鄉村治理現代化面臨的挑戰與“政和”實踐探析

摘要：鄉村治理是國家治理的基石。自黨的十八屆三中全會首次提出推進國家治理體系和治理能力現代化以來，鄉村治理現代化已取得許多實質性的進展，但由于農村受到歷史與現實等多種因素的影響，在具體的治理實踐過程中，鄉村治理現代化卻往往陷入基層治理主體缺乏活力、產業基礎薄弱、法制保障不足等困境，實現鄉村治理現代化任重而道遠。鑒于此，政和縣經過探索，逐步走出一條以組織引領、產業興旺、社會協同、文化支撐和法制保障為一體的“政和”路徑。文章基于其治理實踐深入研究鄉村治理現代化“何以可能”，以期為我國當前的農村基層治理提供一些可行的案例參考。

關鍵詞：基層治理；治理現代化；“政和”實踐

文章編號：1674-7437（2023）10-0021-04? ? ?中國圖書分類號：D422.6? ? ? 文章標識碼：A

作者簡介：張秋華（1998-），女，漢族，福建龍巖人，在讀碩士，研究方向為行政管理理論與實踐。

黨的二十大報告強調要全面實施鄉村振興，堅持農業農村優先發展堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動[1]。由此看出，鄉村治理工作是黨和國家工作的重點。正如習近平總書記所言：“即便我國城鎮化率達到70%，農村仍將有4億多人口。如果在現代化進程中把農村4億多人落下，到頭來‘一邊是繁榮的城市、一邊是凋敝的農村，這不符合我們黨的執政宗旨，也不符合社會主義的本質要求”。[2]“兩個一百年”奮斗目標，不僅需要城市治理體系和治理能力現代化，鄉村治理體系和治理能力現代化同樣重要，這是國家治理的雙重變奏。要實現形神兼備的農業農村現代化，從“形”看，要有多元的特色產業作支撐，有現代的生產生活設施作基礎；從“神”看，農民生產生活方式更加健康綠色，生態環境更加舒心治愈，文化事業更加繁榮興盛，社會事業和公共服務更加普及貫徹，治理有序活力迸發。但鄉村振興在實現過程中仍遇到不少“藩籬”與阻隔。首先，農村發展的經濟基礎、制度建設、資源要素稟賦等初始條件不足，加之人才和資本外流，加大了城鄉二元結構對鄉村發展的限制。其次，鄉村治理體系現有的規范性、程序性和協同性存在一定程度的脫節，并且在舊的制度框架下治理新問題，又會導致鄉村治理在一定程度上出現“碎片化”現象[3]，主要表現為：基層黨組織職能弱化，時常出現村“兩委”職責不清晰現象；產業基礎薄弱；人才外流導致現代化治理能力缺乏，甚至村民自治組織無法正常運轉等。長此以往，舊問題得不到全面糾正，新問題不斷涌現，又加重了制度負荷[4]。我國現有的鄉村治理體系和治理能力現代化是中國現代之路上不可避免又必須面對和逾越的巨大高度，“政和”路徑為破解該困境提供了思路。

1? ?文獻綜述

國內學術界對鄉村治理的研究可分為五大類，分別是概念闡釋、鄉村治理相關理論研究、農村發展現實問題研究、治理困境原因探究與優化基層治理的對策。而對于鄉村振興下農村基層治理相關的研究則主要分為從基層治理主體方面對鄉村振興戰略展開的研究和從基層黨組織建設方面展開的研究。在基層治理主體方面，張喜東，高康楠等人（2018）[5]提出應打破政府唱“獨角戲”的一元治理格局，通過農村企業引進高素質人才和先進治理經驗幫助實現農村的有效治理。在基層組織建設方面，馬淑艷（2019）[6]指出鄉村振興戰略的實施應該先回答好誰負責推進和具體組織的問題，只有加強農村黨組織的引領作用、村黨支部書記的“領頭羊”作用和構建好共建共享機制，才能取得更多更好的鄉村振興新成效?？傮w而言，現有研究從理論與實踐，從微、中、宏觀，運用多種視角對鄉村治理問題作出了卓有成效的研究，但研究大多集中于概念闡釋、理論構建，在運用個案研究論證鄉村治理現代化實踐方面還有待拓展。

2? ?案例介紹

政和縣位于福建省北部閩浙交界處，南平市最東部。和大多數基層類似，政和縣基層治理曾存在治理主體缺乏活力、部分村務“形式化”管理、產業基礎薄弱、村財乏力等諸多問題。以鄉村振興為契機，政和縣采用走訪調查的方式，了解村民需求，聽取村民意見，巧用“紅、綠、特”三色文化資源，用“旅游+”的思維，成功創建1個國家4A級旅游景區，4個國家3A級旅游景區，1個全國旅游重點村，47個國家、省級歷史文化名村，4個省級金牌旅游村，19個省級鄉村旅游特色村，1個省級生態旅游示范區等，全域旅游蓬勃發展，獲評“中國最佳生態康養旅游名縣”。據統計，居民人均可支配收入從2018年的19 535元提高到2022年的25 918元，地區生產總值從2018年的698 730萬元增長到2022年的1 126 489萬元[7]。政和縣鄉村治理現代化“做什么”“怎么做”“靠什么”成為文章的研究重點。

3? ?鄉村治理現代化的“政和”實踐

3.1? ?加強組織引領是推進政和治理的內生動力

黨建聚合力，奏響最強音。政和縣基層黨組織通過加強自身建設，將黨的領導制度這一優勢轉化成鄉村治理效能，在黨政科層制體系的整合下，原本條塊間的行政指令轉化成為不同級別黨組織間的政治命令和政治任務。通過這種形式，治理信息能快速傳遞，打破基層部門間協同不暢的壁壘，形成黨建引領下的扁平化治理體系，有效地提升了鄉村治理過程中所需的資源調配速度和信息共享效率[8]。此外，政和縣基層黨組織通過改變大小事務包攬的單向度治理方式，實現實質性議事民主的回歸，引導村民認識自身在鄉村治理中的主體性。在具體事務的商議上，先由村民層級廣泛商議，在達到一定共識后再交由黨員代表、村民代表、新鄉賢等思考和評估，最后由村“兩委”進行表決，構建起村民主動議事、多方集思廣益、黨組織保障兜底的群策群管治理格局。

3.2? ?發展產業興旺是推進政和治理的力量源泉

強國必先興農，興農必先興業。政和縣打造“黨支部+合作社+公司+農戶”的新型農業生產經營方式，讓產業鏈中增值最多的部分回到村民手中，有效盤活農村集體經濟與資產。支持中小微企業參與政府采購，給予企業電費融資貼息，補助制造業龍頭企業開展管理培訓，推動優化貸款利率，切實幫助企業紓困解難和賦能增效。同時，推動工業企業技改創新，加大專精特新中小企業培育力度，支持企業入規升級、投資建設工業標準廠房，加快工業化與信息化融合發展，支持工業設計中心和企業技術中心評級，統籌“三茶”高質量發展，推動綠色產業高質量轉型升級。針對旅游業，出臺門票優惠措施，鼓勵全縣旅游企業參加重點旅游客源地推介營銷活動，促進文旅市場消費回暖和潛力釋放。

3.3? ?多元社會協同是推進政和治理的有效路徑

政和縣注重“多元協同治理”，堅持“政府主導、村民主體、政策推動、機制創新”的工作導向，實行“三聯”網格化工作機制，即鎮駐點領導聯系村“兩委”干部、村“兩委”干部聯系黨員（志愿者）、黨員（志愿者）聯系群眾，并創建了三級網格體系，一級網格長由科級以上干部掛職，二級網格長由下派書記擔任，三級網格由村“兩委”干部、黨員先鋒以及熱心群眾參與，形成條塊銜接、上下聯動的治理體系，加大了村民對村務的有序參與，打通干部與村民的“最后一公里”距離。同時，注重財政引領，按照“政府為主、社會捐籌、村級自籌”的原則，廣泛籌集資金，發動當地龍頭企業、新鄉賢等社會各界參與到鄉村建設中，深入開展村企共建活動，使得村民成為鄉村振興與鄉村治理現代化的建設者和受益者。

3.4? ?文化道德宣傳是推進政和治理的重要支撐

政和縣擁有中共政和第一支部舊址等多處紅色文化遺址，也是“廖俊波精神”的發源地，紅色文化擁有潛移默化地影響當地百姓拼搏奮斗的力量。政和縣以紅色文化為根基，建設黨員教育平臺，累計接待全國各地黨政機關、企事業單位開展主題黨日、黨性教育活動1 000余批次。另外，政和縣政府還注重鄉風文明建設，推進移風易俗，引導廣大群眾自覺維護村容整潔，引導村民人人有戒律、事事守規矩、處處作表率。注重關心困難群體，加強對村內老齡人口的關心與慰問。在疫情防控期間，通過發放退燒藥、提供健康咨詢服務等多種方式為群眾提供及時有效的健康服務。同時發揮鄉賢資源優勢，推進“回歸經濟”建設。

3.5? ?加強法治建設是推進政和治理的根本保障

政和縣著力創建“網格+警格”“村警+天網”“園區+公安”“林長+警長”融合聯動的“四合模式”，分別對應社區、鄉鎮、經濟開發區、森林資源等基層治理的主要領域；著力創建“楓橋式公安派出所”，在全縣124個行政村推行“一村一警務助理”運作機制，同時，將“天網”與“村警”有機結合；建成高清視頻監控網，實行24小時視頻巡查，改“等警上門”為“主動介入”；全面推行“林長制”工作，建立四級林業警長，嚴打涉林違法犯罪。在南平市平安建設考評中獲得“七連優”（2016-2022年度），獲評福建省第四輪第二批平安縣（市、區）、“福建省平安建設先進集體”。

4? ?政和路徑對于推進鄉村治理現代化的經驗啟示

4.1? ?黨建引領與聯村共建相結合是保障

建強鄉村戰斗堡壘，夯實基層執政之基。我國仍處在社會主義初級階段，社會特別是農村社會的自組織能力較弱，客觀上要求基層黨組織要努力成為農村社會治理的引領者、培育者、協調者、掌舵者、示范者、服務者[9]。在黨建引領鄉村治理現代化的過程中，要加強黨的組織建設，充分發揮基層黨支部統籌協調鄉村發展的各類優勢、特色資源[10]。發揮黨員在群眾中的模范帶頭作用，在一定程度上可以有效解決鄉村治理的碎片化風險。此外，還需不斷加強黨內法規制度建設，通過黨內制度嚴肅黨的組織建設和基層領導班子隊伍建設，激勵黨員干部提效能、樹正氣、抓落實，樹立為人民服務的思想理念，避免治理過程中出現形式主義與“精英俘獲”行為[11]。

4.2? ?產業興旺與科技護航相結合是動力

產業興旺，是鄉村治理現代化強勁而有力的動能。習近平總書記強調，產業振興是鄉村振興的重中之重，要堅持精準發力，立足特色資源，關注市場需求，發展優勢產業[12]。實現產業興旺，要結合農村各地區資源稟賦條件，選準特色主導產業，對傳統農業、手工業進行全鏈條、全流程的數字化改造，并借助“大數據”及人工智能實現農村特色產業與互聯網平臺深度融合[13]。圍繞當地資源想方設法謀劃好項目，讓村民有活干、有錢賺。實施“互聯網+小農戶”計劃，鼓勵農戶掙脫“傳統小農經濟”的掣肘，向現代生產經營方式轉變。此外，政府可以通過培養一批具備較強科技文化素養與農業現代化創新發展要求的新型職業農民隊伍，推動農業生產形式得到進一步轉變，形成業態完整、特色突出、優勢互補的農村產業體系，激活鄉村振興的“一池春水”[14-15]。

4.3? ?政府主導與社會協同相結合是保障

鄉村治理體系和治理能力現代化進程中，橫縱向職能部門間各自為政影響了資源共享和合作共贏，大大降低了鄉村振興實效。比如，縱覽全國各類網站，關于鄉村治理方面的資料少之又少，上下級政府也“吝”于將相關資料拿出共享、普及與推廣[16]。同時，在生產承包責任制的背景下，廣大農民由集體經營轉為個體單干，促成生產力和生產關系變革的同時，也產生了不可忽視的另一面，即農民的小農意識與個體單干的分散經營不利于農業的現代化與集約化。單純而言，信息封閉與壁壘只是個人主義、單位主義或是地方保護主義所致；往深處挖掘，仍可歸咎于封閉保守觀念和現代公民意識缺乏的結果。因此，鄉村治理體系和治理能力現代化必須走出狹小視角，在多元協同、資源共享、優化共贏中獲得更大的發展空間和巨大動能。

4.4? ?文化道德與鄉村治理相結合是支撐

運用風俗習慣和道德浸潤引導村民參與公共事務，約束自身行為，是文明實踐與鄉村治理良性互動的新模式。德治具有滲透力、感染力、影響力。抓實“德治”可遏“不正之風”。首先，探索“德者有得”機制，激發當地村民的治理積極性，凝聚起鄉村治理的持續動力，提升村民文明素養，以德治為行為教化的“內驅動力”。其次，豐富鄉村文化生活。以文化人，以文育人，大力開展各類活動，提高村民之間的向心力與凝聚力。再次，發展公益慈善，強化互幫互助的思想與行動。最后，利用“回饋家鄉”心理吸引優秀青年及鄉賢回村建設，積極承擔建設家鄉的社會責任[17]。

4.5? ?法治建設與治理實踐相結合是根基

法律具有穩定性、長期性。從古至今，中外的政治家在治理江山社稷的途中紛紛建立法律以保障“政令暢通、政通人和”。在當代中國，要想實現國家治理的現代化，也必須“以法安天下”。在鄉村治理中，要充分發揮法律的規范作用，強化法律在維護農民權益、規范市場運行、農業支持保護等方面的作用，對農民進行普法宣傳活動，引導他們養成辦事依法、遇事找法、解決問題用法的良好習慣[18]。此外，還要善于結合中國傳統文化精神和熟人社會特點，針對許多民間小“鬧劇”，可“中西結合”，一方面使用中國的協商處理法，另一方面輔以西方的法治方式，實現協商議事和普法強基的同頻共振[19]。

5? ?結束語

推進鄉村治理現代化是一個系統化的過程，是五大層面共同努力的結果。政和縣通過“黨建+”模式、治理單元劃分（網格模式）、多元協同、需求滿足、治理事務嵌入等體制機制創新，在推進鄉村治理制度化、規范化與精細化的同時保障了鄉村治理的主體性、集體性與先進性，有效激發鄉村治理的活力?！罢吐窂健钡挠幸鎲⑹?，要推進和加強黨的基層組織建設；促進和推動產業興旺，注重挖掘鄉土傳統和本地特色、發掘區位主導產業，構建農業增效、農民增收、農村發展的鄉村治理新格局；加強鄉村文化建設，厚植鄉村治理社會資本，形成治理合力，增強“法治”與“德治”的有機協調。

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