日本應對少子老齡化的路徑與啟示

閆坤 郭佩

少子老齡化是目前世界上很多國家面臨的共同挑戰。日本老齡化盡管晚于西方部分國家，但發展速度極快，目前是世界上老齡化程度最深的國家。截至2023年1月，日本65歲及以上人口比例已高達29.1%。同時，日本早在20世紀70年代就遭遇少子化危機，到1989年生育率進一步下降到1.57，敲響了少子老齡化人口危機的警鐘。到2022年，日本出生人口連續下降，新生兒人數在有統計以來首次跌破80萬。為了應對少子老齡化，日本采取了一系列措施，包括加強勞動力供給、不斷完善老年健康體系與全方位生育支持等“組合拳”，試圖緩解生育率下降的負面影響。全面分析日本應對人口少子老齡化的路徑與措施，可以為我國積極應對人口結構轉型提供重要的借鑒。

開發老年人力資源，緩解勞動力市場供給壓力

為應對日益嚴重的少子老齡化問題，日本政府積極推行促進老年人就業的政策體系，主要目標是鼓勵老年人終身學習、創造延遲退休的支持環境，并提供多樣化的就業機會。從20世紀80年代開始，日本政府多次修訂有關延遲退休年齡的法規，自2021年4月起，正式實施修改后的《老年人雇傭安定法》，規定企業有義務采取措施為70歲以內的老年人提供繼續就業的機會。

為了支持延遲退休政策，政府采取了多種措施鼓勵老年人就業，建立適應老年就業的社會支持環境。例如，自20世紀90年代以來，政府為企業設立了“繼續雇傭補貼金”，以補貼和優惠的形式鼓勵繼續雇傭65歲以上老年人的企業。地方政府積極與促進老年就業的社會組織合作，推動“銀色人才事業”，旨在為老年人提供合適的就業機會。此外，還積極發揮人才介紹中心的作用，在“職業安定介紹所”專門設立老年就業服務窗口，根據老年人的健康狀況、興趣等因素，推薦適合他們的工作崗位，并定期提供職業培訓和舉辦老年人才交流會。

2018年10月，在第20屆“未來投資會議”上，政府重點討論了如何創造靈活的就業方式和良好的工作環境，以進一步促進老年人就業，并確保身體健康、有工作意愿的老年人能夠一直工作到70歲。日本政府的愿景是打造一個“終身不退休”的社會。

不斷完善護理保險制度，構建社區綜合照料體系

隨著人口老齡化的加劇，老年失能人群的護理問題越發引起社會關注。日本早在2000年就建立了長期護理保險制度，以實現“護理社會化”為目標，提倡全體國民共同承擔老人護理問題。該制度是一項強制性保險，凡年滿40周歲以上的日本國民均需參加護理保險，參保人每年定期繳納一定額度的保費就可以在年老后需要護理時啟動保險提供的服務。這項制度至今已經實施20余年，歷經6次改革，隨著家庭結構、護理需求等內外環境的變化不斷進行調整和完善。不僅有加強政府的監管、重視護理預防、鼓勵居家養老，還有改善護理人員待遇以及調整個人自付比例等。其中，重視老年失能預防是日本護理保險制度改革中重要的一環。為了減緩輕度需要護理人群的服務供給和保險支出，在2006年第1次改革中就已增加預防型給付。到2014年第4次改革時，老年失能預防體系基本建立，引入非營利組織、社會團體和個人參與老年預防護理服務，實現供給主體多元化。

近些年，日本積極探索構建集醫療與護理于一體的“社區綜合照料體系”，并提出實現路徑為“自助、互助、共助與公助”。各市町村政府、企業、社會團體、志愿者、當地居民以及老年人共同組成一種緊密互助的合作關系網。為了進一步落實“社區綜合照料體系”的構建，日本政府于2011年修訂《護理保險法》，并于2012年正式實施，修改后的法律明確指出，國家以及各地自治體有責任推進“社區綜合照料體系”。同時，為了加快醫療與護理的合作，2014年，日本政府頒發《地域醫療和護理綜合確保法》，旨在促進醫療和護理資源的有效溝通，強化綜合照料支持體系中醫養結合的法律保證。各市町村以此為基礎，結合各地的實情，建立屬于自己特色的“社區綜合照料體系”，為老年人提供多元化、個性化且專業化的養老服務，幫助老年人實現“在地安老”。

從“催生”轉為對家庭開展全方位支持

20世紀90年代后，日本持續出臺多項政策延緩生育率下降，措施涵蓋了“催生”的多個環節，并不斷完善法律支持。2003年，日本就已出臺《下一代培育援助對策促進法》和《少子化社會對策基本法》，對國家、地方政府、企業、家庭和個人等不同主體的責任和義務進行了規定，為應對少子化措施提供法律依據。

日本政府通過經濟補貼，減輕育兒家庭的壓力，如在妊娠階段，政府對孕婦產檢費用進行補貼，并向加入健康保險的家庭發放一次性生育補貼；孩子出生后也會按月發放兒童補貼；減免托育費或幼兒園學費，尤其是從2019年開始分階段推進幼兒教育免費制度。近年來，日本注重構建生育支持性的社會環境，如解決“待機兒童”的入學問題；穩定就業、減輕年輕人的經濟壓力；推動工作方式改革，創建可以幫助女性更好地平衡家庭和工作的社會環境。2020年，日本政府決定從2022年開始，將不孕不育治療納入醫保，減輕患者的家庭負擔。2022年，新修訂的《育兒·護理休假法（修訂）》正式開始實施，規定男性有權在孩子出生后8周內分兩次取得不超過4周的“陪產假”，并規定企業有義務支持和鼓勵員工休假。在收入方面，育兒家庭除延續過去的免稅政策，還提高請假期間的津貼，最高可達到薪資的67%。

2023年4月，日本兒童家庭廳成立，屬于由首相直接管理機構，其具體業務部門主要由厚生勞動省和內閣府與兒童相關的部門整合而成，旨在破除兒童家庭政策在管理層面的縱向壁壘，更好地綜合應對少子化、兒童虐待、兒童貧困等課題。2022年4月開始實施的最新版《育兒·介護休業法》，2023年4月設立的“兒童家庭廳”，以及日本各地開展的育兒環境建設，都展現出日本社會積極應對少子化困境的努力。

日本應對人口少子老齡化的經驗與啟示

日本應對少子老齡化的經驗，為我國提供了寶貴的啟示。面對相似的人口挑戰，我們可以借鑒日本在人口政策、老年人就業支持和社會保障等方面的成功實踐，當然，也要吸取其政策演進中的教訓。

一是加強生育支持，從專項干預轉向全社會多方面的生育支持。日本的經驗表明，他們將生育政策范圍擴展到兒童、青少年和大學階段，通過整合財政稅收、醫療干預、勞動力市場和育兒服務體系，全方位支持育兒家庭。我國可以通過財政稅收和社會福利等多種政策工具，發揮政府、企事業單位、民間團體、社區和家庭的作用，保障育兒家庭的權益，使他們能夠“敢生”和“想生”。同時，吸取日本忽視對未婚人群采取措施的教訓，我國應加強對未婚人群和年輕人的關注，從住房、就業、婚姻中介等多方面幫助他們“想結婚”和“敢結婚”。

二是不斷完善適合我國國情和發展實際的養老服務體系。我國已初步建立了以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的養老服務體系，但仍面臨一些實際困難。社區服務內容有限，偏向健康老人，缺少對失能、失智老人的護理服務；醫養結合和養老服務主體間的溝通配合不夠。借鑒日本經驗，我國可以在以社區為平臺的基礎上，建立整合式老年照料服務支援網絡，將分散的住房保障、預防保健、醫療、護理、生活援助等服務有機聯系起來，為老年人提供多元的居家支持。此外，深化醫藥衛生體制改革，推進護理保險制度試點工作，立足老年人的健康需求，實現從以疾病治療為主到預防、護理和康復相結合的整合照料模式，以實現可持續性養老。

三是加快開發老年人力資源，發揮老齡人口的積極作用。我國老年人口比例不斷上升，預期壽命增加，少子老齡化導致勞動力供給緊張。借鑒日本的經驗，我們應完善中國特色的老年雇傭制度。各地可結合經濟發展水平，聽取各方意見，制定漸進式延遲退休政策?？山梃b日本的做法，即越晚退休領取越多養老金，讓老年人自由選擇再就業或延遲退休。同時，政府、企業和民營組織應共同搭建中老年人再就業平臺，鼓勵成立民間職業中介機構，為中老年人提供就業渠道，以及為中老年人提供咨詢服務，將有就業意愿的老年人登記在冊，并根據他們的特長和興趣推薦合適的工作崗位。此外，定期舉辦針對中老年求職者的職業培訓，提升他們的技能。

四是將少子化、老齡化、勞動力減少等作為綜合性的問題統籌考慮，從部門管理到政策出臺應突出整合性治理的特點。同時也要根據國家和地區經濟社會發展狀況，逐步調整和完善全生命周期的相關福利制度，為人口空間均衡與高質量發展提供制度支持。

（編輯 楊利紅）