“偵協辦”運行需要厘清的幾對關系

文/張爭輝 孫娟 盧怡璇

如何確保偵查監督與協作配合辦公室規范化、實質化、長效化運行，有幾對關系需要進一步厘清。

2021年10月31日，最高人民檢察院、公安部聯合制定下發了《關于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》），旨在推動提升公安執法和檢察監督規范化水平，確保依法履行刑事訴訟職能，實現懲罰犯罪與保障人權并重的目標，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。

《意見》進一步重申了公、檢兩家要健全完善若干工作機制，其中最大的亮點即是提出設立偵查監督與協作配合辦公室（以下簡稱“偵協辦”）。這一規定使得檢察機關對公安機關的派駐機制研究由理論探討走向實踐探索，對相關問題的研究重點也由派駐的必要性、可行性研究轉向實踐層面運行機制研究。

前提性問題：規范界定與實然運行

《意見》規定，偵協辦依托公安機關執法辦案管理中心，由人民檢察院指派的常駐檢察官和公安機關法制部門指定的專門人員共同負責，主要職責是組織協調、監督協作、督促落實、咨詢指導及其他。具體而言：

組織協調，是指協調檢察機關、公安相關部門、所隊依法開展偵查監督、協作配合等相關工作，組織保障執法辦案和偵查監督數據共享通報。

該項工作職責在目前司法實踐中的開展通常是由公安、檢察機關點對點展開，且具有很大的隨意性、靈活性，尚未形成制度性的操作。

監督協作，是指根據偵協辦人員配置和地方實際，積極開展偵查監督和協作配合相關工作；協調檢察機關、公安機關相關部門加強對重大、疑難案件的會商指導。

該項工作職責的主要內容是對重大、疑難案件的會商指導，在目前司法實踐中，該項工作主要是偵查機關在辦案過程中，如果發現案件重大、疑難復雜，直接聯系對口職能部門負責人，然后根據案由直接至檢察機關相關職能部門進行商討。目前該項做法在司法實踐中啟動具有靈活性，即公安機關辦案人員根據案件辦理需要，可隨時聯系檢察機關相關職能部門，尚未形成制度性的操作規范。

督促落實，是指負責對檢察機關補充偵查意見的跟蹤指導和督促落實；對聯合督辦案件的溝通協調、信息通報、督促辦理；對監督意見和檢察建議整改落實情況的跟蹤督促；對公安機關要求說明理由、要求復議、提請復核、申請復查和提出意見建議的跟蹤督促和及時反饋；對庭審階段偵查人員出庭的協調督促。

對于該項工作職責，目前司法實踐中，通常是由具體案件的承辦人與公安機關案件承辦人點對點進行聯系，督促相關案件承辦人直接負責落實。

咨詢指導，是指公安機關、檢察機關辦理刑事案件過程中遇到的疑難復雜問題，以及輕微刑事案件犯罪嫌疑人是否需要提請批準逮捕、移送審查起訴等問題及時提供法律咨詢和指導解答。

在目前司法實踐中，公安機關、檢察機關辦案過程中遇到的疑難復雜問題，都是進行動態聯系。對于輕微刑事案件是否需要提請批準逮捕、移送審查起訴一般是由公安機關內部法制部門歸口審核把關。

其他職責，是指充分發揮協調溝通的平臺機制優勢，積極推進檢察機關與公安機關加強監督制約、協作配合、信息共享等其他相關制度機制的健全完善和貫徹落實。該項工作職責是一個補充性、兜底性規定。

通過上述偵協辦工作職責的評析，不難發現，偵協辦的工作職責與現行公、檢兩家已經存在的一些工作機制或做法存在交叉或者重合，需要進行厘清。尤其需要妥善處理好偵協辦工作與當下提前介入工作機制及公安機關內部法制部門審核把關之間的關系，確保該項制度與現行制度之間實現良好的銜接。

正當性闡述：檢察權與偵查權

刑事偵查權與檢察權系刑事訴訟的兩大權能，對二者之間關系的探討在學界和實務界已形成基本共識。

從現代檢察制度誕生的起源角度分析，創設檢察制度的目的有三：一是打破糾問式程序之下法官大權獨攬的格局，實現控審分離，以制約法官的權力；二是控制警察活動的合法性，防范警察權力失控；三是法治功能，即守護法律，保障人權。從這個角度而言，控制偵查、制約審判是檢察制度誕生的天然使命。

從檢察機關履行公訴職能的角度分析，偵查機關與檢察機關都是在履行控訴職能，只是在具體職能區分上存在不同，比如偵查機關主要負責偵查、證據收集等，而檢察機關主要負責審查起訴、提起公訴、出庭指控。但控訴職能并未完全區分開來，表現在檢察機關辦案過程仍然具有自行偵查權。現在刑事訴訟制度中，承擔在法庭上指控被告人和證明被告人有罪的職責在公訴機關，但其指控職能的發揮對偵查職能依賴甚大，即偵查取證工作的質量直接影響著法庭控訴職能的實現程度。基于檢察機關出庭公訴工作的客觀需要，很多國家在制度設計上體現了起訴職能與偵查職能的親和性及檢察機關引導、控制偵查的思路。

我國現行《憲法》《刑事訴訟法》及《人民檢察院組織法》都賦予檢察機關法律監督職責。對偵查機關的監督是法律監督的題中之義，而且檢察機關進行的檢察監督成為控制偵查權的主要方式。

內生緣由：檢察監督與偵查控制

當前司法實踐中，檢察機關的偵查監督系“一體兩翼”的工作格局，即以審查逮捕、審查起訴為主體，立（撤）案監督和偵查活動監督為兩翼。此種監督模式的運行機制是公安機關將案件提請審查逮捕、移送審查起訴后，檢察機關以卷宗材料為中心進行的審查和監督。在該階段，犯罪嫌疑人被拘留的時間可能已達30日，大量的偵查取證工作已經完成，具有明顯的滯后性。在介入時間已然具有滯后性的狀態下，由于缺少對偵查活動實施情況參與和了解途徑，再加上提請逮捕時的卷宗材料已經過層級審批和公安機關法制部門把關，通過卷宗很難發現偵查違法線索，導致偵查監督工作虛化。

從監督力度和效果層面評價，監督需要覆蓋到偵查全程，但上述“一體兩翼”模式下的偵查監督，其實是一種偵查事后監督，該種模式之下，偵查入口監督中的立案監督（不立案監督），偵查過程監督中對那些既可以干預公民人身權、財產權、隱私權，又可以自行決定的刑事強制措施、刑事偵查手段等的監督，偵查出口監督中的撤案監督等，都是監督盲區。對這些偵查活動的監督，檢察機關目前尚缺乏監督的渠道、路徑和方式。從這個角度來分析，偵協辦設立以其派駐制的獨特優勢，能夠填補偵查監督的一些空白和盲區。

結語

綜上，目前關于偵查監督與協作配合辦公室的功能定位和運行機制，在規范層面，尚沒有明確和具體的規定。

在該項制度實際運行過程中，尤其在現行制度框架下，如何厘清偵協辦工作與現在捕訴部門的職能界限是一個需要進行深入研究和思考的基礎和前提性問題。

偵查監督與協作配合辦公室作為一個派駐公安機關內部的機構，其設立有其獨特的制度價值和優勢，雖然有關文件對其應當承擔的職能范圍有概括性闡述,但仍然較為原則和抽象，其落地和后續實際運行，尤其與現行捕訴部門已經承擔的類似工作職能進行較為清晰的界分。

本文結合司法實踐層面捕訴部門已然承擔的交叉性或者重合性的工作職能進行一些淺顯的分析，以期對該項制度的后續落地落實提供一些思路。