非法社會組織查處案件原告主體資格如何認定
——張某不服某市民政局行政處理行政訴訟案

☉ 羅金川

【案情簡要】

2021年4月25日，某市民政局接到關于“全國XX聯誼會”涉嫌為非法社會組織的舉報材料。根據舉報材料和初步調查，某市民政局發現張某以“全國XX聯誼會”會長名義開展活動。某市民政局2021年4月27日對張某進行詢問并制作詢問筆錄，該筆錄載明張某陳述全國XX聯誼會是其于2015年創建的相關領域工作交流平臺，是全國各地在職工作人員自愿成立的，沒有組織架構，沒有辦公地點、會員、公章、銀行賬戶，不收取會費。某市民政局告知張某，“全國XX聯誼會”帶有聯誼會的字樣，未經登記以社會團體名義進行活動，違反了《社會團體登記管理條例》。張某表示政策都清楚了，并承諾將現有網絡平臺上涉及“全國XX聯誼會”字樣的名稱和個人簡介盡快變更，不再出現“全國XX聯誼會”字樣。

2021年5月27日，某省民政廳官網發布《集中公布已查處的第二批非法社會組織名單》。該公告指出，全國XX聯誼會屬于“已勸散的非法社會組織”。張某不服，以某市民政局為被告、某省民政廳為第三人提起行政訴訟，訴請法院判決某市民政局撤銷認定全國XX聯誼會為非法社會組織的行政行為。

法院經審理認為：被告某市民政局經調查認定原告創立的“全國XX聯誼會”未經依法登記擅自以社會組織名義進行活動，屬于《取締非法民間組織暫行辦法》規定的非法組織。原告對此無異議，并承諾盡快予以變更，不再出現“聯誼會”字樣。據此，“全國XX聯誼會”不具有合法社會組織地位，原告及該非法社會組織本身均不享有法律保護的合法權益。因此，被告某市民政局認定“全國XX聯誼會”為非法組織的行政行為，不侵犯原告的合法權益，即與原告不存在法律上的利害關系。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、第二十五條以及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條的規定，原告張某不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格，裁定駁回起訴。

【典型意義】

打擊整治非法社會組織關系到社會組織健康有序發展，關系到人民群眾合法權益，應當高度重視。本案涉及非法社會組織查處工作的相關問題，主要包括：

關于非法社會組織的認定。根據《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》、《取締非法民間組織暫行辦法》等規定，具有下列情形之一的，屬于非法社會組織：(一)社會團體籌備期間開展籌備以外活動的；(二)未經登記，擅自以社會組織名義進行活動的；(三)被撤銷登記或者吊銷登記證書后繼續以社會組織名義進行活動的。其中“未經登記”是指既未在社會組織登記管理機關進行登記，也未在機構編制部門、市場監督管理部門及港澳臺地區和其他國家、地區進行登記，但不包括依法免予登記的情形。“以社會組織名義”是指以社會團體、民辦非企業單位、基金會名義對外開展活動，具備或部分具備名稱、章程、組織架構、印章等社會組織的特征。“被撤銷登記”既包括撤銷登記的行政處罰決定，也包括撤銷行政許可決定。

關于非法社會組織的處理。根據《取締非法民間組織暫行辦法》第九條、第十條、第十一條規定，對經調查認定的非法社會組織，登記管理機關可以作出如下處理：（1）依法作出取締決定，宣布該組織為非法，并予以公告。（2）依法沒收違法所得、沒收非法財物。（3）收繳印章、標識、資料、財務憑證等，并登記造冊。除上述處理方式外，在實踐中，根據查明的違法事實、違法情節輕重等情況，登記管理機關還可以酌情采取引導登記、勸說解散等行政指導性質的非強制處理方式。

關于復議訴訟主體資格。現行《行政復議法實施條例》第二十條第（二）項規定，行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：申請人與具體行政行為有利害關系。現行《行政訴訟法》第二十五條第一款規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。根據上述規定，行政復議和行政訴訟均要求當事人與行政行為有利害關系，否則將不具有申請人或原告的主體資格。在本起非法社會組織查處案件中，非法社會組織并非自然人、法人或者其他組織，不論登記管理機關作出何種處理，非法社會組織都無權以自己名義提起行政復議或者行政訴訟。登記管理機關作出取締、勸說解散、引導登記等處理決定的，姑且不考慮上述處理決定本身的可訴性，由于非法社會組織不具有受法律保護的合法權益，相關發起人、出資人等與上述處理決定沒有法律上的利害關系，亦不具有行政復議或者行政訴訟的主體資格。但登記管理機關作出沒收違法所得、沒收非法財物等行政處罰決定的，行政相對人具有復議或訴訟的主體資格。

【辦案體會】

打擊整治非法社會組織是重大、復雜、長期、艱巨的系統性工程，在日常監管和專項整治的協力下，非法社會組織活動亂象得到了一定程度遏制，但客觀上也呈現出新老問題互相交織的復雜形勢，存在發現難、取證難、查處難等難題，需要有針對性地采取相應的舉措。

其一，發現難。非法社會組織往往沒有固定活動場所、通過網絡方式開展活動、運作手法更加隱蔽、攀附合法社會組織、“變身”合法社會組織下屬機構等等，具有較強的隱蔽性迷惑性。如本案中，張某辯稱該非法社會組織沒有組織架構，沒有辦公地點、會員、公章、銀行賬戶，不收取會費。對此，登記管理機關可以通過拓展投訴舉報渠道、有獎征集違法線索、大數據監控分析等方式，加強線索搜集和排查工作，鼓勵群眾廣泛參與，形成全社會打擊合力。

其二，取證難。發現非法社會組織的線索后，登記管理機關也經常面臨違法線索不明、無法與當事人取得聯系、調查手段有限，以及當事人規避對抗調查、反調查能力強等障礙，無法順利完成調查取證工作。登記管理機關可以酌情采取調查詢問、封存、先行登記保存、協查通告、聯合執法等方式固定和收集證據。

其三，查處難。非法社會組織具有頑固性、反復性、長期性等特點，容易出現“打一槍換一個地方”、“改頭換面”、“死灰復燃”、“卷土重來”等情況。登記管理機關一方面應當進一步加大執法查處力度，綜合運用取締、勸說解散、引導登記、信用監管等手段進行打擊處置；另一方面應當加強源頭治理和基層治理，充分發揮群眾力量，推動多部門聯合懲治，真正實現“一處違法，處處受限”，凈化社會組織生存空間。