論舉國體制與新中國科技發展（下）

申曉勇

新型舉國體制：“雙輪驅動”科技發展（2012-2022年）

進入新時代，世界正經歷百年未有之大變局，中國發展環境和發展條件發生重大改變。中國經濟實力和綜合國力顯著提升，2010年制造業世界排名為第一位，2012年經濟總量為世界第二位。以供給側結構性改革為契機，中國產業結構正在從世界產業鏈的中低端向中高端持續攀升，部分領域已經走到世界前列。從前只是跟在別人后面追趕，現在部分領域與其他發達國家并跑，其中一些領域已經或即將處于領跑的位置。

當前，新的產業革命和技術革命醞釀正酣，集成高效的科技創新模式取代了傳統科技創新路徑，單一部門的科技創新難以滿足不斷迭代更新的集成創新頻率，只有采取多領域多部門協同創新才能適應新時代的科技創新要求，才能在關鍵核心技術領域永葆活力和動力。應對風險挑戰，尤其是在科技攻關方面，我們需要發揮舉國體制優勢，不斷解決我國經濟發展面臨的“卡脖子”問題。隨著舉國體制重大科技創新的實踐維度不斷拓展、作用優勢不斷彰顯，新型舉國體制逐漸確立起來并實現良性運行。新型舉國體制最大的特點在于，它不僅要發揮好政府的領導組織和規劃決策作用，而且要發揮市場機制的競爭和激勵作用，并將市場、社會力量與國家力量實現整合。

加強關鍵核心技術攻關新型舉國體制的頂層設計和戰略布局

科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，必須擺在國家發展全局的核心位置。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把創新作為引領發展的第一動力，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位，以創新驅動發展戰略和科技強國建設為引領，加強關鍵核心技術攻關新型舉國體制的頂層設計和戰略部署，同時，全面深化科技體制改革，部署實施一系列重大改革舉措，為關鍵核心技術攻關新型舉國體制的實施營造好的制度環境。

2015年，中共中央、國務院印發《關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》。2016年5月，中共中央、國務院發布《國家創新驅動發展戰略綱要》，明確提出建設創新型國家的戰略目標及具體步驟：第一步，到2020年進入創新型國家行列，基本建成中國特色國家創新體系；第二步，到2030年，科技實力要有大幅躍升，躋身創新型國家前列；第三步，到2050年建成世界科技強國，成為世界主要科學中心和創新高地。2016年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要（2016-2020）》，強調在重大關鍵項目上發揮市場經濟條件下新型舉國體制優勢。2016年8月頒布的《“十三五”國家科技創新規劃》，提出探索社會主義市場經濟中科技攻關的新型舉國體制。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，構建關鍵核心技術攻關新型舉國體制，加快建設創新型國家。十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》強調，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，打好關鍵核心技術攻堅戰。2022年9月6日，中央全面深化改革委員會第二十七次會議審議通過《關于健全社會主義市場經濟條件下關鍵核心技術攻關新型舉國體制的意見》，健全關鍵核心技術攻關新型舉國體制。

我國不斷深化科技體制改革，出臺一系列文件法規，科研項目和經費管理方式不斷優化，激發科技創新活力，為關鍵核心技術攻關新型舉國體制創造好的政策環境。國家相繼推出多項針對性操作性強的具體改革方案：2014年3月，國務院印發《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》；2014年12月，國務院印發《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》；2015年9月，國務院出臺《深化科技體制改革實施方案》，所部署的143項科技體制改革任務迄今為止已全面完成。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院發布《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》；2021年8月，國務院先后出臺《完善科技成果評價機制的指導意見》《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》，頒布實施《科學技術進步法（2021年修訂）》，健全科技創新保障措施，完善國家創新體系，著力破除自主創新的障礙因素。上述一系列政策法規的頒布實施，使核心技術攻關新型舉國體制的政策環境不斷優化，科技評價和獎勵制度不斷完善，項目評審、人才評價、機構評估日趨健全，科技創新的基礎性制度框架基本確立。

政府和市場協同，構建形成多元主體、協同創新關鍵核心技術的新型舉國體制

新型舉國體制可以利用市場力量及時掌握最新信息，跟進世界前沿技術；利用社會力量提供人才和智力支撐，為關鍵核心技術攻關提供穩定的社會條件；利用國家力量提供攻關的各方面服務，為科技攻關提供全方位保障。構建符合市場經濟規律的關鍵核心技術協同攻關機制，讓市場之手和政府之手相互配合、優勢互補，充分調動各類科技創新主體的積極性、主動性、創造性，形成集中力量攻克關鍵核心技術難關的創新合力。充分發揮國家作為重大科技創新組織者的作用，以健全國家實驗室體系為抓手，加快建設跨學科、大協作、高強度的協同創新基礎平臺，抓緊實施一批體現國家戰略意圖的重大科技項目，在前瞻性、戰略性領域打好主動仗。截至2021年年底，正在運行的國家重點實驗室達到533個，納入新序列管理的國家工程研究中心191個。國家企業技術中心1636家，大眾創業萬眾創新示范基地212家，國家級科技企業孵化器1287家，國家備案眾創空間2551家。①

充分發揮市場主體作用，通過競爭增加科技創新的活力和動力。推動“政產學研用”相結合，激發政府、企業、高校、科研機構、用戶等創新主體的主動性、積極性和創造性，組織調動全社會協同攻關，將各方面的人力、物力、財力和技術資源投向既定戰略目標領域，形成前沿基礎研究和核心技術攻關的強大合力，全面增強自主創新能力，構建功能互補、深度融合、良性互動、完備高效的協同創新格局。

例如在實施探月工程中，面向社會開放，鼓勵社會資本和企業參與“嫦娥四號”配套任務，并以此為試點，探索引入社會資本的新模式，對打破航天工業壁壘、加速航天技術創新、有效降低工程成本、提高投資效益具有積極作用。2019年2月，習近平總書記在會見探月工程“嫦娥四號”任務參研參試人員代表時強調，“嫦娥四號”任務圓滿成功，是“探索建立新型舉國體制的又一生動實踐”。

航天科技領域進一步深入實施軍民產學研聯合攻關，協同創新。中國運載火箭技術研究院所屬的航天材料及工藝研究所與上海交通大學、上海拓璞數控科技有限公司聯合開展了數字化定位技術研究，2018年研制出“基于三維實體模型的數字化零件自動定位系統”，已在火箭艙段裝配中正式使用。中國運載火箭技術研究院與西南鋁業（集團）有限責任公司、中南大學在高性能鋁合金材料研究及輕質高強構件制造方面開展了多項技術合作，有力支撐了我國長征系列運載火箭的研制任務。

進入新時代，我國北斗建設步入快車道。在新型舉國體制下，400多家單位、30余萬科技人員攜手奮進、攻堅克難。2020年6月，北斗三號GEO-3衛星在西昌衛星發射中心發射升空，標志著北斗三號全球系統核心星座部署完成。從北斗一號、北斗二號、北斗三號分步實施的戰略決策，到中國特色衛星導航系統的體制設計，再到星間鏈路、高精度原子鐘等160余項關鍵核心技術的攻克和500余種器部件國產化研制的突破，無不體現了新型舉國體制下關鍵核心技術攻關的優勢。北斗三號核心器部件國產化率達到100%，衛星壽命大于10年，定位精度優于10米，授時精度優于20納秒，各項性能指標世界一流。

培養造就高素質人才隊伍，為關鍵核心技術攻關提供堅強人才支撐和保障

人才是創新的根基，是創新的核心要素，關鍵核心技術攻關新型舉國體制，歸根結底要靠高水平創新人才。黨中央高度重視人才工作，強調把人才作為支撐發展的第一資源，提出“聚天下英才而用之”的人才觀。習近平強調：“人才資源是第一資源，也是創新活動中最為活躍、最為積極的因素。要把科技創新搞上去，就必須建設一支規模宏大、結構合理、素質優良的創新人才隊伍。”我們的人才體制機制改革不斷深化，以破除科技人才發展障礙，不斷改善人才發展環境，激發人才活力。人才的培養、評價、激勵、引進體制機制日趨完善。

培養造就大批優秀創新人才，需要信任科研人員，賦予科研單位和科研人員更多自主權，這是近年來我國科技體制改革強調的方向。黨的十八屆五中全會提出，要擴大高校和科研院所自主權，賦予科技領軍人才更大人財物支配權和技術路線決策權。2019年1月，國務院發布《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》。2019年8月，科技部等6部門聯合出臺了《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》等一系列遵循科研規律、破除制度藩籬、擴大科研人員自主權的“松綁”政策，取得明顯成效。

按照人才成長規律，改進人才培養模式，用好用活人才。針對多年來對科研人員及成果評價的數量化、唯論文、人才“標簽化”等頑疾，國家出臺系列改革完善科技評價制度的舉措。2018年7月，中共中央辦公廳、國務院發布《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》，提出統籌人才計劃、科學設立指標、正確使用評價結果、強化用人單位主體地位、加大人才穩定支持等改革措施；2018年11月，教育部發布《關于開展清理“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項”專項行動的通知》，側重操作層面，通過“解剖麻雀”和集中治理，切實解決科研人員反映強烈的科研管理中的突出問題。同時，積極探索集聚人才、發揮人才作用的體制機制：2016年3月，中共中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》；2016年8月，國務院印發《“十三五”國家科技人才發展規劃》；2017年4月，中共中央、國務院出臺《中長期青年發展規劃（2016-2025年）》；2018年2月，中共中央辦公廳、國務院出臺《關于分類推進人才評價機制改革的指導意見》。上述政策措施有力激發調動了科技人才創新創造活力。

2021年，我國研發人員總量達562萬人，為2012年的1.7倍；中國內地入選世界“高被引科學家“，從2014年的111人增至2021年的935人，增長7.4倍，涌現出一批世界頂尖科技人才。①

積極開展國際交流與合作，構建開放創新的關鍵核心技術攻關新型舉國體制

國際科技合作是在更高起點上推進自主創新的重要方式，對于推進國家科技發展意義重大。科學的發展是世界性的，發展科技必須具有全球視野。自主創新需要開放的環境，要主動布局和積極利用國際創新資源，深化國際科技交流合作，在更高的起點推進自主創新。

進一步加強政府間創新合作對話，深入實施科技合作伙伴計劃，科技開放合作深度和廣度不斷拓展。我國與160多個國家建立科技合作關系，加入了200多個政府間國際科技合作組織；積極參與并牽頭組織國際大科學計劃和大科學工程，加強氣候變化、空間、健康、能源、農業等領域國際科技合作。“一帶一路”科技創新行動計劃取得豐碩成果。內地與港澳之間的科技創新合作深入推進。在國際科技合作領域，建設“一帶一路”協同創新共同體，牽頭或參與國際大科學計劃和工程。開創了我國國際科技合作的新局面。

近年來，我國科技實力迅速發展，科技成果不斷涌現，國際合作需求越發旺盛。從載人航天工程來看，我國計劃2020年前后建成中國自主的載人空間站，當前已有來自23個國家、94個科研機構的158個科學團隊在空間科學與應用領域開展合作，合作深度和廣度前所未有。②

中國大飛機項目更是實施新型舉國體制的典型案例。中國大飛機的研發制造采用符合國際慣例的“主制造商-供應商”運營模式，中國商飛以民用干線飛機的主制造商身份，通過與全球各大先進配套廠商合作，在全球商用航空領域占有一席之地并取得一定的主動權；并建立了高效的供應鏈協同體系，獲得協同創新的高態勢。同時，主制造商充分汲取國際大飛機產業發展經驗，加強中國大飛機本土配套產業鏈建設，以群體突破、技術集成和技術輻射帶動核心技術攻關，促進中國大飛機產業提升技術創新能力。2022年9月30日，習近平總書記在北京人民大會堂會見C919大型客機項目團隊代表并參觀項目成果展覽，強調要充分發揮新型舉國體制優勢，在關鍵核心技術攻關上取得更大突破。

充分發揮新型舉國體制的顯著優勢，科技實力正在從量的積累邁向質的飛躍，從點的突破邁向系統能力的提升，重大創新成果競相涌現。我國已經成為世界上具有重要影響力的科技大國，正在向科技強國邁進。北斗導航衛星全球組網，“嫦娥五號”實現地外天體采樣，“天問一號”登陸火星，神舟十四號載人飛船發射取得圓滿成功，“奮斗者”號完成載人萬米深潛，成功研制“九章”量子計算原型機，以華龍一號和高溫氣冷堆為代表的中國核電躋身世界核電第一方陣，C919大型客機研制成功、獲頒中國民航局型號合格證。我國科技實力躍上新的臺階，創新型國家建設取得決定性成就，科技強國建設邁出堅實步伐。

歷史經驗和建議

中國的發展離不開世界，如何突破美國等發達國家在科學前沿和高技術產業、產品領域對我國的遏制封鎖，是我們必須解決的問題。“貿易戰”可以采取國內循環為主的“雙循環”進行應對，而“科技戰”則必須通過自主創新、主動學習和“合作共贏”取得勝利，沒有科技創新，中國經濟就不可能轉型升級到世界產業鏈的中高端。我們要不斷健全新型舉國體制，強化國家戰略科技力量，提升國家創新體系整體效能。新中國成立70多年來，我國通過建立舉國體制并成功實現向新型舉國體制轉變，在重大科技創新領域取得了舉世矚目的成就，積累形成的歷史經驗應該傳承發揚，并為我們的未來發展帶來啟示。

歷史經驗

第一，始終堅持和加強黨對舉國體制和新型舉國體制的全面領導。

黨的領導力、組織力、號召力始終是科技事業發展的根本力量源泉。黨中央在我國科技事業發展的每一個關鍵節點都做出了重大戰略部署，從“向科學進軍”“科學技術是第一生產力”到“創新是引領發展的第一動力”，從實施科教興國戰略、人才強國戰略到創新驅動發展戰略，從建設創新型國家到建設科技強國，黨中央始終牢牢把握我國科技創新發展的正確方向。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，部署和實施一系列科技創新重大舉措，這是我國科技事業取得歷史性成就、發生歷史性變革的根本保證。

第二，依靠政府與市場“雙輪驅動”，實現重大科技創新和突破。

舉國體制尤其是新型舉國體制，實質上是實現政府作用和市場作用的有機結合，推動重大科技創新依靠政府與市場“雙輪驅動”。政府擁有強大的資源動員能力和中長期發展規劃能力，推動科技創新力量布局、要素配置、人才隊伍體系化、協同化，在前瞻性基礎研究、顛覆性技術創新方面發揮創新優勢；有效的約束激勵機制是實現創新的關鍵所在，市場因對需求側反應敏感能夠動態調整生產經營活動，持續向新的經濟增長點擴大投資，倒逼自身進行產品創新和服務創新，新型舉國體制將實現兩者的有機結合。

第三，注重人才的培養和使用，充分激發人才積極性創造性。

中國共產黨在革命、建設、改革時期都高度重視知識分子工作，提出“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造”的指導方針，充分調動科技工作者的積極性創造性。黨的十八大以來，習近平總書記指出“創新驅動實質上是人才驅動”，黨中央把人才資源作為國家發展的戰略資源，重視在科技攻關中培養、引進、使用高水平科技人才。以注重激發調動科技人才創新創造活力為重要著力點，加快構建具有全球競爭力的科技人才制度體系，大力培養使用戰略科學家，打造大批一流科技領軍人才和創新團隊。同時，在重大科技攻關實踐中培育鍛煉人才，鼓勵青年科技人才脫穎而出。

第四，堅持自主創新與開放合作辯證統一。

新中國成立以來，我國科技發展的立足點始終放在自主發展的基石上，自主創新與學習國外先進科技相結合，將引進、消化吸收、創新三個環節有機統一，將“趕超”建立在科學基礎上。改革開放后，我國堅持以全球視野謀劃和推動科技創新，擴大科技領域開放合作，充分利用全球創新資源，主動融入全球科技創新網絡，在平等、互利、合作、共贏的基礎上構建創新合作共同體，推動科技創新成果惠及更多國家和人民。

啟示和建議

第一，明確界定新型舉國體制的內涵、外延，做到精準化。新型舉國體制不是過去計劃經濟體制的回歸，不是“全能型”的，它是建立在市場經濟基礎上如何更好發揮政府作用的產物，是“效能型”的。同時，新型舉國體制是一個動態的、仍然處于變革和發展中的體制，尤其是怎樣發揮好政府、企業、文教三大部門的各自優勢：科學合理界定政府優勢和發揮作用范圍、企業優勢和發揮作用范圍、文教系統優勢和發揮作用范圍。

第二，如何發揮好新型舉國體制的作用。科學是發現，技術創新是發明、創造和改進，二者都具有很大的不確定性，尤其是科學發現風險大、成本高，市場機制往往失靈，而企業的動力也不足。在很多科學技術領域，有不少工作者終其一生也沒有科學發現，只能為后人起到鋪路石和敲門磚的作用，因此政府的保障作用就非常重要。新型舉國體制就是在市場調節不起作用或作用不大的地方，在企業無能為力的地方，在涉及國家安全的領域，發揮其“集中力量辦大事”的優勢，政府、市場、社會共同發力來推進中國科技進步不失為一種值得探索和研究的新型道路。

第三，深入研究新型舉國體制如何與現有的國家治理水平和市場成熟度相協調。黨的十九屆四中全會提出國家治理體系和治理能力現代化，中國還是一個發展中國家，幅員遼闊，人口規模大，區域之間、城鄉之間、產業之間的發展都不平衡，社會主義市場經濟體制建立和發展完善僅有30年的時間，科技體制機制還不夠完善，改革的目標、方法和步驟都需要深入研究、統籌考慮、辯證施策和精準操作。研究任務重大而艱巨，迫切需要哲學社會科學界與自然科學界協調攻關，需要政產學研緊密配合。

第四，科學沒有國界，但是科學的應用是有國界的；技術沒有國界，但是技術帶來的利益是有主人的，尤其關系到國家安全和國家的競爭力，更是成為各國政府直接干預的領域。但是科技創新又離不開國際交流，我們要結合國際形勢的變化和針對不同的科技領域、不同的國家，深入研究科技交流和合作的對策，使新型舉國體制在科研院所、企業以及科技工作者之間的國際交流和合作方面發揮更好的作用。

（編輯 宋斌斌）

① 國家統計局：《中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報》，《人民日報》，2022年3月1日。

① 參閱文章，《全面發力 縱深推進 科技體制改革讓創新動力澎湃》。

② 楊揚：《新時代國際科技合作的問題與出路》， 《中國青年報》，2018-09-17。