淺議規范性文件制發與備案審查制度和能力建設

屈婭妮

（甘肅省慶陽市人大常委會，慶陽，745000）

規范性文件備案審查是憲法和法律賦予各級人大常委會一項重要的法律監督職權。全國人大常委會法工委主任李適時曾說過，“立法工作主要靠兩條腿，一是具體的立法；二是法規（規范性文件）的備案審查。”加強規范性文件備案審查工作，是保障憲法和法律正確實施的重要途徑，是維護國家法制統一的重要舉措，是發揮人大監督職權的重要手段，是維護社會公平正義的重要制度，是推進全面依法治國的制度保障。

一、概念界定：規范性文件的定義和對備案審查制度的認識

關于規范性文件理論上的定義，沒有統一的界定。目前比較統一的認識是規范性文件有廣義和狹義之分。廣義的規范性文件是指國家機關在其權限范圍內依照一定程序制定的，涉及公民、法人、其他組織權利義務的，具有普遍約束力的，可以反復適用的文件。包括法律性規范性文件和非法律性規范性文件。狹義的規范性文件是指國家機關制定的，法的范疇以外的，涉及公民、法人、其他組織權利義務的，具有普遍約束力的，可以反復適用的文件①。

規范性文件雖然不是傳統法學概念中的法律（廣義的法律），但它是客觀存在的，并且是有可能對人的權利義務產生影響的，在我國目前的公域之治中不可或缺。盡管規范性文件紛繁復雜、千差萬別，形式也各不相同，但各類規范性文件有著共同的性質，那就是普遍性行為規則②。因此，可以將規范性文件定義為：是指在本行政區域內有關國家機關依照法定權限和程序制定并公開發布，涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力，在一定時期內反復適用的文件③。對備案審查制度地位的認識，在實踐中經歷了一個不斷深化的過程，起初認為，備案審查是實施立法監督，維護法制統一的重要手段④。后來發展認為，備案審查制度是國家憲法性制度。作為“符合中國國情、具有中國特色的一項憲法性制度設計”，備案審查制度的主要功能在于確保法律、法規、規章、條例等規范性文件不得與憲法相抵觸，確保下位法與上位法相一致，督促立法主體依法立法，維護國家法制統一。黨的十八屆四中全會明確要求“完善全國人大及其常委會憲法監督制度”，“加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍”。黨的十九大報告專門強調“推進合憲性審查工作”以及“推進科學立法、民主立法、依法立法”。黨的二十大提出“完善和加強備案審查制度”的要求，這些目標為備案審查制度做了更加完善、科學、權威的認定。例如，朱力宇、張曙光教授認為：“從立法學的角度來看，‘備案’是指立法主體將其通過或批準的關系文件報特定主體登記存檔，以備審查的制度。‘審查’是指對已經公布生效的規范性法律文件的合憲性、合法性進行檢查和監督的制度和活動。”這就是對規范性文件備案審查制度一個較好的詮釋。

地方性法規于1979年11月開始向全國人大常委會報送備案，自治條例和單行條例于1993年開始備案，行政法規是從《立法法》實施之日起（2000年7月1日）開始報送備案，全國人大常委會對備案的法規進行審查始于1982 年。甘肅慶陽市人大常委會規范性文件備案審查工作于2009 年9 月開始啟動，2010年以來，慶陽市人大常委會共審查規范性文件780余件。

二、現實困境：規范性文件備案審查制度和能力建設中面臨的困難和問題

監督法實施以來的多年實踐表明，各個地方人大常委會在規范性文件備案審查實際操作中遭遇的三個難題，已經成為困擾和阻礙這項工作深入開展的主要障礙。

（一）審查范圍界定難。困惑主要包括：（1）以形式要件還是實質要件作為備案審查范圍的界定標準？（2）對地方黨委和政府聯合發布的規范性文件到底由誰來審查？（3）以政府辦公室（廳）名義發布的規范性文件是否列入地方人大常委會的備案審查范圍？（4）對地方人民法院和檢察院發布的有關指導審判、檢察工作的規范性文件，該不該列入審查范圍⑤？由于以上困惑，對于報送來的規范性文件把握不準，在吃不準的情況下，造成了規范性文件遲報、漏報、不報、等報的現象，使得規范性文件備案審查工作人員積極性不高，工作上沒有抓手，思路不清、目標不明，逐漸磨滅了工作熱情。

（二）審查標準把握難。實踐中，關于合理性審查標準沒有統一，監督法第三十條規定的地方人大常委會有權予以撤銷的規范性文件的“三種情形”⑥中，不適當的情形包括：（1）要求公民、法人和其他組織執行的標準或者遵守的措施明顯脫離實際的；（2）要求公民、法人和其他組織履行的義務與其享有的權利明顯不平衡的；（3）賦予國家機關的權力與要求其承擔的義務明顯不平衡的；（4）對某種行為的處罰與該行為所應承擔的責任明顯不平衡，違反比例原則的⑦?！捌渌贿m當的情形”該如何理解？是指“越權制定”或“同法律法規相抵觸”等違法而不適當，還是指不合理而不適當，或者兩者兼指。具體工作中，合法性和合理性標準如何把握的問題，是先審合法性，還是先審合理性，或者二者同時審，具體標準和權限如何劃分。

（三）糾錯程序實施難。實踐中由于缺乏明確的糾錯法律制度，使糾錯程序的實施舉步維艱，最突出的問題有：（1）如果制定機關不依法向地方人大常委會報送規范性文件，該如何處置？（2）備案審查機關發現規范性文件有不適當的情形后，是直接予以撤銷，還是先讓制定機關自行糾正？如果先讓制定機關自行糾正，如何自行糾正？（3）審查糾錯的期限如何合理確定？（4）審查期間規范性文件的效力問題。從備案審查機關發現問題到規范性文件被撤銷需要一個過程，此過程中，規范性文件是否繼續在原范圍內施行？（5）一旦規范性文件被修改、廢止或被撤銷，此前因受這個規范性文件調整而受損的公民、組織的合法權益是否該得到修正？具體如何修正？這也就是文件溯及力的問題。正如博登海默在《法理學、法律哲學與法律方法》中指出的那樣，法律是一個帶有許多大廳、房間、凹角、拐角的大廈，在同一時間里想用一盞探照燈照亮每一間房間、凹角和拐角是極其困難的，尤其是當技術知識和經驗受到局限的情況下，照明系統不適當或至少不完備時，情況就更是如此⑧。規范性文件備案審查工作就像在一個黑房子里找光源，是否有問題，問題在哪里以及如何解決都是一個未知數。

三、制度反思：規范性文件備案審查制度和能力建設問題的成因

導致規范性文件備案審查遭遇上述難題的主要原因有三個方面。

（一）概念上的混亂?！耙幏缎浴币辉~不具有排他性，無論立法性文件還是非立法性文件都具有規范性，只是二者制定機關、法律地位和效力不同。因此，在使用過程中往往需要根據具體的目的、討論范圍，加上前置定語進行具體限定?！侗O督法》第五章“規范性文件備案審查”部分對規范性文件概念上采取廣義范圍，認可立法性文件屬于規范性文件，但是就其調整規則上又將其讓渡給《立法法》，也就是對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，直接依照立法法的規定進行，而對屬于非立法性文件的縣級以上人大常委會作出的決議、決定，以及本級人民政府的決定、命令的備案審查進行了具體規定，并對最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋的備案審查也作出規定，這顯然是在廣義上使用規范性文件的概念⑨。

（二）立法上的缺陷。雖然此前有關規范性文件備案審查的制度設置，在憲法、地方組織法中均早有體現，但都缺乏系統的規定。立法法雖然對備案審查程序作了具體規定⑩，但所調整的范圍僅限于行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，除此之外的其他規范性文件未納入調整范圍。全國人大常委會法工委有關權威人士解釋為是指除憲法和法律外的“兩類文件”?。雖然依此可以斷定，監督法所規定的應報人大常委會備案審查的規范性文件，既包含了屬于法律范疇的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章，也包含了非法律范疇的其他具有約束力的非立法性規范性文件和“兩高”的司法解釋。但是，“其他由國家機關制定的決議、決定、命令和司法解釋等”，究竟是指文種還是個集合概念，界定標準是以形式要件為主還是以實質要件為準，所有這些都沒有明確。

（三）體制機制不健全。“徒法不足以自行”，雖然我國以法律的形式確立了規范性文件備案審查制度，但是法律的實行必須以良好的制度為保障。審查規范性文件是一項技術性很強、知識涉及面很寬的工作，尤其要求審查的主體熟悉相關法律法規，具備開闊的眼界，才能站得高看得遠，提出符合實際的審查意見。而從目前常委會組成人員和機關辦事機構及工作人員的知識、專業、精力等情況來看，審查工作體制機制還不健全，辦事機構不完善，制度規范、運行機制有待進一步梳理和明確。報送機制、備案機制和審查機制都還沒有理順，對于有件不備或者改變名稱逃避審查的行為缺乏剛性約束機制，對于主動審查和被動審查的機制和措施還不具體，對于推動制定機關自行糾正和人大依法撤銷程序還不完善。

四、未來展望：關于加強規范性文件制發與備案審查制度和能力建設的幾點建議

（一）強化組織引導，在思想認識上再提高。要切實將規范性文件備案審查工作擺上應有的重要位置，列入重要議事日程，在思想上更加重視，在宣傳上加強引導，在工作上加大組織推進力度，通過召開推進會、座談會、聯系會、研討會等方式，深入宣傳此項工作的重要性、必要性和緊迫性，進一步增強審查主體的責任意識和使命意識，進一步向監督對象闡明備案審查的目的意義、法律依據和操作規程，全面提升對此項工作的認知水平和參與熱情，為備案審查工作深入有序推進創造條件。此外，要利用微信公眾號、網絡、報紙、雜志等媒體，加大備案審查工作的宣傳力度，努力營造人人積極參與的良好氛圍。

（二）建立健全制度，在工作措施上再細化。2015年《立法法》修改，進一步完善有關備案審查的規定，增加有關主動審查的規定，明確規定常委會工作機構可以提出書面研究意見，增加向審查建議人反饋的規定等，這些法律規定還需要進一步細化工作程序，特別是操作程序上要簡明具體，便于掌握和實施。同時，要結合工作需要，制作統一的規范性文件的報告格式和審查格式文本，利用格式文本這一形式，固定有關工作程序，使這項工作更加制度化、規范化。要結合工作實際，依據新修正的《立法法》，對原有的備案審查辦法及時進行修改完善。要進一步建立健全規范性文件制定、報備、公開制度，嚴格依照法定權限和基本程序制發規范性文件，并依照規定報備審查要建立工作考核、獎懲的相關制度，確保備案審查工作任務落到實處。

（三）理順體制機制，在工作推進上再規范。完善報送備案機制，通過開展對制定機關報送備案情況、備案審查文件的實施情況和存在問題等進行監督檢查和抽樣審查等多種方法途徑，督促文件制定機關按照有關規定和要求，及時報備，做到不漏報、不瞞報。進一步理順法工委與人大常委會其他工委以及各部門之間的關系，針對市、縣（區）沒有專職工作人員的問題，明確各縣（區）至少有一名專職工作人員的硬性要求，配齊配強各級備案審查工作人員，并為其順利開展工作提供必要的辦公場所和信息化管理設備，切實將工作落實到人，確保工作有人干。進一步完善常態化清理機制、公示機制、通報機制等，形成更加合理、有序、流暢的一套機制，讓工作在機制體系中有序運轉。

（四）密切銜接聯系，在備案審查質效上再提高。備案審查工作注重程序性、協同性和整體性，要進一步加強與黨委、“一府兩院”和上下級人大的交流、銜接，把所有規范性文件都納入備案審查范圍，做到“有件必備”。要進一步加強對省人大常委會的請示和對縣（區）人大常委會備案審查工作的指導，共同探索和解決規范性文件備案審查工作中的一些重點和難點問題，提高工作質效。要進一步加強制定機關與審查機構之間在報備、審查、反饋、糾正等方面的良性互動，確保審查實效。要依法維護公民、法人和其他組織的合法權益，暢通群眾參與渠道，積極回應社會關切，努力營造法制統一的社會環境。

（五）狠抓業務培訓，在專業水平上再提升。規范性文件備案審查工作涉及面廣、任務繁重，是一項政策性、法律性、專業性很強的工作。要繼續組織相關人員認真學習規范性文件管理辦法和相關的規范性文件備案審查實施辦法等規定，深刻領會其主要內容和精神實質，特別要熟悉和掌握規范性文件制定和備案審查的具體要求，并將有關規定細化落實到規范性文件制定和備案審查工作全過程。要通過培訓、考察、學習借鑒外地人大常委會的做法等方式，積極開展工作交流，總結推廣先進經驗，不斷豐富完善備案審查工作方式方法，進一步提高備案審查工作質量?。

注釋

①孫少衡.規范性文件的內退及其種類探析[J].楚天主人,2010（1）.

②姜明安著.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社、高等教育出版社,2007:213.

③《甘肅省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》（2008年11月28日甘肅省第十一屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過,2015 年11 月27 日甘肅省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十次會議修正,2021年11月26甘肅省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議修訂）[Z].第二條.

④李飛著.中華人民共和國各級人民代表大會監督法釋義（第1版）[M].北京:法律出版社,2008:101.

⑤周松玉.地方人大規范性文件備案審查的現實困境與制度完善[J].人大研究,2016（9）.

⑥三種情形分別是：（1）超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務的；（2）同法律、法規規定相抵觸的；（3）有其他不適當的情形，應當予以撤銷的.

⑦喬曉陽著.中華人民共和國立法法導讀與釋義[M].北京:中國民主法制出版社,2015:300.

⑧【美】博登海默著.法理學、法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.北京:中國政法大學出版社,2004:217.

⑨劉達昌.完善規范性文件備案審查制度若干問題探討[J].人大研究,2021（5）.

⑩《立法法》[Z].第八十九、九十、九十一條.

?楊景宇著.監督法輔導講座[M].北京:中國民主法制出版社,2006:132.

?王紅霞.新形勢下加強規范性文件備案審查工作的實踐與思考——以天水市人大常委會為視角[J].人大研究,2017（9）.