當前國有企業(yè)公司治理的中心

□ 中國體改研究會理事 李江寧

李江寧

黨委會作為國有企業(yè)公司治理的中心，內(nèi)外部條件已經(jīng)基本成熟。絕大多數(shù)國有企業(yè)的黨委書記都兼任了董事長并兼任法定代表人。多數(shù)黨委委員和董事、經(jīng)理實行了雙向進入，交叉任職。本文認為，以黨委會為治理中心，是符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的。

2015 年8 月，中共中央和國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》。其后中辦、國辦和有關(guān)部門又陸續(xù)推出了關(guān)于“管資本”“授權(quán)經(jīng)營”“（公益與商業(yè)）分類界定”“兩類公司（投資與運營）”“混合所有制經(jīng)濟”“員工持股改革”“法人治理結(jié)構(gòu)”“市場化選聘”“工資和薪酬”“監(jiān)管合力”“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)”等改革。這么多改革措施，哪一項是中心呢？從工作量看，混合所有制經(jīng)濟是牽動面最大的。從監(jiān)管角度或者從出資人角度看，“管資本”是最重要的改革。而筆者認為，這些都是從國資國企改革內(nèi)部看的結(jié)果，如果放到中國整個政治經(jīng)濟社會發(fā)展大環(huán)境看，就不太準確了。新時期十年，最大的政治變化是什么？無疑是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強黨對各項工作的統(tǒng)領(lǐng)，包括改革開放，包括市場經(jīng)濟，也包括現(xiàn)代企業(yè)制度。具體到國有企業(yè)改革，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)在以下三個方面。一是保證國有企業(yè)改革發(fā)展的正確方向，即為中國式現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，順應(yīng)國民經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)的需要，防止貪污腐敗、利益輸送。二是國有企業(yè)治理體制以黨委會為中心。三是加強國有企業(yè)黨建工作，包括政治建設(shè)、組織建設(shè)、人才建設(shè)、文化建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等。我們這里主要論述第二個問題，即當前國有企業(yè)公司治理實際以黨委會為中心。

國有企業(yè)公司治理中心的歷史演變

中國的國有企業(yè)管理制度，幾經(jīng)演變。2003 年國務(wù)院國資委成立，其后各省（級）、市國資委陸續(xù)成立。國資委成立的最大意義就是建立了明晰的出資人制度。國資委成立之前，國有企業(yè)也有出資人，但出資人極其分散，有原經(jīng)貿(mào)委，有原計委、財政，有原勞資部門，還有組織部門，被稱為“多龍治水”。企業(yè)有問題不知道找誰，部門也不知道究竟該誰負責(zé)任。國資委成立后不久，就把董事會建設(shè)放到了重要位置，其后又不斷加大力量，成為國資委最重要的工作。時任國務(wù)院國資委主任李榮融說，國資委要不當“婆婆”就必須把董事會建好，通過董事會選擇經(jīng)理，決定重大事項。國資委通過委派的董事參與公司重大事項的決定，而不是直接決定重大事項。為此，就必須建立起一個以外部董事為主的董事會，依此達成內(nèi)外部的相互制衡。國資委這些年一直是沿著這樣一條路來推進國有企業(yè)的治理改革的，也取得了明顯的進展。但是最近幾年，這一治理改革的思路又受到了新的挑戰(zhàn)，就是對國有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)的強調(diào)， 黨委會作用的加強。雖然大家都在講“融合”，講“把黨的領(lǐng)導(dǎo)融入國有企業(yè)治理體系中”，但究竟怎樣融入融合卻很難說得清楚，總不能只是說“既要又要”吧。即到了今天，應(yīng)該明確地回答到底是“以董事會為治理中心”還是“以黨委會為治理中心”。

企業(yè)必須有一個“治理中心”

股東會與董事會，董事會與經(jīng)理層建立一系列激勵與約束相容的制度，達成股東利益的最大化，這就是現(xiàn)在的公司治理結(jié)構(gòu)。這套治理制度在西方國家和地區(qū)已經(jīng)運行了幾百年了，是公認比較成熟的。我們國家從建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點開始到國資委董事會試點及外部董事占多數(shù)的普遍要求，也是這么一條路子。一般的治理結(jié)構(gòu)包括：股東、股東會、董事會、經(jīng)理層、監(jiān)事會。在這幾者里面誰是治理中心呢？總起來看，現(xiàn)在主張董事會中心主義的已經(jīng)成為主流。

為什么董事會會成為主流的公司治理中心呢？最根本的原因還是效率問題。公司治理的重要基點是不同利益主體的相互制衡，但公司治理不同于國家治理，國家治理的基本目標就是相互制衡，但公司治理的最終目的卻是效率和效益，是股東利益最大化或者股東利益與各方利益最大化的結(jié)合。

為了突出效率，英美大企業(yè)上市公司還普遍建立了董事會執(zhí)行委員會和首席執(zhí)行官。董事會執(zhí)行委員由在公司擔(dān)任執(zhí)行事務(wù)的董事組成，一般重要事項由執(zhí)行委員會決定，甚至由首席執(zhí)行官決定。美國上市公司董事會平均一個季度開一次董事會，對于董事會執(zhí)行委員會和首席執(zhí)行官的決定，董事會一般不會予以否定。但是英美等西方國家的董事會并不是花瓶董事會，不是可有可無的擺設(shè)，而是戰(zhàn)略性董事會。董事會成員一般都是某一相關(guān)方面的專家、名家。董事會如果首席執(zhí)行官是董事長，就要設(shè)一個外部董事的牽頭人。董事會審計委員會、薪酬委員會、風(fēng)險委員會、提名委員會一般由外部董事?lián)巍Ｍ獠慷缕綍r也要深入企業(yè)了解情況，對企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和重大事項能夠發(fā)表建設(shè)性意見。更為關(guān)鍵的是，當企業(yè)經(jīng)營陷入危機，執(zhí)行委員會或首席執(zhí)行官無力回天時，外部董事就應(yīng)該及時行動，幫助企業(yè)扭轉(zhuǎn)方向，撤換首席執(zhí)行官；如果再不行，股東就要出面改組董事會了；甚至“野蠻人”出現(xiàn)，改變股東結(jié)構(gòu)，收購企業(yè)。所以，在英美等西方國家，無論是企業(yè)的正常發(fā)展還是企業(yè)的危機處理，董事會都是關(guān)鍵。

中國國有企業(yè)一般沒有董事會執(zhí)行委員會，也沒有首席執(zhí)行官制度。中國國有企業(yè)不久之前還普遍設(shè)有外派監(jiān)事會，最近才逐步撤掉了。中國國有企業(yè)還有一個不在《公司法》治理框架內(nèi)的職工代表大會，還有外部審計、外派財務(wù)總監(jiān)、派駐紀檢組等。中國國有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)差不多是世界上層次最多最復(fù)雜的，而一些民營企業(yè)，治理結(jié)構(gòu)則比較簡單一些。那些大型的民營高科技互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)則比較流行執(zhí)行委員會式的制度，流行首席執(zhí)行官。阿里巴巴等企業(yè)甚至建立了限制普通股東投票權(quán)的合伙人制度。民營企業(yè)為什么效率高，特別是這些頭部的民營企業(yè)？治理結(jié)構(gòu)不同是一個很大的原因。

國企治理怎樣以黨委會為中心

目前，國有企業(yè)治理顯然存在兩個中心，一個是董事會，一個是黨委會。如果我們長期不知道怎么選擇，就必然會引發(fā)困惑、紊亂甚至是混亂。本文認為，目前國有企業(yè)黨委會的作用已經(jīng)越來越突出了，明顯超過了董事會的作用。

中國的國有企業(yè)，黨委會從來就沒有放棄過發(fā)揮重要作用，“黨管干部”原則一直是硬杠杠。2010 年，中辦國辦發(fā)布了《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)落實“三重一大”決策制度的意見》，企業(yè)內(nèi)部的落實主體第一就是黨委會。2016 年，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會議的講話中明確要求黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序，國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項必須經(jīng)黨委研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定。2017 年黨的十九大修改的《黨章》第三十三條規(guī)定，國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實，依照規(guī)定討論和決定企業(yè)重大事項。2019 年中共中央發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層黨組織工作條例（試行）》和《黨章》的表述一樣。從這里可以看出，現(xiàn)在國有企業(yè)黨委會的職責(zé)已經(jīng)不是原來的政治核心作用和監(jiān)督保障作用了，它有了越來越明確的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，而且是全面的領(lǐng)導(dǎo)。

最近幾年，圍繞著黨委會與董事會、經(jīng)理層的職責(zé)權(quán)限劃分，各級國資部門和國有企業(yè)等做了大量工作，有的還出臺了詳細的操作指南。但在我看來，這些努力不能說沒有意義，但確實是很難落實。我曾經(jīng)在一家中外合資壽險公司任中方委派的董事長，外方委派總經(jīng)理。為了厘清董事會、董事長與經(jīng)理層、總經(jīng)理的關(guān)系，我組織董事會辦公室等反復(fù)梳理《公司法》關(guān)于董事會與經(jīng)理職責(zé)關(guān)系的規(guī)定，形成了一個董事會的“議事規(guī)則”。有了這個“議事規(guī)則”，我們中方在與外方、與經(jīng)理層討論問題時，有了更多底氣。但在實際經(jīng)營中，我們發(fā)現(xiàn)即使在戰(zhàn)略方向問題上，中方和董事會也很難發(fā)揮多大作用，因為我們對壽險業(yè)務(wù)遠遠不如他們熟悉。這種詳細劃分清楚的努力也不符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認為企業(yè)是一組契約，把剩余控制權(quán)看作是產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，它是在契約中事先不能規(guī)定的那份控制權(quán)的權(quán)力。現(xiàn)在的任正非可以看作是華為公司的剩余控制者，他不參加董事會決策，但對董事會決策有一票否決權(quán)。

很多人熱衷于仔細劃分黨委會、董事會、經(jīng)理層的職責(zé)邊界，隱含的一個認識前提是決策權(quán)與經(jīng)營權(quán)、執(zhí)行權(quán)能夠明確區(qū)分，認為董事會是決策機構(gòu)，經(jīng)理層是經(jīng)營者，其實這種認識也是不正確的。無論是歐美國家的實踐，還是中國《公司法》的規(guī)定，董事會都是絕對的經(jīng)營層，甚至可以說是執(zhí)行層。歐美董事會有執(zhí)行委員會，首席執(zhí)行官、總經(jīng)理是非必要崗位。況且，中國目前的董事長絕大多數(shù)都是內(nèi)設(shè)的，都在公司從事執(zhí)行事務(wù)，在公司領(lǐng)取薪酬，是企業(yè)運營的經(jīng)營者。

黨委會作為國有企業(yè)實際的公司治理的中心，現(xiàn)在的內(nèi)外部條件也已經(jīng)基本成熟了。因為絕大多數(shù)國有企業(yè)的黨委書記都兼任了董事長，還兼任了法定代表人。多數(shù)黨委委員和董事、經(jīng)理實行了雙向進入，交叉任職。所以，黨委會決策了的事項，到董事會、經(jīng)理層也很好通過、落實。

目前情況下，以黨委會作為治理中心，不會出現(xiàn)大的政治問題。但如果以董事會為治理中心，就有可能違背國有企業(yè)加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的大政方針。如果將董事會與黨委會同時都作為治理中心，會帶來很多不必要的矛盾和麻煩。我曾經(jīng)擔(dān)任過一家省級國有企業(yè)的黨委書記、董事長，實際的做法就是以黨委會為中心， 周例會、季度會黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員一起參加。多數(shù)重大事項，先由黨委會作出決策或者基本方向的判斷， 然后再由經(jīng)理層具體落實。部分重大投資類事項在充分論證、完善程序后交董事會決定。

以黨委會為治理中心，是不是符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求呢？對此，本文持肯定態(tài)度。現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，是委托代理，是激勵與約束并行，是決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互銜接。對這些，黨委會發(fā)揮作用并沒有什么違背。黨委會作為治理中心并不是黨委書記自己說了算，也不是單純黨委會說了算。董事會是集體決策，一人一票。黨委會也是集體決策，一人一票。目前在出資人監(jiān)督、組織監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、審計監(jiān)督、職工監(jiān)督日益強化的背景下，在業(yè)績約束越來越重的情況下，國有企業(yè)一把手“一言堂”“一手遮天”的問題已經(jīng)大大減輕。

既然當前應(yīng)該以黨委會作為國有企業(yè)公司治理中心，國資委和國有企業(yè)等有關(guān)方面，也應(yīng)對自身的改革發(fā)展方針任務(wù)作出適當調(diào)整。例如，不宜再擴大董事會規(guī)模了，也不必再強調(diào)外部董事占多數(shù)了。經(jīng)理層市場化、契約化選聘試點也要更加慎重。因為黨委會決定重大事項，黨委會實際決定選聘重要經(jīng)營管理人員。經(jīng)理層不可能擁有真正獨立的經(jīng)營管理權(quán)，也不可能自己決定能否完成經(jīng)營目標，更不可能拿到預(yù)計的市場化薪酬，一時拿到了也不可持續(xù)。

以黨委會為國有企業(yè)治理中心，這是當前一個總的趨勢和方向。對于一些情況比較特殊的國有企業(yè)， 具體實行起來還要注意有所區(qū)別。例如國有控股上市公司和金融企業(yè)，有的國有控股企業(yè)還在海外上市。這些企業(yè)市場化程度更高，監(jiān)管更嚴，更公開透明。因此，董事會建設(shè)也就需要更加完善。而那些公益類國有企業(yè)，還有最近十幾年廣泛興起的城投類國有企業(yè)，自身決策權(quán)力有限，公司黨委會治理的中心作用也會小很多。