“凈地”不凈 出讓不寧

楊益松

案? ?情

兩年前，某投資開發商以2.31億元成交價，競得某市一塊90余畝土地的使用權。半年后，開發商以出讓地塊未按“凈地交付”為由，將當地自然資源主管部門訴至法院。

開發商認為，競得的土地理應“凈地交付”，企業已按照約定支付了全部的土地出讓金，但土地現狀不具備“拿地即開工”條件。直至合同約定的交地日期，該地塊仍未達到地上附著物清表條件，不符合建設用地使用權“凈地出讓”的約定和法律規定，導致企業無法對涉案土地進行整體開發利用，不能實現合同目的。開發商認為，出讓方已經構成了根本性違約。

當地自然資源主管部門認為，土地出讓合同中約定的是“現狀交付”，并非企業所說的“凈地交付”。涉案合同上約定的土地交付條件以現狀為準，出讓人同意交付土地時達到的土地條件，無論是場地平整還是周圍基礎設施，均是以現狀為準，出讓人沒有承諾在交地時完成地上附著物清表工作，企業在競買前已完全知悉上述情況。目前，清表工作已完成，涉案土地屬于“凈地”，具備開發建設條件。

在招拍掛公告中，公告原文表述稱：“該地塊已經達到下列‘凈地條件：安置補償落實到位，土地權利清晰；不存在土壤污染，符合土壤環境質量要求；確認通水、通電、通路等，完成土地平整，具備動工開發必需的條件；已完成地上附著物清表，地上附著物已補償到位，無法律經濟糾紛。”雙方簽訂的出讓合同對土地交付條件進行約定，即“場地平整”及“周圍基礎設施”均達到“以現狀為準”。

一審法院經審理認為，該合同系雙方的真實意思表示，合法有效，雙方應依照合同約定履行義務。自然資源主管部門已為企業辦理了國有土地使用權證，履行了合同約定的義務。合同中并沒有明確約定“凈地交付”，只是約定了“場地平整達到以現狀為準”，不能說明交付的土地不符合約定。一審法院以合同未約定“凈地交付”為由，駁回了開發商的訴訟請求。

目前，該案進入二審，雙方均表示同意調解解決。

分? ?歧

關于此案，具體實踐中有以下三種不同的理解。

第一種觀點是，必須進行“凈地出讓”。具體到本案來說，合同雙方因對“凈地”的理解不同而產生糾紛，因是“凈地交付”還是“現狀交付”而意見不統一，根源就在于沒有實現真正的“凈地交付”。此種做法不可取，應在土地出讓的實踐中予以防范和杜絕。

第二種觀點是，合同的意思表示應當受到尊重。根據《民法典》規定，合同雙方當事人在合同履行過程中應當遵循誠實信用原則，促進合同目的順利實現。在土地出讓合同履行過程中，不能片面過分強調“凈地”的含義。當前，關于“凈地出讓”的規定仍停留在部門規章或規范性文件中，尚未進入法律或行政法規的層面。在閑置土地處置中，經常會出現適用法律邏輯體系混亂的現象。《閑置土地處置辦法》第二十一條從避免閑置的角度對供應土地提出要求，不應將其作為交地標準的依據，應依照合同的約定履行各自應當承擔的義務。具體到本案來說，雖然出讓合同中對一些現狀進行了約定，但只要通過合同雙方的共同努力，如補償安置、地上附著物拆除等能夠在合理時間內落實，不影響合同目的實現，那么合同的效力就應予以確定。在當前法治環境下，土地出讓合同的有效性不應輕易被否定。

第三種觀點是，對“現狀交付”應有正確的理解。出讓的國有建設用地必須是“凈地”，但目前的法律法規沒有明確規定何為“凈地”。

具體到本案來說，一方面，在土地出讓方應當交付“凈地”的情形下，將“現狀交付”理解為“凈地交付”顯然更符合交易習慣且更有利于合同目的的實現；另一方面，土地出讓方根據政策規定所負有的“凈地交付”義務并不能直接等同于其合同義務。

分? ?析

工作實踐中，由于每塊宗地的情況各不相同，必須堅持具體情況具體分析。

一是恪守“凈地出讓”原則，努力實現合同目的。

“凈地出讓”是自然資源法治建設的要求。目前，從司法實踐看，自《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》頒布后，土地出讓合同多被認為是行政協議。作為行政機關，從服務經濟社會高質量發展、優化營商環境以及落實法治政府建設要求的角度出發，依約交付符合法定和約定條件的土地應是其法定義務。

“凈地出讓”是落實“拿地即開工”

“交地即發證”“標準地”改革的要求。自然資源部明確要求各地積極推行產業用地“標準地”出讓機制，確保市場主體在依法取得土地后及時開工建設，積極解決產業用地緊張、土地利用質效不高等問題，進一步優化營商環境、促進產業高質量發展、高效集約利用土地資源，實現企業、政府“雙贏”。

“凈地出讓”是實現合同目的的需要，土地使用權出讓合同的標的物為土地使用權，不是土地本身。在土地出讓時應嚴格遵守規定，實行建設用地使用權“凈地出讓”，出讓不具備“凈地出讓”條件的土地，不僅違約而且違反相關禁止非“凈地出讓”的規定。出讓前，應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關系，完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發，防止土地閑置浪費。土地使用權出讓中的“凈”，包括地上凈、地下凈和權屬凈三個方面的內容，缺一不可。

“凈地出讓”是避免政府違約的必要措施。根據相關法律規定，出讓方未按合同規定提供土地使用權的，土地使用者有權解除合同，并可請求違約賠償。用地企業在發現利益受損時，可根據《民法典》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等的規定，要求解除合同和賠償損失。

二是強化服務企業的意識，注意維護好合同受讓方的權益。

用地企業是以支付出讓金為對價取得土地使用權，通過土地開發、使用和經營等活動，實現一定的經濟利益。相關政府部門應強化服務意識，為企業合法經營提供優質服務。

首先要堅持以人民為中心，真心實意服務企業。依據出讓合同交付的土地要符合法定和約定的交付條件，對不符合交付條件的，要區別不同的情況，積極主動作為，努力協調解決，幫助企業實現合同目的，避免出現解除合同的情況。其次對于已經“現狀交付”的宗地，不回避問題。準確理解“凈地交付”和“現狀交付”，對已簽訂合同的情況進行系統梳理，避免產生新的糾紛。同時，也要理解掌握不是地上附著物、建（構）筑拆得干干凈凈才是“凈地”，只有符合相關規定才屬于“凈地”。此外，不能以“毛地”充當“凈地”，盡量避免形成扯皮地、糾紛地和閑置地。最后可以明確“現狀交付”的情形。因個別補償協議難達成、附著物清表跨越時間長、基礎設施配套難等客觀原因而難以實現“凈地”的，可在招拍掛文件以及《國有建設用地使用權出讓合同》中對現狀交付的相關問題進行約定，即對地塊的現實狀況進行客觀的描述和說明，約定相關的權利義務，如地塊內管線遷移由誰負責進行、競拍人作書面承諾時應知悉認可擬出讓宗地的現狀等。

三是強化法治意識，落實好《民法典》相關法律規定。

隨著《民法典》的頒布，相關合同“意思自治原則”越來越受到重視。具體來說，“意思自治原則”是我國私法領域的一項基本原則，其核心即為“契約自由”。在我國現行法律和行政法規未對土地出讓方交付土地的方式作出禁止性規定的情形下，當事人可以自由約定交付土地的方式。此外，出讓土地的相關政府部門，要依法履職、依法作為、依法履約，不能違反合同的約定對企業合法用地設置障礙。

四是對不違反“凈地”原則的情況，可探索“現狀交付”。

“現狀交付”時，首先約定的內容要明確，出讓土地交付條件可以進行約定，但約定不能影響實現合同目的。其次要現場核查踏勘，相關地塊進行交地時，可組織用地企業進行現場核查，在交地確認書中將相關情況予以詳細書面說明。最后要有書面承諾，為避免發生糾紛，在不違背相關文件政策的情況下，可由用地企業書面作出承諾。

“凈地”不凈，易導致土地資源浪費，存在土地被收回和政府部門違約的風險。自然資源主管部門作為土地出讓合同中的出讓人，應充分認清“凈地出讓”是其法定職責和法定義務，且“現狀交付”不等于免除“凈地交付”的義務，不得以“現狀條件”規避自身的法定職責和法定義務。