食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的檢視與優化

劉顯鵬,徐中镠

(中南民族大學 法學院,湖北 武漢 430074)

隨著食藥品安全工作的逐漸深化,我國開始嘗試將懲罰性賠償與食藥品安全民事公益訴訟相結合,通過擴充治理主體和加重食藥品安全違法成本的方式來加強對食藥品領域違法行為的民事規制力度。食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制,是指不法行為人因故意或重大過失實施危害食藥品公共安全的行為,侵害不特定多數消費者的合法權益,為救濟受損的食藥品安全公共利益,嚴懲不法行為人,由公益訴訟原告向法院請求判令不法行為人承擔加重法律責任的訴訟機制。目前,關于食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償的性質以及公益訴訟原告主張懲罰性賠償的權利基礎等問題還未形成清晰的理論共識;同時,既有規則對該機制的整體框架與具體內容的設計有待進一步明確和充實;此外,懲罰性賠償的適用標準有待明確,且賠償金的分配管理模式亦有待進一步厘清與完善。這些問題相互交錯,制約著食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制應有功能的充分發揮。鑒于此,亟須梳理和剖析該機制現有規則設計與實踐運行樣態中存在的不足,并就這些問題作出針對性回應,進而對我國食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制進行充實和優化。

一、我國食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的規則梳理

我國《民法典》《消費者權益保護法》和《食品安全法》明確賦予了消費者主張懲罰性賠償的權利,食藥品領域的懲罰性賠償機制主要通過消費者提起私益訴訟進行主張。而對于公益訴訟原告能否在食藥品安全公民事益訴訟中主張懲罰性賠償以及食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的具體運作,目前尚缺乏清晰的規則指引。

目前,我國主要以司法解釋或司法文件的形式對食藥品安全民事公益訴訟中公益訴訟原告可主張的訴訟請求進行設定。最高人民檢察院2015年出臺的《人民檢察院提起公益訴訟改革試點工作實施辦法》(以下簡稱《實施辦法》)第16條規定,檢察機關在民事公益訴訟中可以向對方提出的訴訟請求包括“停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等”。《實施辦法》雖未明確懲罰性賠償在民事公益訴訟中的適用,但實踐中已有部分檢察機關主張了懲罰性賠償。[1]經過對實踐經驗的總結,最高人民檢察院于2021年發布了《人民檢察院公益訴訟辦案規則》。該規則第98條規定,檢察機關在食品藥品安全領域案件中不僅可以主張停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀以及要求被告召回并依法處置相關食品藥品,還可以主張賠償損失和懲罰性賠償。

最高人民法院和最高人民檢察院對于食藥品安全民事公益訴訟中原告是否可以主張懲罰性賠償的態度存在一定差異。最高人民法院2016年發布的《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《消費民事公益訴訟解釋》)對公益訴訟原告在食藥品安全民事公益訴訟中可主張的訴訟請求采取了較為謹慎的態度,將其設定為“停止侵害、排除妨礙、消除危險、賠禮道歉等”。由于懲罰性損害賠償之訴存在較大爭議,最高人民法院在明確列舉的請求權類型后面通過“等民事責任”為將來食藥品安全民事公益訴訟請求權類型的擴張預留了空間。[2]該司法解釋雖經2020年修改,但對于公益訴訟原告可主張的訴訟請求的類型仍保持不變。

《消費民事公益訴訟司法解釋》第13條雖為法院適用懲罰性賠償預留了解釋空間,但需注意的是,我國《民法典》第179條第2款“法律規定懲罰性賠償的,依照其規定”之規定將懲罰性賠償設定為一種特殊的民事責任,要求其適用應當依循法律規定,即適用懲罰性賠償責任應遵循嚴格的法定主義。[3]最高人民檢察院和最高人民法院發布的司法解釋或司法文件雖對食藥品安全民事公益訴訟起訴主體、起訴條件以及裁判效力等事項進行了細化,但均缺少對食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的具體建構,如在懲罰性賠償的適用條件、賠償金的分配以及與刑事罰金、行政處罰的關系協調等問題上均付之闕如。

二、食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的現狀檢視

自2019年《中共中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱《加強食品安全工作意見》)出臺之后,對食藥品安全民事公益訴訟領域懲罰性賠償機制的探索開始提速。但受制于具體規則供給的不足,該機制的實際運行狀況較為混亂,諸多問題逐漸顯現,故有必要對其成因進行剖析,以便于后續的改進和完善。

(一)公益訴訟原告能否主張懲罰性賠償認識不一

目前,對于公益訴訟原告能否主張懲罰性賠償存在較大爭議。在懲罰性賠償的適用遵循嚴格法定主義的前提下,規則制定者通過實體法將懲罰性賠償請求權排他性地授予給受害消費者,使得消費領域懲罰性賠償請求權的歸屬主體專屬于消費者。[4]易言之,由于規則制定者未通過立法為公益訴訟原告明確配置懲罰性賠償請求權,實踐中能否由公益訴訟原告未經授權而在食藥品安全民事公益訴訟中主張本屬于消費者的懲罰性賠償權利,尚存在一些不同的聲音。

實踐中,拒絕在食藥品安全民事公益訴訟中適用懲罰性賠償的法院認為,原告主張懲罰性賠償請求缺乏法律依據,懲罰性賠償權利屬于受害消費者,需由消費者自己主張;(1)參見廣東省深圳市中級人民法院(2017)粵03民初547號民事判決書、安徽省淮南市中級人民法院(2019)皖04民終1553號民事判決書。懲罰性賠償以補償性賠償為基礎,在無具體消費者因侵權行為受到實際損害的情況下,懲罰性賠償沒有適用基礎;(2)參見四川省成都市郫都區人民法院(2019)川0124刑初591號刑事附帶民事判決書。在被告人已確定承擔刑事責任的情況下,刑事附帶民事公益訴訟的賠償范圍只包括實際的財產損失,不應再承擔如間接經濟損失等超過實際損失的項目。(3)參見湖北省武漢市中級人民法院(2019)鄂01刑終200號刑事附帶民事判決書。但與此同時,《加強食品安全工作意見》則提出要“積極探索食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制”。故亦有部分法院從食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制對消費者私益訴訟的替代、補充作用以及《消費民事公益訴訟解釋》第13條中“等民事責任”保留的解釋空間兩個方面為支持懲罰性賠償的適用進行說理。(4)參見吉林省遼源市中級人民法院(2020)吉04民初48號民事判決書、江西省萍鄉市中級人民法院(2020)贛03民初72號民事判決書。這成為懲罰性賠償在食藥品安全民事公益訴訟中得以適用的主要理由。

目前,學界多把訴訟擔當理論作為食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的理論支持。[5]根據訴訟擔當理論,即便罰性賠償請求權由消費者排他性地享有,公益訴訟原告仍可以法定或意定的訴訟擔當方式將請求權歸屬主體與訴訟實施權行使主體進行分離,通過行使對懲罰性賠償的訴訟實施權,以自己的名義提起訴訟。其背后的機理乃是公益訴訟原告對消費者懲罰性賠償請求權的集中行使。然而,該理論在支持食藥品安全懲罰性賠償機制在我國的適用上存在明顯的不足。以訴訟擔當模式來融合食藥品安全民事公益訴訟與懲罰性賠償,需要在食藥品安全民事公益訴訟中增設消費者授權程序或者通過法律進行明確規定。同時,為保證訴訟權利基礎和邏輯的一致性,后續懲罰性賠償金的計算應基于每位消費者的實際損失或各自支付的商品價款;在賠償金的分配上,消費者應當擁有全部的訴訟收益。而我國目前食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的設置和實踐均與訴訟擔當之本旨存在相當的距離。此外,以訴訟擔當理論為基礎來建構食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的路徑可能導致案件的推進較為繁瑣和復雜,降低案件辦理的實效。

(二)公益訴訟懲罰性賠償的適用標準較為寬松

如上所述,雖然理論上公益訴訟原告目前尚不具備主張懲罰性賠償的訴訟實施權,但實踐中支持懲罰性賠償的法院從其對消費者私益訴訟的替代作用以及《消費民事公益訴訟解釋》第13條保留的解釋空間兩個方面來論證其正當性。可見,當前司法實踐中,食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償的適用并未受到訴訟實施權缺失的影響,甚至其適用標準還相當寬松。譬如,2019年1月至2021年4月間,安徽省檢察機關對239件食品藥品安全領域案件提出了懲罰性賠償訴訟請求,法院的判決均對此予以支持。[6]但必須看到,食藥品安全公益訴訟懲罰性賠償責任的特殊性和食藥品安全規則體系的協調性內在地要求食藥品安全公益訴訟懲罰性賠償的適用應有所限制。實踐中,該責任的成立只需論證存在造成消費者損害的可能,對被告主觀惡意的論證則被忽視。[7]適用標準的寬松可能造成對同一損害后果的重復賠償和對行為人的過度懲罰,其適用的必要性與合理性值得商榷。

對公共安全和公共秩序的維護和治理是公法的核心任務,對于屬于公共安全領域的食藥品安全的維護,我國已構筑起了相對完善的,以行政責任和刑事責任為主軸的規制體制。將懲罰性賠償納入食藥品安全民事公益訴訟的民事責任范疇后,不法行為人可能要同時承擔以“自由刑+罰金+罰款+懲罰性賠償”為內容的多項責任。實踐中,檢察機關多在刑事公訴中提起附帶食藥品安全民事公益訴訟并主張懲罰性賠償,且往往將懲罰性賠償與罰金共同適用。[8]《民法典》第187確立了民事責任優先的原則,其合理性和正當性在于對保護私權和私人利益的保護。[9]而食藥品安全民事公益訴訟中的懲罰性賠償并非私權或私人利益,其具有明顯的“準刑罰”屬性。其功能與罰金和罰款相重復,性質上相近似。故同時適用懲罰性賠償和刑事罰金以及行政處罰存在“過罰不當”之虞。

實踐中,食藥品安全公益訴訟懲罰性賠償責任的認定標準較為寬松,一般疏于對被告主觀惡意的程度及內容進行論證。尤其是在刑事附帶食藥品安全公益訴訟中,被告的行為一旦構成刑事犯罪,那么附帶的公益訴訟判決基本上即會支持懲罰性賠償。但是在被告已經受到刑事追訴且主觀惡意程度不大的情況下,在公益訴訟中適用懲罰性賠償的意義則有待商榷。此外,消費者的起訴意愿也是公益訴訟懲罰性賠償的適用須審慎的重要原因。當消費者具有較強起訴意愿并已在私益訴訟中主張懲罰性賠償,若公益訴訟原告仍主張懲罰性賠償,那么被告可能面臨兩次懲罰性賠償。

(三)公益訴訟懲罰性賠償金的分配和管理尚無統一尺度

傳統民事訴訟中,原告作為民事實體法律關系的一方,基于對訴訟標的享有訴的利益而提起訴訟,勝訴利益自然歸屬于原告。在食藥品安全民事公益訴訟中,原告并非實際權益的受損者,在其請求的懲罰性賠償得到法院支持的情況下,如何對該賠償金進行合理的分配和管理是整個機制的功效得以最終實現的重要一環。當前實踐中,各法院對懲罰性賠償金的分配和管理做法不一。有法院在判決中直接將懲罰性賠償金分配給受害消費者,但未提及具體的分配程序;(5)參見安徽省安慶市中級人民法院(2020)皖08民初440號民事判決書、廣東省廣州市中級人民法院(2020)粵01刑終130號刑事附帶民事判決書。有法院在判決中將懲罰性賠償金定性為類似于刑事罰金或行政罰款,將其與刑事罰金進行折抵后收歸國庫;(6)參見寧夏回族自治區銀川市中級人民法院(2020)寧01刑終167號刑事附帶民事判決書。也有部分法院直接將懲罰性賠償金作為非稅財政收入直接歸入國庫;(7)參見浙江省麗水市中級人民法院(2021)浙11民初260號民事判決書、四川省內江市中級人民法院(2020)川10民初48號民事判決書。還有少數法院只判決侵權人承擔懲罰性賠償金,不提及懲罰性賠償金的具體歸屬與管理。(8)參見江西省萍鄉市中級人民法院(2020)贛03民初72號民事判決書。

當前實踐在公益訴訟懲罰性賠償金分配和管理方式上的“百花齊放”顯然是一種不正常亦不科學的做法。同時,現有的每種方式也存在不同程度的缺陷和不足。如將通過公益訴訟所獲的懲罰性賠償金直接分配給消費者,可能混淆公益訴訟與私益訴訟的界線;將公益訴訟懲罰性賠償金直接劃歸國庫,又不便于對消費者的救濟;至于將賠償金交付至專項基金,具體運行規則的缺失亦可能導致實際運行的效果不彰。

三、食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的優化路徑

如前所述,我國當前食藥品安全民事公益訴訟中存在原告提起懲罰性賠償資格存疑、適用標準較為寬松以及懲罰性賠償金的分配和管理缺乏統一標準等諸多問題。這一現狀顯然不利于食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的有序運行。鑒于此,應有針對性地對相應短板予以改進和優化,從而促進該機制的良性發展。

(一)確立公益懲罰性賠償請求權

針對當前公益訴訟原告主張懲罰性賠償存在的法理障礙,應在規則層面明確其公益懲罰性賠償請求權,使其可以名正言順地以自己的名義主張公益懲罰性賠償。向利害關系主體以外的第三人賦予訴訟實施權的途徑主要包括創設新型實體請求權、法定訴訟擔當、意定訴訟擔當以及訴訟信托。[10]如前所述,以法定訴訟擔當或意定訴訟擔當為理論基礎建構食藥品安全懲罰性賠償機制可能導致司法實踐的不暢;而訴訟信托本質上也是由公益訴訟原告集中代替行使消費者的懲罰性賠償請求權。故最佳方式乃是賦予公益訴訟原告不依附于消費者的獨立的懲罰性賠償請求權,從而便于該請求權效果的實現。以法國的團體訴訟制度為例,規則制定者賦予了公益團體“基于社會整體利益損害”而產生的抽象損害賠償請求權,該公益性損害賠償請求權獨立于消費者的損害賠償權。[11]創設獨立的公益懲罰性賠償請求權可有效消解實踐中公益訴訟原告主張懲罰性賠償的各類障礙。

為協調公益訴訟原告的懲罰性賠償請求權與消費者的懲罰性賠償請求權之間的關系,在創設公益懲罰性賠償時可進行如下設置:當公益訴訟原告主張公益懲罰性賠償后,消費者在私益訴訟中所主張的懲罰性賠償不應再得到法院支持。法律為消費者個體配置懲罰性賠償請求權的主要動因,是通過支持超出實際損失的賠償來激勵消費者提起訴訟,增加行為人違法行為被披露的幾率,進而對行政執法形成補充。[12]而當公益訴訟原告已經提起公益訴訟追究違法行為人的責任時,消費者個體主張懲罰性賠償的程序激勵機制就喪失了存在的基礎。如果公益訴訟原告提起公益訴訟前已有相當數量的消費者(如數十人以上)在訴訟中主張了懲罰性賠償請求權,考慮到這些私益訴訟的疊加可以間接達成公益效果,故此時不宜再通過公益訴訟主張公益懲罰性賠償。

(二)明確公益懲罰性賠償的適用標準

如前所述,食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償適用標準的缺失是導致當前司法實踐中懲罰性賠償較為寬泛和隨意的重要原因。依筆者拙見,可以從行為人的主觀過錯程度和“一事不再罰”兩個主要維度來確定具體食藥品安全安全民事公益訴訟案件中是否可以適用懲罰性賠償。

一方面,被告的主觀過錯程度是決定其是否承擔公益懲罰性賠償責任的重要因素。根據被告身份的不同,公益懲罰性賠償適用條件中的主觀過錯程度有所不同。對于經營規模以及專業水平有限的小微經營主體而言,過錯的程度應限定為“故意”,而不應擴大到“重大過失”;而對于具有較強經濟能力、內部組織結構較為完整以及具有專業知識和能力的法人和其他組織來說,為了防止其一味追求商業利益而漠視食藥品的安全,需要將過錯程度從“故意”擴大到“重大過失”。

另一方面,以“一事不再罰”排除公益懲罰性賠償的適用。如果行為人已經因其違法行為承擔了刑事罰金或行政罰款,再于民事層面使之承擔公益懲罰性賠償未免過于嚴苛。公益懲罰性賠償應成為刑事罰金或行政罰款的平替或補充,在后兩者缺位或不足以產生有力威懾時,由其作為保障社會公共利益的后置性補充手段。刑事罰金通常以生產、銷售金額的兩倍以上來確定,所以罰金的數額理論上可以充分覆蓋行為人的不法收益;同時,主刑還可能對被告人的人身自由加以限制或剝奪,此時對被告人的懲罰已具備較強的威懾力。但當刑事案件中認定的生產、銷售金額存在疏漏時,公益訴訟原告則可以通過民事公益訴訟主張基于疏漏部分金額的公益懲罰性賠償。對于不需要承擔刑事責任的行為人,檢察機關應調查其是否因同一行為而接受過行政罰款。若行為人沒有受到行政處罰,檢察機關應向有關行政機關制發檢察建議書,建議其履行職責,對行為人施以行政處罰。若行政機關采納建議,則檢察機關不再提起民事公益訴訟;若行政機關不予采納,檢察機關既可選擇提起行政公益訴訟督促行政機關履職,亦可選擇以行為人為被告直接提起民事公益訴訟并主張懲罰性賠償。提起民事公益訴訟主張懲罰性賠償既可對行為人施以懲罰,又可以對未來可能發生的私益訴訟產生示范效應,對后續消費者的自我維權提供信心支持。

(三)完善懲罰性賠償金的分配和管理方式

懲罰、威懾不法行為人以及救濟社會公共利益遭受的損害是食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制所追求的主要目標。在處置公益懲罰性賠償金時,可將其分為兩部分:一部分直接劃歸至本級地方財政,作為非稅財政收入,并以專款專用的形式投入到本地營商環境的優化中;另一部分納入到統一的消費公益訴訟專項基金。至于二者間的具體比例,可參考美國部分州將懲罰性賠償金的七成交付給州政府、三成分配給本案原告的做法,[13]即將公益懲罰性賠償金的大部分收歸至本級地方財政,小部分劃歸至消費公益基金賬戶,各地也可根據本地實際情況對兩部分的比例進行個性化調整。

為逐步提高消費者協會參與公益訴訟的積極性和能力,可在縣級以上消費者協會內設基金管理部門作為基金的專門管理機構。對于檢察機關而言,負責基金后續的具體運作任務過于繁重,其更適合作為基金管理機構的監督者。基金的主要用途要契合維護消費公共利益的宗旨,故其用途包括但不限于以下幾部分:其一,支付公益訴訟原告辦理食藥品安全民事公益訴訟所支出的必要費用,如鑒定費、合理的律師代理費以及其它為推進訴訟而支出的合理費用;其二,設立食藥品市場規范獎勵金,鼓勵消費者舉報食藥品安全問題;其三,開展消費調查、消費研究、消費教育以及相關宣傳活動;其四,在被告支付公益懲罰性賠償金后無力再履行對后續消費者個體的損害賠償責任時,通過基金對申請補助的該類消費者進行救濟。基金管理部門要保證賠償金使用和管理的透明化,將基金的執行與使用情況及時向檢察機關以及社會公眾進行匯報和公告。

四、結 語

食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制為強化食藥品安全保障和維護食藥品安全公共利益提供了新的方式。為解決食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制存在的問題,應從確立公益懲罰性賠償請求權、明確公益懲罰性賠償的適用標準以及完善懲罰性賠償金的分配和管理方式等方面入手,對該機制予以調整和優化,冀望以此促進我國食藥品安全民事公益訴訟懲罰性賠償機制的良性運行。