三星堆國家文物保護利用示范區(qū)建設(shè)投融資問題探討

徐琳抒

（國家開發(fā)銀行四川省分行，四川成都 610041）

0 引言

2021 年8 月，三星堆列入首批國家文物保護利用示范區(qū)，《三星堆國家文物保護利用示范區(qū)建設(shè)實施方案》（2021-2023 年）獲批[1]。三星堆國家文物保護利用示范區(qū)（以下簡稱“三星堆示范區(qū)”）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)涉及城市規(guī)劃、布局、功能的改建或改造，促進歷史文化遺產(chǎn)保護利用、解決阻礙城市發(fā)展的問題屬于城市更新范疇。與國外典型國家相比，我國歷史文化遺產(chǎn)保護利用和城市更新的投融資主要表現(xiàn)為中央、地方財政投入或發(fā)行地方政府專項債券（簡稱“專項債”），基金模式尚不活躍；在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的背景下，銀行貸款模式受限，尤其以歷史文化遺產(chǎn)保護利用為目的的公益性或準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目面臨融資瓶頸[2]。

近些年，推動歷史文化遺產(chǎn)保護利用和城市更新協(xié)同發(fā)展，受到各級政府部門的高度關(guān)注，但將歷史文化遺產(chǎn)保護利用和城市更新結(jié)合，統(tǒng)籌解決投融資問題的研究較少。本文圍繞三星堆示范區(qū)的歷史文化傳承、保護和利用，探討歷史文化遺產(chǎn)保護利用與城市更新的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，借鑒國內(nèi)外歷史文化遺產(chǎn)保護投融資模式，提出將歷史文化遺產(chǎn)保護利用和城市更新統(tǒng)籌實施的投融資對策。

1 三星堆示范區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

歷史文化遺產(chǎn)是凝結(jié)著中國傳統(tǒng)文化的不可再生資源，發(fā)揮著傳承優(yōu)秀歷史文華、增強民族文化自信、促進文明交流的重要作用[3]。三星堆出土文物印證了中華文明的多樣性、豐富性以及古蜀文明的重要地位。2009 年8 月，三星堆列入首批國家文物保護利用示范區(qū)[4]。2021年4 月19 日，李克強總理考察三星堆遺址時強調(diào)，要發(fā)掘好、保護好、研究好三星堆遺址這筆豐厚的歷史文化遺產(chǎn)。2019 年全省首屆文化和旅游發(fā)展大會上，“天府三九大·安逸走四川”成為四川文旅形象標(biāo)識。

1.1 三星堆示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)

關(guān)于歷史文化保護，“十四五”規(guī)劃明確提出，一是要融入大局，將文物規(guī)劃與鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等銜接，確保符合國家經(jīng)濟社會發(fā)展工作大局。二是文物保護要與老城保護、城市更新結(jié)合，推進文化遺產(chǎn)旅游創(chuàng)新發(fā)展等具體任務(wù)。三是根據(jù)國家區(qū)域規(guī)劃，整合歷史文化遺產(chǎn)傳承、保護、利用等重點任務(wù)，組織實施包括三星堆遺址、三星堆遺址公園等國家重要儲備建設(shè)項目，積極爭取中央預(yù)算內(nèi)資金、專項債、企業(yè)債等渠道支持。示范區(qū)目標(biāo)定位是中華文明多元一體起源發(fā)展重要標(biāo)識工程、國家堅定文化自信重要支撐工程、成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈文化建設(shè)重大示范工程。

1.2 三星堆示范區(qū)建設(shè)實施方案

四川廣漢三星堆示范區(qū)的范圍是以三星堆遺址為核心的“一江兩岸三鎮(zhèn)”區(qū)域，總面積160km2，天府大道北延線南北向穿越示范區(qū)[3]。其中，核心區(qū)包含20km2的三星堆遺址保護范圍和建設(shè)控制地帶以及4km2的三星堆文化產(chǎn)業(yè)園。核心區(qū)域建設(shè)初步估算總投資約228 億元。

2 三星堆示范區(qū)建設(shè)投融資模式探討

三星堆示范區(qū)建設(shè)涵蓋文物古跡、歷史建筑、歷史文化街區(qū)保護修繕和更新改造，區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級、文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和配套物業(yè)建設(shè)等一攬子建設(shè)內(nèi)容需要大量的資金支持。在國家文物局的指導(dǎo)下，地方政府積極嘗試建立多渠道的示范區(qū)建設(shè)資金籌措機制，推動發(fā)行專項債，加大投融資平臺建設(shè)，推動政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)為示范區(qū)提供合規(guī)融資。在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)背景下，解決三星堆示范區(qū)建設(shè)投融資問題。

2.1 三星堆示范區(qū)投融資模式現(xiàn)狀及存在的問題

三星堆地處廣漢，地方財力有限，即使申請到中央補助資金和專項債，仍不足以滿足三星堆示范區(qū)城市更新項目約300 億元的資金需求。主要存在的問題：一是項目策劃缺乏整體性。示范區(qū)城市更新涉及留、改、建等不同子項，牽頭部門、項目業(yè)主分散，造成多頭管理、效率不高。尚未圍繞區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，未對服務(wù)于示范區(qū)同一規(guī)劃目標(biāo)且關(guān)聯(lián)性較強的一攬子建設(shè)內(nèi)容進行全局謀劃、統(tǒng)籌實施、整體推進。二是EPC、PPP 等傳統(tǒng)融資模式具有局限性。EPC+F 投建模式具有成本偏高、回收期短的特點，一旦項目業(yè)主付款延遲就會造成建設(shè)工期滯后，比如天府大道北延線（三星堆段）。PPP 模式受制于地方政府財政承受能力，入庫流程難度大、耗時長，且監(jiān)管風(fēng)險較大。三是銀行融資門檻較高。受防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險政策影響，示范區(qū)城市更新項目這類準(zhǔn)公益性項目，以地方國有企業(yè)為融資主體的融資渠道明顯收窄，博物館、遺址公園等門票收入不能直接作為融資的還款來源，要實現(xiàn)項目自身經(jīng)營現(xiàn)金流平衡有難度，從項目實施現(xiàn)實情況來看，急需銀行制定融資方案以降低融資門檻，持續(xù)提供長期、大額、低成本的資金支持。四是投資渠道不暢。由于專業(yè)投資機構(gòu)參與不足，社會資本不活躍，不利于集合社會閑置資金提供專業(yè)投資。

因此，三星堆示范區(qū)建設(shè)工作任重道遠，歷史文化遺產(chǎn)保護利用從過去“粗放式建設(shè)”進入“精細化運營”階段，這是涉及多元主體參與的系統(tǒng)工程，合理設(shè)計和選擇投融資模式是核心和關(guān)鍵。

2.2 市場化融資模式探討

基于三星堆示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)、城市更新程度、項目業(yè)主、資金需求等方面的差異，運用市場化方式，示范區(qū)不同建設(shè)內(nèi)容對應(yīng)投融資模式的適用性也有差異。目前，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目比較普遍運用的市場化模式包括EPC、PPP 和全要素統(tǒng)籌3 種模式。

2.2.1 主要市場化融資模式的特點

從歷史文化遺產(chǎn)保護利用角度，三星堆示范區(qū)城市更新項目具有公益性或準(zhǔn)公益性，受項目業(yè)主實力及市場競爭影響，EPC 模式常發(fā)生總承包方（建筑企業(yè)）“帶資承包”，即EPC+F 模式，對應(yīng)合同或補充協(xié)議條款往往涉及政府方或政府方出資代表向社會資本方回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報、保障最低收益等條款，涉及新增地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險，造成EPC 融資模式難以合規(guī)獲取銀行貸款。就融資模式合規(guī)性而言，堅持市場化運作，選擇PPP模式和開發(fā)性金融機構(gòu)全要素資源統(tǒng)籌一體化模式（簡稱“全要素統(tǒng)籌模式”）更有優(yōu)勢。

以三星堆示范區(qū)建設(shè)項目為例，PPP 模式是由地方政府按照示范區(qū)項目實施步驟完成前置合規(guī)流程，按照PPP項目開展“兩評一案”及入庫工作[5]，由招投標(biāo)選中的社會資本(聯(lián)合體)組建項目公司，由項目公司負責(zé)示范區(qū)項目的全生命周期實施工作，獲取合理投資回報。

全要素統(tǒng)籌模式是開發(fā)性金融機構(gòu)在系統(tǒng)觀念引領(lǐng)下，支持三星堆示范區(qū)建設(shè)的實踐創(chuàng)新，圍繞區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，依托政策、法規(guī)等頂層機制設(shè)計，保留遺址文脈、完善城市功能、支持特色產(chǎn)業(yè)為同一規(guī)劃目標(biāo)，對城市范圍內(nèi)文物古跡、歷史建筑、歷史文化街區(qū)進行修繕和更新改造，區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施進行提質(zhì)升級，文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)和配套物業(yè)建設(shè)等一攬子建設(shè)內(nèi)容進行全局謀劃、統(tǒng)籌實施、整體推進。項目建成后，統(tǒng)籌運營具備租售或經(jīng)營條件的部分設(shè)施及配建物業(yè)，以租售產(chǎn)生的收入用于抵補前期拆遷、修繕改造成本，以實現(xiàn)項目自身的經(jīng)營與財務(wù)平衡。

2.2.2 PPP 模式與全要素統(tǒng)籌模式的適用性

從模式適用性來看，PPP 模式基于市場化運作引入社會資本，通過《PPP 項目合同》明確績效考核機制，將項目風(fēng)險與收益匹配，有效減輕政府當(dāng)期財政壓力，實現(xiàn)政府、企業(yè)、居民多方共贏。但由于PPP 項目程序相對繁瑣、耗時較長，且對項目入庫和預(yù)算管理、財政承受能力論證、合同審核、績效管理等要求嚴(yán)格，以德陽或廣漢財力測算，PPP 項目空間有限。

全要素統(tǒng)籌模式適用于通過項目策劃、具備市場化運作條件的基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)的融合業(yè)態(tài)。以三星堆示范區(qū)建設(shè)為例，項目建設(shè)涉及多個子項，納入開發(fā)性金融機構(gòu)貸款支持范疇，應(yīng)同時符合以下條件：一是建設(shè)內(nèi)容在規(guī)劃功能的實現(xiàn)上有較強關(guān)聯(lián)性，需制定一體化實施方案；二是建設(shè)內(nèi)容由同一授信對象組織實施，不同建設(shè)內(nèi)容的現(xiàn)金流可統(tǒng)籌調(diào)配并相互調(diào)劑，風(fēng)險緩釋措施可有效共享；三是各項建設(shè)內(nèi)容應(yīng)整體編制統(tǒng)一的可行性研究報告，制定經(jīng)政府相關(guān)部門批復(fù)的整體實施方案。

2.2.3 三星堆示范區(qū)融資模式選擇

三星堆示范區(qū)建設(shè)采用全要素資源統(tǒng)籌模式，通過統(tǒng)籌整合、優(yōu)化配置城市更新及其衍生、共生的各類要素資源，依法合規(guī)構(gòu)建公益性和經(jīng)營性項目的結(jié)構(gòu)化現(xiàn)金流，開發(fā)性金融機構(gòu)將提供合規(guī)融資支持[6]。

因此，在三星堆示范區(qū)城市更新項目中大力推廣全要素統(tǒng)籌模式，將歷史文化遺產(chǎn)保護利用和城市更新統(tǒng)籌實施，有效利用開發(fā)性金融，助力歷史文化遺產(chǎn)保護，貫徹城市建設(shè)新發(fā)展理念，走內(nèi)涵式、集約型、綠色、高質(zhì)量發(fā)展之路。

3 三星堆示范區(qū)建設(shè)投融資建議

3.1 完善頂層機制設(shè)計

為統(tǒng)籌實施三星堆示范區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護傳承及更新、改造、升級，地方政府為實現(xiàn)示范區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展和整體提升目標(biāo)，出臺配套的規(guī)劃、土地、資金、保障等政策。為支持衍生的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，結(jié)合行業(yè)特點和發(fā)展短板，出臺行業(yè)整體發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)扶持政策。

3.2 推廣全要素統(tǒng)籌融資模式

針對三星堆示范區(qū)不同類型城市更新子項目，在防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險前提下，要根據(jù)政策規(guī)定和項目特點對融資模式和實施路徑進行融資方案設(shè)計，積極將歷史文化遺產(chǎn)保護利用和城市更新有機結(jié)合，探索統(tǒng)籌實施的新模式。發(fā)揮開發(fā)性金融機構(gòu)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，通過牽頭組建銀團，引領(lǐng)其他金融機構(gòu)共同參與示范區(qū)建設(shè)[7]。

3.3 培育專業(yè)化基金

在當(dāng)前國內(nèi)宏觀政策以擴大有效投資、對沖經(jīng)濟下行壓力為發(fā)力重點的背景下，開發(fā)性金融機構(gòu)可以探討設(shè)立歷史文化遺產(chǎn)保護、城市更新基金等專業(yè)投資基金，明確項目收益回報和退出機制，隨著三星堆示范區(qū)建設(shè)目標(biāo)的逐步實現(xiàn)以及文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)孵化產(chǎn)業(yè)項目的正常運營，前期投資收益將產(chǎn)生疊加效應(yīng)，反過來也為建立專業(yè)基金吸引更多的資金，形成“造血”機制，促進示范區(qū)的良性循環(huán)發(fā)展。同時，專業(yè)投資基金提供項目資金籌集通道，精準(zhǔn)撬動銀行貸款，加快推動示范區(qū)項目落地，更好發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用。

4 結(jié)語

三星堆示范區(qū)的城市更新對歷史文化遺產(chǎn)保護利用具有重要的現(xiàn)實意義，由于資金需求較大，投融資問題嚴(yán)重制約著示范區(qū)的城市更新和歷史文化遺產(chǎn)保護利用，在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的背景下，創(chuàng)新市場化融資模式迫在眉睫。分析示范區(qū)歷史文化遺產(chǎn)保護利用的必要性，借鑒國內(nèi)外歷史文化遺產(chǎn)保護投融資經(jīng)驗，在當(dāng)前宏觀政策、監(jiān)管政策環(huán)境下，充分發(fā)揮開發(fā)性金融機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域投資、貸款等綜合金融服務(wù)優(yōu)勢，推廣全要素統(tǒng)籌融資模式，將三星堆示范區(qū)的歷史文化遺產(chǎn)保護利用和城市更新有機結(jié)合，整體謀劃，統(tǒng)籌實施；嘗試設(shè)立專業(yè)性基金，解決項目資本籌措問題，為當(dāng)前擴大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展提供有力支撐，為四川古蜀文化保護利用和城市高質(zhì)量發(fā)展提供參考。