完善區域協調發展體制機制的思考

林婷

【摘要】為全面貫徹落實黨的二十大關于“促進區域協調發展”的決策部署，逐步縮小區域經濟發展差距，推動區域間基本公共服務均等化，促進基礎設施發展程度比較均衡，保障人民基本生活水平大體相當，圍繞“全省一盤棋、全島同城化”理念，在當前自貿港建設背景下，以中部生態保育區為樣本，開展研究。文章研究發現該區域存在產業發展與地區實際不匹配、公共服務保障缺少統籌規劃、生態環境保護協同不足等問題。通過借鑒國內外先進經驗，提出加強統一規劃統籌、突出重點建設中心城市、實現公共服務統籌保障、發揮國家公園抓手作用、建立健全共建共享機制、強化財政資金引導的建議。

【關鍵詞】區域協調發展；體制；機制；海南省；中部生態保育區

【中圖分類號】F207

★ 基金項目：海南省哲學社會科學規劃課題[HNSK（YB）22-55]。

一、引言

海南省第八次黨代會提出打造三極1一帶一區區域協調發展新格局，把推動區域協調發展和構建現代產業體系作為完整準確全面貫徹新發展理念、推動海南高質量發展的“兩大引擎”。海南省委省政府《關于海南自貿港統籌區域協調發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）提出，打造“三極一帶一區”，設定短中期的發展目標，即到2025年，海口、三亞經濟圈一體化發展水平明顯提高，儋洋港產城融合格局基本確立，世界級濱海城市帶初具雛形，陸海統籌、山海聯動、城鄉融合效應不斷放大；到2035年，分工合理、優勢互補、各具特色的區域協調發展格局全面形成。按照《意見》確定的工作步驟，當前促進區域協調發展的重點是著力發展壯大海口經濟圈、三亞經濟圈、儋洋經濟圈三個增長極，增強區域輻射帶動作用，帶動海南整體經濟實力。濱海城市帶以環島旅游公路為載體，重點培育“濱海旅游+”產業融合發展。而中部生態保育區作為承載“陸海統籌、山海聯動”理念的重要組成部分，應在自身產業較為薄弱、經濟基礎較差、發展較慢的現實條件下，找準發展定位，加強與沿海聯動協同，真正實現在保護中發展、在發展中保護。

二、海南中部生態保育區基本情況

（一）背景情況

中部生態保育區包含五指山市、瓊中黎族苗族自治縣、白沙黎族自治縣、保亭黎族苗族自治縣4個市縣，下轄37個鄉鎮。按照《意見》精神，中部區域以熱帶雨林保育為工作中心，實現協調發展。海南熱帶雨林是我國分布最集中、類型最多樣、保存最完好、連片面積最大的大陸性島嶼型熱帶雨林，是島嶼型熱帶雨林的代表、熱帶生物多樣性和遺傳資源的寶庫和海南島生態安全屏障，具有國家代表性和全球保護意義。

（二）有關指標情況

國土面積而言，中部生態保育區合計土地面積7 117.51平方公里，占全省土地面積3.5萬平方公里的20%。五指山市面積1 144平方公里，瓊中縣面積2 704.66平方公里，白沙縣2 115.65平方公里，保亭縣面積1 153.2平方公里。中部生態保育區土地面積僅次于海口經濟圈（9 246平方公里），高于三亞經濟圈（6 949平方公里）和儋洋經濟圈（3 399平方公里）2。

人口規模而言，截至2021年底3常住人口合計61.49萬人，其中五指山市常住人口11.21萬人，瓊中縣常住人口18.12萬人，白沙縣常住人口16.43萬人，保亭縣常住人口15.73萬人，占全省常住人口1 020.46萬人的6.02%。

生態保護而言，中部生態保育區陸域生態保護紅線面積合計3 819.7平方公里，占區域總土地面積的53.7%，占全省陸域生態保護紅線總面積（9 250.5平方公里）的41.3%；四個市縣平均森林覆蓋率85.8%，高于全省森林覆蓋率（62.8%）23個百分點。

公共服務而言，截至2021年，教育方面，中部生態保育區學齡前、小學、初中、普通高中等基礎教育階段學校合計數占全省總數比重分別為5.4%、6.8%、8.8%和4.7%；衛生方面，醫院合計20家，占全省280家總數的7.1%。五指山、瓊中、白沙、保亭病床使用率分別為68.5%、78%、72.3%和37.2%，與全省平均數66.8%相比，分布不夠均衡；文化方面，公共圖書館合計4個，占全省總數24個的16.7%，僅保亭有藝術表演場館。

經濟發展而言，2021年，五指山市國內生產總值（GDP）36.76萬元，瓊中縣GDP66.32萬元，白沙縣GDP62.57萬元，保亭縣GDP63.16萬元，中部生態保育區GDP合計228.81億元，占全省GDP（6 475.2億元）的3.53%，為海口經濟圈GDP（2 981.04億元）的7.68%，三亞經濟圈GDP的（1 296.17億元）的17.65%，儋洋經濟圈GDP的（831.91億元）的27.5%。一、二、三產占比分別為33.86%、13.3%、52.84%，相對于全省占比（19.39%、19.11%、61.5%）來說，第一產業占比較高，第三產業發展相對較慢；五指山市人均生產總值（GDP）3.28萬元，瓊中縣人均GDP3.67萬元，白沙縣人均GDP3.81萬元，保亭縣人均GDP4.03萬元。中部生態保育區人均GDP3.72萬元，低于全省人均GDP（6.37萬元）41個百分點，低于海口經濟圈人均GDP（6.59萬元）43個百分點，低于三亞經濟圈人均GDP（6.3萬元）40個百分點，低于儋洋經濟圈人均GDP（8.58萬元）56個百分點。

財政收支而言，2021年中部生態保育區地方一般公共預算收入合計10.38億元，其中五指山市地方一般公共預算收入2.24億元，瓊中縣地方一般公共預算收入2.57億元，白沙縣地方一般公共預算收入1.89億元，保亭縣地方一般公共預算收入3.68億元，占全省921.16億元的1.13%，為海口經濟圈（296.3億元）的3.7%，三亞經濟圈（164.76億元）的3.5%，儋洋經濟圈（58.89億元）的17.61%；2021年中部生態保育區地方一般公共預算支出127.73億元，其中五指山市地方一般公共預算支出25.42億元，瓊中縣地方一般公共預算支出37.95億元，白沙縣地方一般公共預算支出33.16億元，保亭縣地方一般公共預算支出31.2億元，占全省支出數（1 971.37億元）的6.48%；為海口經濟圈（494.47億元）的6.48%，三亞經濟圈（374.13億元）的25.83%，儋洋經濟圈（127.73億元）的1.01倍。

整體來看，受發展基礎薄弱、人口較少等多重因素影響，以及落實生態保護要求，中部生態保育區整體經濟社會發展相對較慢，與海口經濟圈、三亞經濟圈、儋洋經濟圈存在一定的發展差距。

三、海南中部生態保育區協調發展有關問題

（一）產業發展與地區實際不匹配

產業是區域經濟發展的基礎。《意見》提出中部生態保育區要大力發展熱帶雨林旅游產業，并相應發展森林康養、氣候康養、山地體育旅游以及黎苗文化等產業。但是旅游行業具有強周期性，易受經濟環境、疫情等因素影響，波動較大，對財政收入貢獻相對較低，加上4個市縣均不是傳統意義上的熱門旅游目的地，發展難度較大，目前僅五指山對此進行了初步開發。近年來，中部市縣也積極結合自身特點，在加快產業發展方面做文章，但是從各自公布的“十四五”規劃建議來看，主要方向集中在熱帶特色農業、旅游業、康養服務業等產業上，存在同質化的“零和競爭”的情況，未能有效結合自身特點，實行差異化合理發展。例如中部五指山、保亭、瓊中、白沙四個市縣，受森林覆蓋率、房地產開發限制、重工業發展限制等多重因素影響，在用地要素上無法得到有效保障，各種建筑、建設的原材料因為交通路途較遠，成本高企，加上本地人口少、經濟活動不發達，財源稅源非常稀缺，財政自給率較低，僅依靠當地有限的財政收入，無法安排充足資金用于產業引導和商業開發，長期缺少投入又導致稅源培育不足，形成惡性循環。

（二）公共服務保障缺少統籌規劃

公共服務是區域民生協調的前提。中部生態保育區的公共服務問題體現在：一是內部公共服務資源不均衡，例如在衛生領域，白沙的病床使用率只有37.2%，比全省平均數低近30個百分點，而其他3個市縣均高于全省平均值。此外五指山有3所普通高中，但人口更多的其他3個市縣分別只有1所，并且也只有五指山有1所特殊教育學校，其他市縣沒有。二是與其他區域的公共服務保障水平不均衡。例如海南省的3個國家區域醫療中心，2個位于三亞，1個位于瓊海，只能輻射到三亞經濟圈和濱海城市帶。此外中部生態保育區的學齡前和普通高中的學校合計數占全省比重均低于人口占全省總數比重，考慮到白沙、保亭、瓊中等3個市縣的15歲及以上人口平均受教育年限低于全省平均水平（10.1年），中部地區教育基礎本就薄弱，教育資源傾斜力度不夠。

（三）生態環境保護協同不足

中部生態保育區要以熱帶雨林國家公園建設為抓手推進生態涵養保育，但是由于缺少統一規劃和協同聯動，在生態環境的保護和利用方面都存在不足。例如，與其他先期設立的公園相比，海南熱帶雨林國家公園體制試點啟動晚、時間短，基礎設施較為薄弱，各類管理機制和設施建設還有待提升。制度層面，國家公園法還沒有頒布，《海南熱帶雨林國家公園條例（試行）》已不適應當前國家公園設立后的保護和管理工作，修訂無上位法可依，目前也尚未出臺公園總體規劃，相關專項規劃修編無章可循，監測監管、科普宣教等平臺建設難以有序推進，也不利于相關項目的謀劃與組織實施。又比如，由于4個中部市縣人口少、市場小，不具備規模效應，導致一些環保項目無法在區域內落地。經了解，目前海南省從處理需求、經濟成本及發展趨勢等多方面綜合考慮，近期未在區域內規劃建設生活垃圾焚燒發電廠，只能依靠垃圾轉運或填埋處理，一方面現有填埋場已超負荷運轉，除臭效果不佳，且存在二次污染隱患；另一方面垃圾填埋場普遍存在填埋高度過大、覆蓋措施不完善、滲濾液存量過大等問題，對中部生態保育造成不利影響。

四、關于區域協調發展國內外經驗

（一）完善升級跨省流域生態補償機制

長三角經濟圈堅持生態保護優先，不斷完善開發地區、受益地區與保護地區橫向生態補償機制、污染賠償機制。2023年浙江安徽兩省簽署《共同建設新安江—千島湖生態保護補償樣板區協議》，全國首個跨省流域生態補償機制從單一資金補償向資金、產業、人才多元補償新模式升級。做法之一是兩省共同籌集生態補償資金10億元，考核浙皖交接街口斷面水質達標，浙江撥付安徽補償資金，如不達標則由安徽撥付浙江資金。做法之二是將資金、產業、人才等評價結果作為補償資金分配的重要依據。做法之三是聯合建立統一的生態產品價值評價機制，建立綠色金融發展及服務體系。

（二）加快推動同城化建設

粵港澳大灣區以城市合作為核心，積極推動基礎設施、制度一體化。香港-深圳、澳門-珠海、廣州-佛山三組城市強強聯合，深化港深、澳珠合作。在城市之間扎實推進跨市界交通項目建設，打通跨江跨海通道，打造粵港澳大灣區“一小時生活圈”。此外，共同推進信息基礎設施的優化提升，擴容粵港澳網間互聯寬帶，建設珠三角無線寬帶城市群。在制度方面，推出跨境理財通，促進粵港澳大灣區居民個人跨境投資便利化；允許港澳醫師參加內地醫師資格證考試，通過后獲得內地醫師資格證，促進港澳專業人才跨境執業便利化4。

（三）共建打造重點產業集群

密爾沃基-7（M7）是由美國工業城市密爾沃基牽頭，與其相鄰的六個縣在2005年共同建立的區域性經濟發展組織。該組織立足整個地區的產業發展，打造大密爾沃地區食品和飲料、能源和電力，水處理技術三大優勢產業集群。根據因地制宜原則，將三大重點產業集群拓展到不同地區。在密爾沃基縣的梅諾米尼山谷地區發展食品和飲料產業，實現該地區的經濟復興。2009年，大密爾沃地區成立水資源理事會，共同管理轄區內的上百家水處理技術公司，協調各區域的利益關系。

（四）分類做好區域財政資金投入

歷史上美國在發展南部地區經濟過程中，充分利用二戰期間獲得的軍事預算資金，逐步增加對南部地區的財政撥款，發揮當地在自然資源、地理位置上的獨特優勢，集中發展科技軍事、航天等產業，進一步帶動南部地區上下游產業鏈發展。同時，美國在發展新興工業的基礎上，也用足用好當地農業資源，通過頒布農業調整法，明確玉米、煙草、花生、稻米、小麥等基本農作物的種植戶可以獲得財政補貼，資金量直接與農場規模成正比，并且政府還通過抵押貸款等金融手段，支持當地發展機械化、現代化、規模化的農業，促進農業產業轉型升級。到20世紀70年代，聯邦政府的價格補貼已超過1000億美元5。

五、促進區域協調發展的對策措施

（一）加強統一規劃統籌

鼓勵引導中部生態保育區統籌內部基礎設施建設、環境治理、公共服務等區域性公共產品的供給，加強合作意識，打破區域壁壘，促進要素流通融合，探索實現資源共享、問題共解、責任共擔的合作新路徑。同時，中部市縣要協同推進交通、能源、水利、信息等跨區域基礎設施建設，加快推進環熱帶雨林國家公園旅游公路、G540毛九線、瓊中互通等公路項目建設，推動形成布局合理、功能完善、銜接緊密、保障有力的現代化基礎設施網絡。此外，數字基礎設施對促進區域協調發展同樣起著重要作用，推動人工智能、5G、數據中心、物聯網、云計算、區塊鏈等數字基礎設施建設，加強區域間數據聯通，打破信息壁壘，實現資源共享，賦能數字經濟發展。

（二）突出重點建設中心城市

考慮到中部市縣的基礎都比較差，發展較為緩慢，應集中人力財力物力支持建設五指山作為中心城市，圍繞配套政策完善、公共服務均等化、建立統一大市場等主題，通過加大對其基礎設施、公共服務、旅游資源、對外宣傳等綜合持續投入，增強中心城市作為經濟發展優勢區域的經濟、人口承載能力，支持培育茶葉、中藥南藥等重點產業，引入中藥制藥企業、中醫院及康養機構應用的一二三產融合，利用中央的名醫堂政策，引入優秀醫技資源，持續提高城市知名度，發揮中心城市集聚輻射帶動作用。同時，加強城市之間的有機聯系，發揮比較優勢，其他市縣可在完善糧食、生態等方面保障功能基礎上，做好產業和游客資源承接，實現功能互補、共同發展。

（三）實現公共服務統籌保障

圍繞服務民生，推進中部區域內公共服務在規劃、標準、政策等領域一體化，促進公共服務普惠便利。堅持加大政府財政投入和優化結構并舉，完善教育經費保障機制，深入推進薄弱環節改善與能力提升工程，推動解決薄弱市縣教育資源不足問題。完善醫療資源布局，支持加快區域內中心城市的醫療項目建設，提升醫療輻射帶動能力。支持醫療機構跨區域開展特色專科或重點科室合作，強化區域內市縣在會診轉診、遠程醫療、交流學習等方面的合作。

（四）發揮國家公園抓手作用

進一步完善公園管理機制、機構設置、法律法規、行政執法等方面的頂層設計。進一步摸清國家公園范圍內自然資源本底情況，探索編制國家公園自然資源資產負債表，為進一步加強熱帶雨林生態系統奠定良好基礎。適時啟動研究熱帶雨林“四庫”“兩化”實施路徑，充分調動地方政府參與國家公園保護管理工作的積極性，推動國家公園生態產品價值實現。完善相關配套基礎設施，推動國家公園生態旅游、森林康養、林下種養殖等生態產業建設，助力國家公園周邊區域經濟社會發展。積極開展自然教育，建設野外觀測站點和自然教育基地，完善科普宣教和生態體驗設施，培育國家公園文化，傳播國家公園理念。

（五）建立健全共建共享機制

構建重大項目跨市縣共建共享機制，將跨市縣道路、衛生以及污水垃圾處理等需要跨區域協調的事項作為共建共享范圍，合理劃分項目實施市縣間資金分擔和收益分享比例，促進優化項目布局。進一步完善“飛地”政策，鼓勵市縣跨區域布局產業項目，分享相應的收益。強化分工錯位發展，打破行政區域壁壘，促進要素融合，聯合謀劃申報項目，提高公共服務資源使用效率，探索實現資源共享、問題共解、責任共擔的合作新路徑。

（六）強化財政資金引導

優化對中部生態保育區的財政轉移支付資金分配機制，調整轉移支付結構，優化生態補償機制，規范撥付標準，發揮轉移支付均衡財力、政策引導方面的作用，支持統籌推進生態環境保護與經濟發展，優化市縣財力分布格局，促進基本公共服務均等化。同時，鼓勵市縣政府、園區加強分工合作，結合產業體系、流通要素、合作方式等具體要素，共同制定稅收利益分配調解機制，包括分配原則、解決程序、征收管理等方面，掃除地區稅收利益博弈帶來的障礙。

責編：夢超

1 三極指的是：由海口、澄邁、文昌、定安、屯昌等市縣組成的海口經濟圈；由三亞、陵水、樂東、保亭等市縣組成的三亞經濟圈；由儋州洋浦一體化融合發展組成的儋洋經濟圈。一帶指的是：由海口、三亞、萬寧、陵水、文昌、瓊海、儋州、澄邁、臨高、昌江、東方等臨海市縣組成的濱海城市帶。一區指的是：由五指山、瓊中、白沙、保亭等中部市縣組成的中部生態保育區。

2 濱海城市帶包含城市與“三極”城市有所重復，未納入對比范圍。

3 數據來源于《2022年統計年鑒》

4 趙蕊：《粵港澳大灣區協調發展的實踐經驗》（2023年2月24日）https：//mp.weixin.qq.com/。

5 樊迪：《我國區域經濟協調發展的財稅機制研究》，哈爾濱商業大學碩士學位論文，2017年，第47頁。