。就目前而言，西藏應(yīng)當(dāng)立足現(xiàn)有法律法規(guī)框架，充分利用自治條例、單行條例、規(guī)章等，對實踐中的有效做法以立法形式固化，形成長久的制度機制，并根據(jù)西藏野生動物保護的實際情況，不斷論證、分析、研判、充實、健全法律法規(guī)規(guī)章體系。

（四）完善地方立法實施配套的執(zhí)法體制機制

在執(zhí)法隊伍建設(shè)方面，以改革創(chuàng)新的思路解決面臨的新問題。需完善林業(yè)部門的行政執(zhí)法體系，主要是進一步厘清其具體的行政執(zhí)法管理職責(zé)，重塑市、縣林業(yè)部門執(zhí)法機構(gòu)，建立以縣級林業(yè)部門執(zhí)法為基礎(chǔ)、上級林業(yè)部門加強監(jiān)督指導(dǎo)的機制。執(zhí)法邊界要清晰，執(zhí)法管理要科學(xué)。對相關(guān)行政執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，大力保障相關(guān)執(zhí)法經(jīng)費，不斷提升對野生動物保護的執(zhí)法能力。

在聯(lián)合執(zhí)法機制的完善方面，要優(yōu)化資源配置、多方配合，尤其是加強參與打擊野生動物及其制品犯罪的政府部門如林業(yè)、公安、海關(guān)等部門的長期協(xié)作，盡量多開展一些由當(dāng)?shù)攸h委政府統(tǒng)一主導(dǎo)的聯(lián)合執(zhí)法行動。要健全執(zhí)法體制，完善運行機制，完善執(zhí)法的內(nèi)容、程序、頻次和標(biāo)準(zhǔn)。建立健全評價與考核、獎懲機制，有效調(diào)動執(zhí)法人員的積極性，促進聯(lián)合執(zhí)法更加科學(xué)、規(guī)范、高效，為依法從嚴(yán)打擊涉及危害野生動物的犯罪行為凝聚強大合力。

在人員素養(yǎng)提升方面，一是要建立激勵與引導(dǎo)并行制度，采取柔性引才與定向招錄的辦法，引進一批野生動物保護領(lǐng)域的實踐型專家學(xué)者，定向招錄一批相關(guān)專業(yè)方向的高校畢業(yè)生，鼓勵他們奉獻(xiàn)西藏。二是要加強對執(zhí)法隊伍的培訓(xùn)，尤以相關(guān)業(yè)務(wù)的法律法規(guī)知識培訓(xùn)為重。打造學(xué)習(xí)型團隊，鼓勵執(zhí)法人員學(xué)法懂法，有效提升執(zhí)法水平。切實完善并執(zhí)行執(zhí)法人員有過錯必受懲罰、有功勞必受獎勵的工作體制，杜絕有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、越權(quán)執(zhí)法等問題⑩。三是要改變落后的執(zhí)法方式，通過考察學(xué)習(xí)、引進專業(yè)人才和設(shè)備的方式來改進執(zhí)法方式。

（五）加強法律保護的資金投入

西藏要以建設(shè)國家生態(tài)文明高地為支撐，積極爭取中央財政支持，尤其是要增加中央財政轉(zhuǎn)移支付力度或者單獨增設(shè)國家生態(tài)文明高地建設(shè)專項基金，從而保證政府能夠?qū)⒆銐虻馁Y金投入到野生動物保護工作中，建立科學(xué)合理的科研、監(jiān)測、培訓(xùn)、救護等工作體系。與此同時，政府要加強野生動物資源保護的宣傳力度，及時制定出臺優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵民間資金參與到該項工作中，成立野生動物民間專項保護基金，從而形成資金來源“兩條腿”走路模式，“國家隊”與“民間隊”凝心聚力，在資金層面給予野生動物保護充分的保證。目前，萬科雪豹基金會已經(jīng)開始在珠峰雪豹的保護上發(fā)揮著積極作用?，為當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)保護注入了新的力量和資金。隨著企業(yè)社會責(zé)任感的增強和公益活動的增加，今后將有更多的企業(yè)在生態(tài)保護上發(fā)揮優(yōu)勢力量。

（六）完善野生動物肇事補償機制

在補償標(biāo)準(zhǔn)上，依據(jù)《補償辦法》等相關(guān)規(guī)章政策和當(dāng)前市場行情，適時調(diào)整提高野生動物肇事補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，切實維護農(nóng)牧民的切身利益。在機制建設(shè)上，參考林芝市林業(yè)局的創(chuàng)新性舉措，按年度將野生動物肇事補償資金總額的適當(dāng)比例安排為防災(zāi)防損費用，用于陸生野生動物的保護、防護宣傳以及出險頻發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)防護工作?，將野生動物肇事事后補償轉(zhuǎn)變?yōu)槭孪确婪丁?/p>

（七）重視社會共治

保護野生動物不是西藏各級黨委政府一家的事，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)牧民群眾、環(huán)保組織和動物專家等多方力量的廣泛參與不可缺少。首先要加大普法力度，廣泛宣傳，禁止盜捕獵殺野生動物，從源頭上杜絕“嘴里吃的和身上穿的”的野生動物或制品。其次是放寬民間環(huán)保團體的設(shè)立條件，使更多有志于進行野生動物保護的人士，設(shè)立更多的環(huán)保團體，充分發(fā)揮人多力量大的優(yōu)勢，從而更容易發(fā)現(xiàn)獵捕、運輸野生動物資源的違法犯罪行為，進而豐富公益訴訟的探索實踐，讓公益訴訟更有力量。最后是以宣傳貫徹全國人大常委會決定為契機，充分調(diào)動政府、公益組織和社會團體的積極性，大力開展公共衛(wèi)生安全和野生動物保護的宣傳教育，形成社會共治的新局面?。

注釋

①參見西藏自治區(qū)山南市中級人民法院（2019）藏05 刑終9號終審判決書。

②賀建明.野生雪豹來了[N].經(jīng)濟日報,2021-08-04(012).

③王鴻舉主編.中華人民共和國野生動物保護法解讀[M].北京:中國法制出版社,2016:1.

④張星.破解公益訴訟取證難題[N].法制時報,2020-07-10(01).

⑤現(xiàn)市場上每頭2齡牦牛的售價約為9000元,補償僅為1500元/頭,而2 齡以下僅有150 元/頭;1 齡生豬的售價約為3000 元/頭,僅補償600 元/頭。參見宋蕊,鄧晶,秦濤.野生動物肇事公眾責(zé)任保險發(fā)展困境與優(yōu)化路徑[J].生物多樣性,2022(7).

⑥中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2015:43.

⑦朱最新,張研.新時代地方立法清理的問題與對策——以2010 年以來廣東地方立法清理為樣本[J].法治論壇,2018(4).

⑧呂忠梅,陳真亮.《野生動物保護法》再修訂:背景、爭點與建議[J].生物多樣性,2020(5).

⑨史玉成.禁食野生動物:法律規(guī)制的目的和限度——以新冠肺炎疫情為例證的分析和反思[J].中國人口·資源與環(huán)境,2020(2).

⑩胡玉鴻.習(xí)近平法治思想中權(quán)力運行制約和監(jiān)督理論[J].江淮論壇,2021(5).

?周夢爽.用生物多樣性描繪大美中國[N].光明日報,2021-10-15(09).

?梁曾飛,李志國,彭泰來等.西藏野生動物肇事補償實施現(xiàn)狀、存在問題以及對策[J].中南林業(yè)調(diào)查規(guī)劃,2020(3).

?參見關(guān)志鷗.國務(wù)院關(guān)于研究處理《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于全面禁止非法野生動物交易、革除濫食野生動物陋習(xí)、切實保障人民群眾生命健康安全的決定》和《中華人民共和國野生動物保護法》執(zhí)法檢查報告及審議意見情況的報告——2021 年2 月27 日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議上[J].中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報,2021(3).