制度移植與生態重塑：太倉市產教聯合體構建的實踐與反思

◎王 亞 南，戚 建 飛，王 斌

一、問題提出

時下，產教融合依然是制約職業教育高質量發展的關鍵癥結，職業教育人才培養與產業發展需求“兩張皮”的難題并未得到根本解決，“合而不融、融而不深”的局面未能得到根本轉變。為了破解產教融合面臨的困局，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》提出，要“打造兼具人才培養、創新創業、促進產業經濟高質量發展功能的市域產教聯合體”[1]。為落實這一任務，教育部辦公廳印發了《教育部辦公廳關于開展市域產教聯合體建設的通知》，啟動市域產教聯合體創建工作。“市域產教聯合體的建設絕非在原有校企合作、職教集團等形式上的遞進，而是推動職業教育管理下沉一級，資源聚合、輻射地方、支撐發展的新思路新舉措”[2]，其建設是近年來職業教育產教融合政策的重要創新，由此市域層面開始成為產教融合發展的創新主體而受到國家重視。在市域產教聯合體建設如火如荼之際，我們有必要深入分析市域層面作為產教融合創新主體的必要性與可行性以及市域政府在推進產教深度融合過程中應扮演的角色和應實現的功能。為了能夠回答上述問題，本研究首先通過文獻梳理建構了一個產教融合問題域的分析框架，然后以此框架為依據，深入分析太倉市政府如何通過制度移植與本土創新破解產教融合過程中所面臨的關鍵癥結，以及產教聯合體構建需要具備怎樣的產業環境，市域政府在推進產教深度融合過程中應扮演何種角色，應通過怎樣的制度創新為產教融合過程中的不同利益主體創設一個穩定并能實現利益協調均衡的協作生態環境。

二、文獻梳理及分析框架

本研究認為，在對太倉市產教聯合體建構的實踐探索展開具體分析之前，十分有必要通過對當前我國產教融合存在問題的歸納總結構建一個理論分析框架，然后以此框架作為理論工具來審視太倉市產教聯合體的制度建構是如何破解產教融合實施過程中的關鍵難題的，取得了何種成效，是否具有可供借鑒參考的價值意義。通過對產教融合研究相關文獻的梳理分析，本研究認為，產教融合可以從三個層面來認知：一是宏觀層面，即產教融合特指產業系統與教育系統的有機融合，是教育系統和產業系統形成彼此交融的有機整體[3]；二是中觀層面，即產教融合是學校和企業之間通過多種途徑建立較為穩固的人才培養合作關系，校企雙方通過人財物等資源的投入聯合開展人才培養，即校企合作；三是微觀層面，即產教融合是指學生通過生產與學習的交替進行而實現自身技能水平的提升，即工學結合。因此，從廣義而言，產教融合這一詞匯包含了校企合作、工學結合的內涵；從狹義層面而言，產教融合特指宏觀層面教育系統與產業系統的融通整合。本研究將從廣義層面展開對產教融合的分析。

基于對產教融合概念內涵的闡述分析，本研究對產教融合問題域的構建試圖從宏觀、中觀和微觀三個層面展開。基于對相關文獻的梳理分析，本研究建構了一個產教融合問題域的分析框架，具體如圖1 所示。從宏觀而言，產教融合面臨的最大問題在于產教融合治理體系的“碎片化”，即各級政府以及政府不同部門在推進產教融合過程中存在著“九龍治水”和“條塊分割”的問題，也即教育、人社、財政、科技、稅收及發改等多個職能部門整合力度欠缺，還不能因地制宜地制定區域內職業教育校企合作事業發展規劃，各部門各管一塊，因而難以實現產教融合政策的整合統籌[4]。從中觀而言，校企合作面臨的最大問題在于“校熱企冷”，即職業院校校企合作的層次和范圍沒有得到根本改變，總體上還處于較低層次、較小范圍的淺度合作，企業參與校企合作的成本和收益總體上呈現低成本、低收益狀態[4-5]。從微觀而言，工學結合面臨的最大問題在于松散化和淺層次。由于學生的學習過程和結果缺乏嚴格的制度監控，學生在企業的實踐學習完全取決于企業自身的投入動機和教學能力，這導致很多學生無法在企業實踐中真正掌握系統完整的專業技能。

圖1 本研究的分析框架

“制度是一個社會的博弈規則，更規范地說，它們是一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束。制度構成了人們在政治、社會或經濟領域進行交換的激勵”[6]，制度創新的實質就是要改變制度的激勵約束規則，通過規則的調整與改變促使利益相關方能夠調整自身行為，從而實現整體利益高于局部利益。“產教融合治理制度創新，核心是為產教融合的利益相關者提供權利、評價、情感方面的制度激勵，以及競爭、責任、監督方面的制度約束”[7]。如果從制度建構視角來審視當下產教融合所面臨的一系列問題，就本質而言主要是由于參與產教融合的相關主體無法在現有的制度環境下形成利益博弈的均衡，現有制度環境無法有效激勵相關主體聚焦學生培養達成合作共識，或者由于交易成本過高而難以形成這一共識。基于以上認識，在前文建構的產教融合問題域分析框架基礎上，本研究將著重探討太倉市產教聯合體如何通過制度建構與創新有效破解當下產教融合實踐過程中存在的主要問題：從宏觀上來看，主要探討太倉市政府在產教融合推進過程中發揮怎樣的角色功能，如何有效統籌協調不同部門之間的合作協同關系；從中觀上來看，主要探討太倉市政府通過何種制度創新有效激發企業深度參與職業教育人才培養過程；從微觀上來看，主要探討學生、企業師傅、學校教師及企業管理者等不同行為主體是如何達成可信承諾的，又是如何真實有效地推進工學交替的有序進行的。

三、個案選取

太倉市是江蘇省轄縣級市，由蘇州市代管，位于江蘇省東南部，下轄6 個鎮、2 個街道、1 個經濟開發區，2022 年末戶籍人口53.30 萬人，常住人口84.36 萬人。之所以選擇太倉市產教聯合體作為研究對象，主要是因為太倉是我國著名的“德企之鄉”，與德國的合作已經有30 年的歷史，合作領域已經從最初的經貿合作擴展到科教、人文和城市發展等多個領域。“截至目前，487 家德企先后在太倉落戶，總投資超60 億美元，年工業總產值超600 億元。德國前十大機床企業有6 家落戶太倉，德國前20 強家族企業有8 家投資太倉，落戶太倉的‘隱形冠軍’德企達60 家。太倉已成為中國德企投資最密集、發展最好的地區之一，德企平均產值達1 400萬元。”[8]德國企業之所以沒有向一些大城市進行投資而是選擇聚集在太倉這一四線城市，一方面是由于太倉毗鄰上海和具備優良港口的區位優勢，另一方面得益于太倉市政府為德企落戶提供了十分優越的投資環境和全方位服務，這其中便包括通過引入德國“雙元制”為德企提供充足且高素質的技術技能人才。

“雙元制”作為德國職業教育的金字招牌一直享譽全球，這一人才培養模式因其高水平的人才培養質量被各國認為是職業教育最為理想的實踐模式之一。然而，盡管許多國家紛紛將這一模式引進到本國，但都因為水土不服而難以真正落地生根。我國雖然從2014 年開始就正式發文開展現代學徒制試點，但發展至今現代學徒制人才培養模式的實施仍然困難重重。然而，作為德企之鄉的太倉卻成功引進“雙元制”，并在市域內形成較好的技能形成生態，不僅德國企業同本地學校建立了本土化的“雙元制”育人模式，而且處于該區域的國內企業也紛紛開展“雙元制”人才培養。1993 年，德國巴登符騰堡州的彈簧生產企業克恩-里伯斯計劃在太倉建廠，企業負責人對當地政府“有求必應、無事不饒”的服務態度十分滿意，但唯有一樣不滿意，那就是人才。太倉本地缺少能夠快速上手的模具工，而當地職校畢業生無法滿足企業需求，于是該企業便將德國的“雙元制”職業教育引入太倉，這就是太倉“雙元制”職業教育的起源。發展至今，太倉“雙元制”職業教育已經成為當地招商引資的金字招牌，不僅吸引了更多的德國和本土企業入駐，更為企業的創新發展提供了源源不斷的人才支撐，助力太倉市成為全國聞名的百強縣。因此，本研究選擇太倉市產教聯合體的建構為個案，一方面是因為它經過多年的實踐探索已經形成了較為體系化、制度化的運行機制，另一方面則是因為它始終以服務企業發展為核心，真正實現了企業深度參與學校人才培養的目標。

四、太倉市產教聯合體構建的實踐探索

基于產教融合問題域的分析框架，本研究將以制度建構為視角，從宏觀、中觀和微觀三個層面深入分析太倉市產教聯合體是如何系統性解決產教融合過程中所面臨的關鍵問題和癥結的。在案例分析過程中，本研究將著重探討市域政府所扮演的角色與功能，即它引入了哪些德國“雙元制”制度，又是如何通過本土化改造與創新將這些制度落地生根并帶動本土企業也參與到“雙元制”教育中。

（一）宏觀層面：市域統籌、部門協同、政策打通

從我國行政管理體系來看，國家和省級層面是政策的研究者和制定者，區縣層面是具體執行者，在職能定位上兩者十分明確，而市級層面（包括由省級直轄、地級市代管的縣級市）則處于承上啟下的特殊位置，既是上級政策的執行者，同時也是下級政策的制定者。以往我國產教融合政策之所以未能在基層得到有效貫徹實施，與市域層面重視度不夠、政策貫徹不實有很大的關聯。由于產教融合政策牽涉到十分復雜的部門協同和利益關聯，國家及省級政府層面的政策設計無法考慮到不同區域之間的差異性，而縣級層面政府又因權限不足和轄區內教育資源不夠而難以深入推動，這就需要充分發揮市級政府在地方產教融合政策研究制定、制度創新、力量整合等方面的主導作用。

太倉市政府在推進本區域產教融合過程中發揮了至關重要的主導性作用，這一主導性體現在太倉市政府全過程、全方位、全領域地深度參與德國“雙元制”職業教育模式的本土化過程。太倉市政府對職業教育的重視源自于德國企業引入后對高素質技術技能人才的迫切需求，如果沒有高素質的技術技能人才供給就無法持續不斷地將優質的德資企業吸引到太倉進行投資。一方面，太倉市在招商引資方面有著較為嚴格的門檻要求。早在20 多年前，該市就采取了“不要勞動密集型、資源密集型，而更偏重企業產業規模、高新技術”的策略，而技術密集型企業所需的技能很難在市場上找到合適的工人，尤其一些行業、企業的特殊性技能更是需要通過長期的師帶徒的方式才能夠掌握。另一方面，引入太倉的德國企業通常具備學徒培養的意愿和能力。太倉首家德資企業就將德國的“雙元制”引入太倉，聯合太倉高新區政府和太倉中專共同成立了“太倉德資企業專業工人培訓中心”。因此，太倉市政府在一開始就將“雙元制”教育模式的引入作為招商引資的金字招牌，成立了“太倉市‘雙元制’教育發展領導小組”，由市級政府負責全市“雙元制”職業教育宏觀管理，保障經費投入，協調各方力量，統籌協調并動用充足的行政資源確保“雙元制”模式能夠在太倉落地生根。

在市級政府的統籌協調下，太倉市下轄的鄉鎮、高新區以及直屬各部門都根據各自職能與分工積極參與“雙元制”的本土化建構。太倉市成立的“雙元制”教育發展領導小組包含市委宣傳部、市人才辦、發改委、經信委、教育局、科技局、財政局、人社局、商務局及健雄學院等十個成員單位，領導小組成員在市委、市政府的領導下推進“雙元制”教育發展。除此之外，太倉市還專門成立了太倉市“雙元制”教育發展指導中心，主要負責制定太倉市“雙元制”教育發展戰略和政策措施，定期召集小組成員進行會商，著力破解工作重點與難點，協調有關單位落實“雙元制”教育協同發展中的具體工作并負責督促落實。在太倉市委、市政府的牽頭領導下，實體化的產教融合組織領導機構順利組建，有效打破了不同部門在產教融合政策出臺以及執行方面各自為政的局面。

太倉市政府不僅建立了“雙元制”教育發展領導組織體系，同時出臺了一體化的政策體系，打破部門之間的政策隔閡，明晰不同部門在推進“雙元制”教育發展中的責任分工。例如，2018 年，太倉市委辦公室、市政府辦公室印發的《關于深化產教融合加快“雙元制”教育發展的實施意見》明確了各部門在“雙元制”教育發展中的責任分工。太倉市政府聚焦“雙元制”教育發展，制定產教融合相關政策，以“雙元制”培訓載體建設為抓手，通過流程簡化、優化服務等方式推進企業以獨資、合資、合作等方式建設“雙元制”培訓中心、教學工廠、實訓基地，鼓勵企業按照不少于職工總量的2%提供學徒崗位，并且通過打造教育產業院的途徑孵化建設一批“雙元制”培訓中心，形成集聚效應，有效打通產業政策與教育政策之間的藩籬。經信委、發改委、商務局、科技局及行業協會等經濟和產業部門主要負責推動企業以多種方式建設“雙元制”培訓中心，確保企業履行教育職責，鼓勵企業與職業學校開展聯合培養。教育主管部門則通過統籌轄區內的學校教育資源與“雙元制”培訓載體開展聯合培養，并積極引進德國優質教育資源構建太倉“雙元制”教育課程體系。其他各部門同樣圍繞“雙元制”培訓載體及其人才培養開展相關工作，如：財政局、人才辦等部門主要負責“雙元制”教育扶持政策，對一些培訓載體、培訓項目和人才進行獎勵；人才辦要建立“雙元制”人才數據庫；科技局要推進“雙元制”本土化資源建設以形成自主知識產權；宣傳部要增強“雙元制”吸引力和影響力。

（二）中觀層面：企業主體、學校協同、社會參與

在中觀層面，產教融合實施的主體主要是學校、企業以及行業、工會等社會組織和機構。過往一段時期，我國產教融合政策的出發點都將激勵行業企業參與職業教育作為產教融合政策出臺的主要目標，并通過遴選產教融合型企業、出臺“金融+土地+財政+信用”激勵政策、探索混合所有制辦學等多樣化手段激發企業參與職業教育的主動性，但卻未能從根本上改變當前“校熱企冷”的現狀。而我們從對太倉市產教聯合體建構實踐的分析卻可以清晰地看到，作為用人主體的企業通過建立“雙元制”培訓載體全面且深入地參與職業教育人才培養全過程，學校在政府主導下積極協調配合企業，其他社會組織也通過多種方式有效參與其中。

從“雙元制”初次引入到太倉地區以來，不論是具有優良育人傳統的德資企業還是中資企業，都在“雙元制”構建中起到了主體性作用。這種主體性作用體現在以下兩個方面。一是企業在“雙元制”培訓載體的投資建設以及運行上起到主體性作用。培訓載體的建設與運行是整個“雙元制”教育能否成功實施的關鍵，因為不僅一次性投入高，且運營過程也要耗費可觀的人財物資源。在太倉“雙元制”職業教育運行上，固定投入按照“誰投入、誰擁有”原則，運行投入按照“誰運行、誰投入”原則，企業要負責場地、設備投入，建設技術技能學習平臺，除此之外還要承擔培訓中心運行中的人力成本和實習耗材費用。二是企業在學徒的遴選、培養以及評價上發揮著主體性作用。在學徒招生或招聘上，學徒除了要參加教育系統的統一升學考試或自主考試并達到院校錄取分數線外，還要參加以企業為主、學校參與的綜合測試。綜合測試通常采用德國“西門子測試”形式，分為筆試和面試兩部分。在學徒培養上，企業要肩負起學生工作本位學習的責任，在與職業院校協調溝通基礎上全權負責工作本位學習的課程內容開發、師傅遴選考核、教學實施、學生學業評價等一系列人才培養的關鍵要素，“一般由企業負責或參與開發的課程占所有課程的85%以上”[9]。

職業院校在太倉市“雙元制”教育發展中發揮了協同配合的重要作用，如在學生招生、學校本位學習、學生素質養成等方面，職業院校同樣發揮了不可獲缺的重要作用。其一，職業院校是企業“雙元制”培訓載體建設及運營的重要參與者，“院校與企業共同組建聯合管理委員會，下設培訓委員會和考試委員會，并成立培訓中心。培訓中心由經理和企業培訓師、學校教師組成教育教學管理團隊，負責培訓中心的日常管理和運行”[9]。其二，職業院校要負責學徒學校本位的學習，要承擔文化課、專業理論課教學以及部分基礎實踐技能的教學。學校本位學習與企業工作本位學習之間如何有序、科學以及高效地交替進行對學校教師是極大的考驗。其三，通過積極探索，太倉市職業院校已經形成“中—高—本—碩”多層次培養體系。由于太倉市內學生、家長的升學需求日益旺盛，太倉市在中職“雙元制”教育模式基礎上逐漸探索形成本科及研究生層次的“雙元制”職業教育。

太倉“雙元制”教育的成功實施同樣離不開社會組織的支持，尤其是德國行業機構在規范引導和提升太倉市“雙元制”教育質量上發揮了十分重要的作用。太倉市“引進德國工商行會（AHK）和德國手工業協會（HWK），建立了以AHK 和HWK 為主的第三方評價機制”[9]。在“雙元制”正式開始實施前，職業院校和企業的培訓資質必須得到行會的批準和認可，他們評價的內容包括師資、實訓條件、課程體系等一系列人才培養核心要素。除此之外，在人才培養過程中，他們還會通過組織考試對學生的學習質量進行評估，考試通常會在第18 個月和第36 個月進行，只有兩次考試都通過的學生才能夠獲得行會頒發的職業資格證書。除此之外，在太倉的歐商協會還會對企業之間“挖墻腳”的行為進行規范，避免學徒的高流動風險挫傷企業參與學徒培養的積極性。

（三）微觀層面：標準先行、工學交替、權威認證

在微觀層面，產教融合實施的主體主要是企業師傅、學徒、學校教師。有效建構基于穩固師徒關系的技術技能傳承機制是太倉市“雙元制”教育發展的核心目標，“學員的工作本位學習與學校本位學習有序、科學、高效的交替輪換是制約現代學徒制能不能有效、長效實施的關鍵”[9]。無論是宏觀層面產教融合政策的出臺還是中觀層面校企合作的系統推進，最終目的都是為了能夠實現微觀層面的工學結合。過往一段時期，產教融合政策的出發點和落腳點都聚焦在中觀層面，都將激發行業企業參與職業教育的主動性作為政策發力點，在這個過程中全國各地形成了形式各樣、豐富多彩的辦學形態，如職教集團、產業學院，但無論何種辦學模式，其最終目的都是為了能夠在微觀層面達成工學交替，都必須以微觀層面是否有助于實現工學交替為依據優化調整中宏觀產教融合政策。太倉市政府在宏觀層面建立了統一的產教融合組織領導體系，打通部門之間的政策障礙，以中觀層面“雙元制”培訓載體建設為著力點，扎實推進微觀層面工學交替的有序進行。

太倉市“雙元制”人才培養在實施之初就不是憑空運行的，而是直接將德國相關專業領域的人才培養標準作為培養依據，并且以德國行業的能力認證標準為依據對學生的專業能力水平開展第三方認證，“培訓的課程標準依據德國本土的職業培訓條例設置，具體的培訓方案由培訓中心制定，且由培訓中心組織實施。學生學習專業水平的最終評價，由考試委員會委托德國工商行會上海代表處等第三方組織，學生參加第三方組織的認證考試，考試合格則發放相應證書”[9]。發展至今，太倉市為了推進“雙元制”的本土化，已經陸續出臺了一系列標準體系來規范本地“雙元制”教育的發展。太倉市政府制定的地方標準包括《雙元制職業教育人才培養指南》《雙元制職業教育師資隊伍人員能力要求及評價規范》《雙元制職業教育培訓中心建設規范》《太倉市現代學徒制項目操作手冊》等。

太倉市“雙元制”人才培養實施過程嚴格按照工學結合、理實一體的要求開展，通過校企雙方的一體化師資團隊建設、一體化課程體系開發、一體化教學實施，最終實現企業工作本位學習與學校本位學習的有效整合。首先，太倉市“雙元制”教育項目的實施都會組建由學校教師和企業師傅共同組成的“雙師型”教師團隊。一般而言，企業會按照1：3 的比例配備兼職企業師傅，按照1：16 的比例配備專職企業師傅。企業師傅通常應具備5 年以上的工作經驗，不僅需要具備相關專業領域的專業技能，還需要具備一定的教育教學及指導能力。其次，以“雙元制”培訓載體的體系化建設為基礎，保障工學交替有序運行。學生從學校本位學習轉向完全真實職業情境的工作本位學習需要有適當的過渡，以便讓學生能夠順利跨越兩者之間的“溝塹”，這一載體可以是學校內部的教學工廠，也可以是企業內部的培訓中心、學習島等。培訓載體的建設既能夠復現職業情境，也能夠實現教育功能，保證學徒能夠在“做中學、學中做”過程中穩步提升職業能力。最后，以工學交替為邏輯主線構建課程體系。學校和企業一般以期釋（以月和周為單位）或日釋（以天為單位）方式安排工學交替，“每個現代學徒制項目都構建一個與學徒期限一致的工學交替運行模型。按一個學年40 教學周計算，根據課程、設備容量、師生情況等，校企統籌設計運行模型，安排教學對象、時空和內容”[9]。

學生職業能力評價制度體系構建是職業教育質量保障體系的核心內容，是引導職業教育高質量發展、規范職業院校辦學行為、優化教師教學行為的根本指針。太倉市“雙元制”教育引入德國的職業能力評價制度，為太倉“雙元制”教育的高質量發展起到了保駕護航的作用。太倉市“雙元制”人才培養質量的高低不是由學校和企業評定的，而是由第三方機構基于客觀、公正、權威的測評后得出的，其中最主要的是AHK（德國工商行會上海代表處）的評估。在項目實施前，學校和企業就需要向該組織提交有關專業、師資、設備等辦學條件報告，經過批準后才能夠實施項目。在項目實施的第18個月和第36 個月，該組織會對學生進行能力測評，學生只有通過測評才能獲得該機構頒發的職業資格證書。除此之外，太倉還有HWK（德國手工業行會）以及本地的地方行業組織。

五、基于太倉實踐的市域產教聯合體建構的理性反思

當前，市域產教聯合體建設正在全國開展得如火如荼。作為一個縣級市的太倉將“雙元制”發展打造成本地的金名片，不僅吸引了更多的德資企業在當地投資建廠，更有力地推進了地方產業體系的迭代升級。因此，深入分析太倉市域產教聯合體成功構建的深層原因具有重要意義。

（一）技能形成生態：市域產教聯合體建構的核心目標

從太倉市政府的政策舉措和對德國“雙元制”制度的移植與本土創新來看，探索并發展本土化“雙元制”是太倉市政府一系列政策舉措出臺的出發點和落腳點。然而從其本質來看，太倉市政府是嘗試在太倉本地探索構建以企業內部技能形成（現代學徒制）為核心的生態環境，是對本地傳統的以外部技能形成（學校主導模式）為主的生態環境的改造與重塑。從外部技能形成生態向內部技能形成生態轉變需要兩個生態環境的支撐。一個是企業內部技能形成生態的支撐，即企業內部采取“技能強化”生產戰略，重視技能在推進企業生產發展中的重要作用，為技能人才成長與發展提供良好的工作環境并能夠持續支持其工作技能的不斷提升，愿意為其技能提升提供更高水平的薪資待遇和勞動保護。這樣的企業通常也具有較強的意愿來參與技術技能人才培養，并且愿意為未來產業發展壯大提前儲備高素質人力資源。另一個則是外部社會技能形成生態的支撐，即政府和社會大眾能夠重視技能、尊重技能，通過制度建設保障技術技能人才在社會保護與福利上能夠享受與其他人才同等的社會待遇，這是保證青少年及其家長有意愿進行技能投資的社會基礎。

從太倉市產教聯合體建構的實踐探索來看，太倉市政府通過市域層面的統籌協調及各部門的有效協同，積極發揮行業企業在職業教育人才培養上的主體作用，通過企業內部技能形成生態形塑和外部技能形成生態培育，有效促使學校、企業、師傅、教師和學生等利益相關主體能夠圍繞技能形成達成長效可持續的合作關系，具體如圖2所示。一方面，太倉市政府將產業發展聚焦在技術密集型產業領域，而且將有著悠久內部技能形成傳統的德資企業作為引進的重點，這在一定程度上奠定了其良好的企業內部技能形成生態。德國制造業企業相較于英美等盎撒體系國家的企業而言具有較高的技能投資意愿，而且通常建立了十分完善的勞動保護制度，為員工提供較為良好的工作環境與待遇。而產業發展政策與職業教育政策具有緊密的聯系，這也是為何太倉市政府會突出規劃引領作用，將產教融合發展要求融入經濟社會發展規劃、區域發展規劃、產業發展規劃和城市建設規劃，這也是為何以高流動、低技能、低保護為特征的勞動密集型產業集聚區很難形成高質量的技能生態體系。另一方面，太倉市政府同樣在技術技能人才的社會保護上出臺了一系列重要政策，建立“雙元制”人才庫并跟蹤“雙元制”人才培養績效，設立“雙元制”中高級人才“婁東英才”獎勵，從各方面形成社會重視技能、技能成就人生的文化氛圍。

圖2 太倉市技能形成生態體系

（二）降低交易成本：市域產教聯合體建構的關鍵

根據交易成本理論，一切制度安排的產生及其變更都離不開交易費用的影響[10]。從我國職業教育產教融合改革創新發展的內隱邏輯主線來看，降低學校和企業在人才培養上的交易成本一直都是政策聚焦的核心問題。從我國職業教育校企合作發展的歷史脈絡來看，從最初的訂單培養到職教集團、產業學院，直至發展至今的混合所有制改革，都是為了能夠通過強化職業院校與企業之間的組織關聯而降低人才培養過程中由于校企組織目標不協調、信息不對稱、行為不統一而造成的人才培養合作淺表化、培養過程異化、培養結果低質化。但產教融合的實體化改革僅在部分院校獲得成功，很難被作為一種普適性的改革推廣至所有院校。太倉市政府在推進“雙元制”本土化發展過程中同樣會面臨不同利益主體之間利益訴求多元、博弈過程復雜、博弈空間過大的難題，很有可能也會因為制度環境的不確定性而造成多元合作關系的破裂。造成現代學徒制政策在執行過程中困難重重的根本原因在于過大的博弈互動空間無法使參與主體之間達成長期的可信承諾，“在當前制度環境下展開現代學徒制的探索必將遭遇到重重障礙，學校與企業之間、學生（學徒）與企業師傅之間、企業師傅與企業之間、企業技能勞動者與企業管理者之間，多元主體博弈格局的復雜性將造成利益博弈的均衡根本就無法有效實現，任何一方的不配合行為都將導致現代學徒制運行偏離政策設計預定的軌道”[11]。

從太倉產教聯合體構建的實踐探索來看，如圖2 所示，它較好地解決了多元主體之間由于博弈空間過大而導致交易成本過高的難題。首先，通過行會自律規避“挖人外部性”對合作關系的破壞，即“太倉模式的企業‘偷獵性風險’是通過太倉歐商投資協會‘圓桌會議’來規避的。相互承諾在勞動力招聘市場上，專門的高技能型人才雙向選擇、自由流動時互不‘挖墻腳’，避免挫傷企業參與現代學徒制職業教育的積極性”[9]。其次，太倉通過外部引進和內部建構形成體系化的“雙元制”人才培養制度體系。太倉市政府在引進德國“雙元制”育人模式時就將德國人才培養制度體系完整地移植到太倉，尤其在學徒能力水平評價上同樣要通過德國行會來進行認證。在引進過程中，太倉市政府也在不斷建立和完善本土化的人才培養制度體系，構建日趨完善的標準制度體系。通過人才培養制度體系的建構可以有效避免學校和企業在人才培養溝通協作上的高成本和低效率，為雙方人才培養合作提供規范和保障，規避合作中可能出現的風險，避免繁復的交易。最后，太倉市政府通過完善激勵制度降低交易成本。一是政府引入市場競爭機制，根據企業培訓質量、資格證書獲取情況以及就業情況，以“先建后補”、動態獎勵等形式分擔企業培訓成本。例如，太倉市政府規定，“現代學徒制培養的學生畢業（取得太倉職業院校畢業證書和德國相應資格證書）且與太倉德資企業簽訂就業協議的，給予運行補貼1.5 萬元/生”[9]。二是企業給參與現代學徒制的學徒支付學徒津貼，有的項目也會在學生順利畢業入職后將學費返還給學生。

（三）工學交替并行：市域產教聯合體構建的成敗關鍵

通過對過去較長時期我國產教融合政策的梳理分析我們可以清晰地發現，宏觀層面的產教融合、中觀層面的校企合作一直是產教融合政策關注的核心與關鍵，而微觀層面的工學結合卻在一定程度上被忽視了，而正是這一忽視在一定程度上導致產教融合政策執行效果不佳。審視德國“雙元制”職業教育制度體系我們可以清晰地發現，德國產教融合政策體系對微觀層面的工學結合進行了非常清晰而又明確的制度規范。例如：在教學實施層面，職業學校按照各州《教育法》和德國各州文教部長聯席會議與聯邦政府簽署的各項框架教育協議開展教育教學活動，企業內培訓按照德國統一的《職業教育條例》實施，主要開展基于工作過程導向的職業實踐學習，并不需要學校和企業像我國一樣通過形式繁多的辦學模式創新來開展人才培養；從學生職業能力測評制度體系來看，德國對“雙元制”畢業生的職業能力測評采取嚴格的“教考分離”制度，整個考試制度的設計和測評都由行會組織來負責。因此，當產教融合政策制度過于聚焦于中觀層面，有可能會導致學校忽視人才培養質量的提升，而將辦學精力聚焦在所謂的模式創新上。如果模式創新不能真正地推進工學交替，不能真正提升學生的學習質量，那么再先進時髦的校企合作模式也不能被認為是高質量的。

從太倉產教聯合體構建的實踐探索來看，它通過系統完善的制度設計保證工學交替能夠真正在實踐層面落地實施，具體如圖3 所示。其一，以“雙元制”培訓載體建設與運行為核心構建工學交替的組織載體。太倉市引進德國“雙元制”的標志性事件便是政府、學校與企業合建“太倉德資企業專業工人培訓中心”，此后德資以及中資企業要與學校開展人才培養合作都必須首先建立相應的培訓載體，而且太倉市政府已經出臺了專門的培訓載體建設標準。以培訓中心、教學工廠以及學習島為核心的“雙元制”培訓載體建設是工學交替的組織載體，圍繞這些組織載體，太倉市政府出臺的相關政策都聚焦于如何擴大培訓載體的建設范圍、如何保障培訓載體的建設投入、如何規范培訓載體的規范運營。其二，以“雙元制”管理與師資團隊為核心構建工學交替的隊伍保障。工學交替是一項復雜的專業化工作，它十分考驗運行管理者的教學管理能力與統籌協調能力，因此，在實際運營管理中，企業會設置專門的培訓經理來負責統籌協調培訓載體的運營管理，校企雙方也會組建橫跨校企的師資團隊來進行溝通協調。其三，以學生職業能力評價結果為核心構建激勵機制，激發校企雙方育人主動性。一方面，太倉市引進德國行業協會與本地行業協會共同負責鑒定學生的職業能力發展水平。學生只有通過鑒定才能夠獲取相應的職業資格證書，職業資格證書是其入職、加薪以及人才待遇兌現的基本依憑，因此，學生有較強的動機獲取證書。另一方面，太倉市政府為了激勵學校和企業，建立了以學生職業能力評價結果為依據的激勵機制，將人才培養成本墊付、培訓載體建設投入等與學生證書獲取掛鉤。

圖3 太倉市“雙元制”教育工學交替運行機制

過往無論是政府還是職業院校，都將推動產教融合的著力點聚焦于學校辦學模式的改革與創新，本研究通過對太倉市“雙元制”本土化實踐探索的深入分析發現，無論是宏觀層面的產教系統整合，還是中觀層面的校企協同合作，都必須將微觀層面的工學交替作為產教融合政策設計的邏輯起點及其效果的評價依據。因此，市域產教聯合體的建設需要推進市域范圍內產教融合、校企合作、工學結合的一體化頂層設計，打通宏觀層面產教融合政策壁壘，降低中觀層面校企合作交易成本，推進微觀層面工學交替的切實運行，同時以高質量的技能認證為質量信號，實現辦學主體的多元協同，最終達成學生發展的知行合一。