高新園區海綿城市建設雨水排放收費政策研究

陳其楠

（上海市排水管理事務中心，上海市 200001）

0 引 言

雨水管理是生態文明建設的重要方面。發達國家和地區的可持續雨水管理體系成熟，重視源頭控制，實施雨水收費制度。雨水費用的征收有力地促進了雨水處置和利用方式的轉變，對雨水管理理念的貫徹具有重要意義[1-3]。

我國高速城鎮化帶來了突出的水安全和水環境問題，近年來大力開展海綿城市建設，在政策標準、工程建設及運維管理等方面取得了長足發展，但在雨水排放收費管理等政策方面與國外相比仍有一定差距，資金來源以財政和地塊開發者為主[4-5]。隨著經濟快速發展和循環經濟理念的實踐和推廣，我國建立了大量高新園區，高新園區在促進發展方式轉變、推動高質量發展中充分發揮示范引領作用，持續支撐國民經濟健康良性發展。若在高新園區率先探索和實踐雨水收費措施，將會對整體區域經濟和環境保護起到很好的示范帶動作用[6-7]。

本文結合國外實踐經驗和高新園區優勢，研究高新園區雨水經濟管理制度的可行性，為系統化全域海綿城市建設和雨水長效管理的有效推進提供支撐。

1 國外雨水排放費征收制度調研

1.1 雨水排放費征收概況

國外實施雨水收費最主要的原因是要應對雨水基礎設施建設管理資金短缺的問題。和傳統的政府財政撥款相比，雨水收費的資金來源穩定、可預期，并可以專門用于雨水管理。

德國從20 世紀八九十年代開始，雨水管控逐漸從鼓勵獎勵走向收費機制[8]。各州多建立雨水排放費收取及減免機制，按照不透水面積征收費用，收取方式按照單位不透水面積年度費用計價，采取雨水收集利用措施的用戶可以獲得減免優惠。以比勒菲爾德市為例，在不采用雨水收集系統和透水鋪裝的家庭，雨水排放費占總水費的一半左右，可見采用完整收集回用措施不僅降低雨水費，還可降低自來水費和污水費。對于新建工業、商業及居民小區，如未配置雨水利用設施，政府將根據建筑物造價征收雨水排放費。雨水收費政策的實施使得房地產開發商紛紛建設綠色屋頂等雨水利用設施，有力促進了德國雨水處置利用方式的轉變。

美國“國家污染物排放許可證制度”（NPDES）對雨水徑流排放進行了嚴格控制，對雨水基礎設施的建設提出了要求。為解決雨水設施建設的巨大資金缺口，許多地方政府成立了雨水公共事業部門，通過收取雨水費等方式來籌集雨水項目資金。EPA 相關法律文件規定，應按照排放主體付費的原則向雨天產生雨水徑流的業主收取雨水費。美國不同地區雨水排放費的計算和管理方式各不相同，常用的收費方式包括統一費率制度和等效住宅單元費率制度（ERU,Equivalent Residential Unit）。此外，還有許多地方政府對住宅和非住宅（商業、工業）區域業主采取分類收費制度。對采取雨水控制和利用措施的用戶，地方政府一般采取一次性費用返還或者信用額度雨水費折扣的激勵政策[9-10]。

加拿大從20 世紀90 年代起開始逐步施行雨水排放費制度，目前雨水排放費已經成為加拿大雨水管理事業的主要資金來源之一。不同城市根據各自情況采用不同的收費制度，主要包括統一費率制度、分類費率制度、等效住宅單元費率制度（ERU）、徑流系數和開發強度費率制度等。其中，前三種費率制度與美國的制度相似，徑流系數和開發強度費率制度是指在費率制定時納入不同區域的徑流系數和開發強度等其他考量因素。此外，加拿大還建立了多種雨水管理激勵機制，主要包括費用返還機制、雨水排放費補貼機制和信用折扣機制等[11]。

1.2 雨水排放費計算方法分析

雨水排放費的計算方法和征收依據是整個雨水排放費征收制度的核心。目前，發達國家計算雨水排放費征收標準的常用算法主要包括等效住宅單元法、雨水徑流系數法和不透水面積百分比法[8，12，13]。

（1）等效住宅單元法依據不透水面積和等效住宅單元為計費單位進行計算，一個等效單元通常為地區住宅平均不透水面積，是美國、加拿大等國最常用的計算方法。加拿大米西索加市依據該方法，制定了對本市獨立住宅、多層住宅和非住宅的雨水排放費用分類征收標準，單位費用由當地委員會審核通過，并且每年進行復審檢查。

（2）雨水徑流系數法以地塊產生的雨水徑流量或徑流系數為直接衡量標準進行雨水費的計算。通過不同類型地面種類面積和水文響應因子（徑流系數）加權計算，得到應收費的水文面積，再與單位面積雨水費率的乘積即為應收雨水費。

（3）不透水面積百分比法按照不透水面積占地塊總面積的百分比來計算雨水收費。根據不同土地利用類型制定開發強度因子值，并劃分為不同等級，給每個等級區間確定相應的費率。應收雨水費即為不透水面積值、開發強度因子值和區間費率的乘積。

不同雨水收費計算方法各有優勢，核心是城市開發過程造成的不透水面積對徑流的水文水質影響，以及不同層級費率的制定應綜合考慮用地類型、數據獲取難易程度、管理復雜性等因素，因地制宜研究確定。

1.3 雨水費的補貼及激勵政策

和自來水費、污水處理費不同，國外對于雨水費制定了相關激勵、返還及減免等政策[14]。加拿大米西索加市采取先收費再補貼的政策，對于實施雨水可持續管理的住宅、工業及商業等項目，經環境部門調查評定項目峰值流量削減程度、水質處理效果、雨水徑流總量削減程度及污染防治效果等之后，確定補貼額度，最大總補貼額度為總雨水費用的50%[11]。美國雨水收費體系中也包含了為了鼓勵業主進行雨水改造提供相應的獎勵或減免收費的政策。為了鼓勵私有土地所有者對其地塊的不透水面進行改造，費城水利局推出多種經濟激勵措施，如針對商業用地等，出臺綠色英畝改造項目（GARP: Greened Acre Retrofit Program），由承包商進行申請，每英畝不透水面改造最多可獲9 萬美元資助；針對居住用地，向市民免費提供雨水回收桶，推出“雨水支票”（Rain Check）項目，為居民提供前期資金，幫助改造家庭入口路面或建設雨水花園等[15]。

2 高新園區雨水收費政策研究

高新園區是產業成長的重要平臺和工業增長的重要引擎，聚集了優質人才、經濟、產業優勢，當今許多新的科技園開發建設都更加注重生態環境保護等方面的要求，如何結合海綿城市建設探索雨水長效經濟管理政策，進而示范引領行業發展具有很強的必要性。結合國外雨水收費政策的經驗，從目標原則、雨水費計算方法、激勵機制、雨水費使用管理等方面開展研究。

2.1 目標與原則

雨水排放費征收的根本目的是利用經濟手段進行雨水徑流量控制、徑流污染削減以及雨水的資源化利用。根據這個目標，雨水排放費征收政策設計主要遵循以下基本原則。

1.一般治療。調整飲食，供給乳母和患病幼畜富含維生素的食物。喂幼畜母乳的同時應治療乳母，必要時暫停母乳喂養。改善飼養管理，調整日糧組成，提供富含維生素B1的全價飼料，如優質青草、發芽谷物、麩皮、米糠或飼用酵母等；犬、貓應增加肝、乳、肉的供給；幼齡動物給予足量的全奶或酸奶，也可在日糧中補加硫胺素，劑量每公斤體重為5～10 mg，或按每千克體重30～60 μg計算。

（1）排放主體付費原則。類似于污水排放付費的污染者付費原則，向產生雨水徑流的產權所有者收取雨水費。在雨水排放費征收政策實行初期，不宜收取過高費用，可根據區域削減單位面積產匯流的雨水徑流和污染物所需要的海綿設施建設和維護成本，以不超過該成本的金額為基準來制定收費標準。

（2）多目標可達原則。雨水收費制度應兼顧籌措資金和激勵獎懲，一方面為海綿城市建設運維籌措資金，另一方面盡可能體現激勵產權所有者自主進行雨水徑流量控制、徑流污染削減和雨水資源化利用的作用。

（3）因地制宜原則。高新園區的土地利用類型包括商業、住宅、工業、公共服務等，設計雨水排放費政策時應考慮不同功能地塊和不同征收對象的差異。此外，不同區域及類型高新園區雨水管控主要目標各有差異，應因地制宜，如北方缺水區域側重于雨水利用，南方豐水區域側重于徑流污染控制。

（4）可操作性原則。收費標準應充分考慮科學合理性，簡單易行并具有一定彈性，可以根據高新園區區域特點和經濟水平制定不同層級標準，應與可技術支持條件相適應。

2.2 雨水費計算方法與征收方式

通過對國外常用雨水費算法的比較分析，顯示每種算法各有利弊，其中基于不透水面積的等效徑流單元法最簡單易行且直觀，在美國、加拿大等國家應用廣泛，可為高新園區雨水費計算提供借鑒。但國外州市的實踐經驗也不能完全照搬，制定算法時，需要考慮不同功能區域的差異，探索適合高新園區的最優算法，具體應從以下幾方面著手。

（1）針對不同的用地類型進行分類征收，對居住用地、工業和公用建筑、商業用地等制定不同的費率。等效住宅單元值和單位費率由排水設施主管部門核算雨水控制設施成本費用后確定。

（2）不同用地類型的雨水費征收對象和收費方式見表1。

表1 各用地類型雨水排放費征收對象表

（3）建立雨水費申報和管理系統，對征收雨水費的地塊備案，并對雨水費征收相關的地塊信息進行統計。由雨水費繳納方進行信息申報，排水設施管理部門組織信息調查復核。需要調查的信息包括地塊總面積、建筑物占地面積、路面和廣場面積、綠地面積、容積率、雨水控制設施、設施規模及服務范圍等。

2.3 激勵機制

作為新型雨水政策，應建立施行減免、補貼和獎勵制度。減免、補貼或獎勵的主要評定依據包括徑流總量控制、徑流污染控制、雨水利用等方面。

（1）雨水費減免制度

雨水費減免制度主要針對已建成地塊的雨水費繳納單位，根據雨水控制效果建立若干減免補貼評定等級，已建設綠色屋頂、透水鋪裝、雨水花園等海綿設施的地塊可以申報雨水費減免，排水設施管理部門對其進行考核評定后，可減免一定比例的雨水費，可設置減免周期（如2～5 a），周期內每年對雨水設施的運行管理狀況進行1～2 次復查，不符合規定的取消減免資格，周期結束前可申請下一輪減免。

（2）雨水設施補貼制度

對不同類別雨水設施制定補貼政策，已建成地塊的產權方如有自主投資建設雨水設施的規劃，可以在建設前期申請雨水設施補貼，建設項目竣工后，經檢驗達到補貼標準后直接發放一次性補貼。例如，北京在2012 年起開始推行對建設雨水蓄水池的住宅小區實行500 元/m3的補貼政策[6]。

（3）海綿城市建設獎勵制度

設立海綿城市建設專項獎勵制度，對新建社會投資海綿城市項目進行獎勵，獎勵對象是地塊項目產權人和購房業主。經審核評定后，對產權人補貼一定比例的海綿建設費用，業主返還契稅。已獲得海綿建設獎勵的新建項目建成后不再申請雨水費減免和雨水設施補貼。

2.4 雨水費使用管理

雨水排放費的使用分配現階段可以由排水管理部門主導，具體實施時與政府財政部門、發改委等多部門共同協調。雨水排放費資金的使用分配應遵循如下原則。

（1）專款專用

征收雨水排放費的最終目的是削減徑流污染，減少徑流量排放，促進雨水資源利用。雨水排放費應作為海綿城市建設的專項資金，用于投資建設海綿設施、雨水利用工程以及對進行雨水設施建設的單位和個人予以補貼和獎勵。

（2）效益最優

為提高資金的使用效益，應對申請使用該專項資金的項目應進行評價，優先投資生態環境和社會效益較好的項目，如優先用于下沉式綠地、雨水花園、雨水濕地等綠色低影響開發設施的建設。

3 結 論

通過研究借鑒國外雨水排放費征收制度經驗，結合高新園區類型特點，提出了高新園區雨水排放費征收政策建議，并對雨水費目標原則、計算方法與征收方式、激勵機制、雨水費使用管理均做了先期探索研究，為后續高新園區雨水長效管理實施提供支撐。

（1）雨水排放費征收政策設計應遵循排放主體付費、多目標可達、因地制宜、可操作性等原則，考慮不同高新園區功能地塊和不同征收對象的區別，差異化分類制定政策。

（2）雨水費計算方法可參照國外基于不透水面積的等效徑流單元法，征收方式應根據用地類型確定不同征收主體和繳納方式，建立雨水費申報和管理系統。

（3）建立施行減免、補貼和獎勵制度，可通過對已建設海綿設施的地塊雨水費減免，對效果達標的設施發放補貼等多種形式激勵。