健全地籍調查工作機制 強化地籍數據共享應用

黃俊飛

近日，自然資源部印發《關于進一步做好地籍調查工作的通知》（以下簡稱《通知》），對充分認識新時代地籍工作的重要意義、健全地籍調查工作機制、規范開展地籍調查、嚴格審核地籍調查成果、加快建設地籍數據庫、強化地籍數據共享應用和動態更新等工作提出明確要求。

《通知》出臺基于怎樣的背景？有哪些需要重點把握的內容？對此，自然資源部自然資源確權登記局負責人進行了解讀。

出臺背景

不動產統一登記制度實施以來，自然資源部相繼出臺了《關于做好不動產權籍調查工作的通知》（國土資發〔2015〕41號）、《關于規范不動產權籍調查有關工作的通知》（國土資廳函〔2017〕1272號）等文件。各地沿用原有各類不動產調查測繪技術標準，積極做好地籍調查（原權籍調查），有力支撐了確權登記及有關工作。

自然資源事業持續改革發展，對新時代地籍調查工作提出了新的更高要求。2021年修訂的《土地管理法實施條例》第七條規定：“縣級以上人民政府自然資源主管部門應當加強地籍管理，建立健全地籍數據庫。”實踐中，各級自然資源主管部門積極推進業務融合、數據融合，地籍調查也需要在支撐好確權登記工作的同時，更好地服務于自然資源管理相關業務。對照新形勢、新需求，現有的地籍調查工作還存在協同不夠、成果沿用難等不足。同時，國土資發〔2015〕41號文件已經到期，也需要作出新的工作部署。法律制度、現實需求、政策銜接都要求加快制定出臺新的地籍調查政策文件，《通知》應運而生。

《通知》從充分認識新時代地籍工作的重要意義、健全地籍調查工作機制、規范開展地籍調查、嚴格審核地籍調查成果、加快建設地籍數據庫、強化地籍數據共享應用和動態更新等方面作出系統部署，推動地籍調查工作創新發展，更好地支撐服務確權登記和自然資源管理。

準確把握地籍調查的內涵和意義

不動產統一登記前，地籍調查主要是針對土地開展的權屬調查和地籍測繪。不動產統一登記后，順應不動產內涵外延擴展的實際需求，國土資發〔2015〕41號文件使用了“不動產權籍調查”概念。為回歸地籍本質，與國際接軌，《通知》明確將“權籍調查”恢復為“地籍調查”，定義為對土地、海域及其房屋、林木等定著物開展的權屬調查和測繪工作。需要說明的是，按照調查對象分，地籍調查分為不動產地籍調查和自然資源地籍調查，兩者有很多共性，也存在差異。《通知》主要聚焦不動產地籍調查，適當兼顧自然資源地籍調查。

地籍調查及地籍數據管理和應用，是新時代地籍工作的基礎內容。新時代地籍工作，為自然資源主管部門履行“兩統一”核心職責提供產權底板，為審批、供應等自然資源相關管理提供基礎支撐，為明晰產權、定分止爭、維護資源資產權益提供根本保障，為不動產安全交易和有序流轉、構建高水平社會主義市場經濟體制夯實產權基石，意義十分重大。

健全地籍調查工作機制

《通知》提出，要健全地籍調查服務確權登記和自然資源管理的工作機制。一方面，明確自然資源審批、供應、登記等相關自然資源管理階段應當如何開展地籍調查，如何應用地籍調查成果；另一方面，明確加強各環節調查作業協同銜接，特別強調已有地籍調查成果應當沿用，不得重復調查和測繪，以進一步提高工作效率，減輕當事人負擔，優化營商環境。比如，鼓勵、推廣土地供應或用地審批確定宗地時，即按照統一技術標準，設定不動產單元（宗地）并編制單元代碼，開展地籍調查獲取宗地的界址、面積等地籍信息。后續無論是用途變更還是產權轉移，只要不動產界址、范圍沒有發生變化，就可以一直沿用已有地籍調查成果，無須再開展調查。同時，《通知》提出按照“誰需要、誰組織”原則，明確當事人和自然資源主管部門作為地籍調查主體的情形，其中，對當事人負責地籍調查的，考慮到可能存在組織指界難等實際困難，明確自然資源主管部門要根據需要指導做好四鄰指界等權屬調查工作。

規范開展地籍調查

《通知》從規范單元設定與代碼編制、嚴格地籍調查程序、加強日常監督管理三方面，對地籍調查規范化建設提出了明確要求。

一是強調規范單元設定與代碼編制。應依據規劃、審批等材料，設定不動產單元或自然資源登記單元，編制單元代碼，并一直沿用。單元一經設定，不得隨意分割、合并或調整邊界，單元代碼變更的應做好前后關聯。要積極推進系統聯通和信息共享，建設用地供應時可利用土地市場動態監測監管系統的編碼器編制不動產單元代碼。

二是要求嚴格地籍調查程序。按照《地籍調查規程》規范開展地籍調查，確保權屬清楚、界址清晰、面積準確。強調權屬調查是地籍調查的核心，應以權屬調查確定的界址點、界址線為依據開展地籍測繪工作。

三是要求加強日常監管。督促指導地籍調查機構規范做好地籍調查工作，杜絕違規收取配圖費、落宗費等額外費用。要健全地籍測繪投訴機制，完善地籍調查機構工作質效評價機制，營造良好的市場環境。

嚴格審核地籍調查成果

地籍調查成果質量至關重要。《通知》明確，地籍調查機構和調查人員應對地籍調查成果質量負責，嚴格落實調查人員自檢、調查機構質檢、委托方驗收或確認等措施。鼓勵不動產登記代理人、注冊測繪師參與地籍調查成果質量把關，發揮專業人才作用，保障地籍調查成果質量。按照“誰使用、誰負責”原則，確定地籍調查成果審核責任主體，其中，技術審查工作可由專門技術單位負責，以提高工作效率、避免重復審查。

加快建設地籍數據庫

為落實《土地管理法實施條例》關于“建立健全地籍數據庫”的規定，《通知》明確了地籍數據庫內容，各地可根據當地實際，建設省級統一地籍數據庫或以市、縣為主建設地籍數據庫，歸集建設國家地籍數據庫。要求強化網絡和信息安全，實現地籍數據庫與登記數據庫同步，推動與自然資源相關業務系統互聯互通。

為夯實地籍工作基礎，《通知》提

出各地要加大數據整合建庫力度，力爭用3～5年時間建成較為完整的地籍數據庫，實現圖形、屬性、檔案等信息一體化管理，逐步形成全域覆蓋、要素齊全的地籍圖。推動運用實景三維中國建設成果，建設三維地籍數據庫。

強化地籍數據共享應用和

動態更新

《通知》要求強化部門協作和業務協同，加強地籍數據共享應用。在開展規劃編制、審批、供地、登記、權益管理等自然資源相關工作時，應充分利用地籍數據核實權屬狀況和空間范圍，以提高工作效能。強調應以不動產單元代碼這一不動產的“身份證號碼”作為標識碼，串聯起不動產使用和管理各環節的數據成果，實現“一碼關聯”，便利信息共享應用和查詢追溯。充分利用地理信息公共服務平臺（天地圖）等，依法提供不動產自然狀況、權利限制狀況、地籍圖等信息可視化查詢服務。

《通知》要求堅持“建用結合、以用促建”，建立健全“日常+定期”更新機制，實現地籍數據動態更新，確保地籍數據現勢性、準確性和權威性。地籍調查成果通過審核或驗收后，及時納入地籍數據庫，確權登記結果實時同步至地籍數據庫，實現動態更新。審批、供地等業務辦理完成后，及時依據辦理結果更新地籍數據。通過地籍數據共享應用和動態更新，真正實現“源于地籍、歸于地籍”，助力自然資源事業高質量發展。（摘編自《中國自然資源報》2023年10月25日2版）