儋州洋浦一體化發展中的耕地占補平衡問題

桂一文 蘇恩飛 楊大海

（海南農墾集團,海南 海口 511000）

耕地是糧食生產的先決條件，也是人類生存和發展的基礎。改革開放以來，隨著社會經濟的持續發展，我國高度重視耕地保護工作，耕地占補平衡制度作為耕地保護的核心制度，是一項基本國策，在實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略的過程中，可以提升糧食綜合生產能力，保障國家糧食安全。2021年8月《海南省自然資源和規劃廳關于進一步加強和規范耕地占補平衡工作的通知》旨在落實補充耕地責任，保障糧食綜合生產能力。儋州市積極響應省級號召，提高土地資源的集約化使用水平，以緩解儋州市內農業可持續發展與耕地后備資源匱乏的矛盾。

1 耕地占補平衡制度演進及儋州市落實情況

1.1 制度演進

涉及占補平衡政策調整的重要時間節點為2009年、2014年、2017年和2020年。2009年國家在建設項目占用耕地落實“占一補一、邊補邊占”的基礎上，《國土資源部關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》進一步提出“所有依法報國務院或省級人民政府（含授權的城市人民政府）審批的各類建設用地，在省（區、市）或市、縣報批用地前，必須先行完成補充耕地，做到先補后占”；2014年國家在原“占一補一、先補后占”的基礎上，又進一步要求各地在落實耕地占補平衡時，除落實“數量平衡”外，還要落實“質量平衡”，即建設占用耕地要做到“占優補優、占水田補水田、耕地占補數量相等質量相當”；2017年，中共中央、國務院印發《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出改進耕地占補平衡管理、拓寬補充耕地途徑和資金渠道等改進措施；2020年，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》頒布施行，明確了“占用耕地與開發復墾耕地數量平衡、質量相當”[1]。現行耕地占補平衡制度如圖1所示。

圖1 “占優補優、占水田補水田、耕地占補數量相等質量相當”圖解

1.2 落實情況

儋州市（含洋浦經濟開發區）是海南省陸地面積最大的市縣，陸地面積約3 406平方千米，約占全省1/10。根據2020年土地利用年度變更調查結果,全市耕地保有量為164.077 2萬畝（1畝≈666.67平方米），永久基本農田保護面積為131.52萬畝,人均耕地為1.71畝。2014年“占優補優、占水田補水田”新政策以來，儋州市嚴格落實建設項目占用耕地審批流程，嚴格執行“占優補優、占水田補水田、耕地占補數量相等質量相當”的政策要求。2014—2021年，全市共完成120宗農用地轉用報批工作，新增建設用地12 479.873畝，完成3 191.33畝耕地數量、1 130.661 5畝水田占補平衡。

2 儋州市耕地占補平衡現狀

2.1 儋州市批準建設用地情況

海南省因改革開放而生，也因改革開放而興。2018年印發的《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，標志著海南省經濟社會發展進入新階段。本研究以2019—2021年報批的建設項目數據為依據開展分析，具備較好的時效性。經統計，2019—2021年，儋州市獲批的建設用地項目中新增建設用地9 384.369畝,其中占用耕地2 839.529畝，具體如表1所示。

表1 儋州市2019—2021年獲批的建設用地項目中新增建設用地情況（單位：畝）

2019—2021年，新增建設用地面積呈穩步增長趨勢，2021年較2020年增長明顯加快。占用耕地面積在2020年較2019年少量增加，2021年較2020年增長明顯加快，具體如圖2所示。

圖2 儋州市2019—2021年新增建設用地變化情況（單位：畝）

2.2 批準建設用地項目類型分布

從類型來看，2019—2021年批準建設用地項目中，交通類占比達到64.3%，其他基礎設施類占比為19.0%，商服類占比為8.8%，住宅類占比為7.8%，具體如圖3所示。

圖3 儋州市2019—2021年批準建設用地項目類型分布情況

2.3 耕地占補平衡指標需求量預測

耕地占補平衡指標需求量規模預測，采用2019—2021年新增建設用地面積的平均值，按照10%的增長比例，預測出“十四五”期間平均每年新增建設用地規模，“十五五”期間平均每年新增建設用地規模按照“十四五”增長10%測算得出，從而預測得出“十四五”余下的2022—2025年、“十五五”期間和“十六五”期間平均每年新增建設用地規模，具體如表2所示。

表2 儋州市未來新增建設用地規模預測情況（單位：畝）

新增建設用地項目占用耕地的測算，采用2019—2021年每年新增建設用地項目占用耕地面積占新增建設用地面積的比例的平均值，乘以新增建設用地規模預測值，得到新增建設用地項目占用耕地面積的預測值，具體如表3所示。

表3 儋州市未來新增建設用地項目占用耕地規模預測情況（單位：畝）

2.4 耕地占補平衡指標儲備不足

截至2022年8月5日,儋州市占補平衡監管系統中庫存耕地指標：剩余旱地指標78.83畝、水田指標1 040.25畝。通過對比未來新增建設用地項目占用耕地規模與儋州市耕地占補平衡指標儲備，儋州市儲備的耕地指標已不能滿足用地需求，須加快在建耕地開墾項目驗收入庫工作。

2.5 在建耕地開墾項目情況

截至7月30日，儋州市已立項批準實施的在建補充耕地項目和旱改水項目15宗，預計可新增旱地2 902畝、水田10 309畝（以實際驗收數量為準），具體如表4所示。

2.6 耕地后備資源來源渠道

通過調查分析，將適宜開墾、位于非限制區域但規劃為非耕地地塊（如膠園更新林地、疏林地、未成林地）規劃為耕地，為新增耕地留足發展空間，同時將已納入橡膠保護區的園地、耕地地類，按照實際調整置換為規劃林地。筆者以農墾膠園更新地（包含規劃園地、規劃林地）為例進行了估算分析，預計通過對膠園更新地進行調整規劃為耕地，可新增耕地后備資源15 881畝，具體如表5所示。

3 儋州市落實耕地占補平衡存在的問題

3.1 建設單位節約、保護意識不夠

隨著儋洋一體化和環新英灣港產城一體化開發建設啟動實施，儋州市建設用地需求將持續加大，為落實耕地占補平衡需新開墾耕地也將呈上升態勢。但儋州市對土地利用過程尚未從粗放式管理到精細化管控上轉變過來。據統計，2009年以來儋州市“批而未供”土地共涉及129宗，面積為13 825畝，其中2009—2018年“批而未供”土地76宗，面積為9 975畝；2019—2021年“批而未供”土地53宗，面積為3 850畝。此外，建設單位在建設項目選址過程中，規避耕地和基本農田意識不夠，造成不必要的占用耕地和基本農田現象[2]。

3.2 耕地占補平衡指標儲備工作有待加強

2019年，上級單位對儋州耕地開墾及指標儲備提出要求，要求儋州在滿足自身發展建設對補充耕地指標需求的同時，要通過提前儲備補充耕地指標為自貿港建設占補平衡作貢獻，并通過補充耕地市場化交易增加收入。首先，當前儋州市對耕地后備資源摸底不足，通過先行實施土地整治項目儲備補充耕地指標不足。其次，自2018年海南省建立補充耕地指標跨市縣交易平臺以來，海口、昌江、定安等市縣均已建立了耕地開墾項目市場化參與的機制，儋州市雖通過鄉村振興投資開發有限公司等市屬國企平臺實施了一批耕地開墾項目，但距離總體要求還有較大差距，沒有真正形成“政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動”的工作機制[3]。

3.3 客觀基礎條件制約明顯

隨著儋洋一體化建設的全面推進，各類建設用地需求量激增，在中央和地方加強土地調控的前提下，建設用地供給與需求的矛盾突出。同時，因受地形、地貌、區位和水源等條件的限制以及生態保護的需求，可開墾的耕地后備資源有限、分散零星、水源不足、土質差，開墾出來的耕地等級低、質量差，直接開墾成水田極為困難，造成保障經濟發展、保護耕地紅線出現兩難局面。此外，儋州市符合條件的耕地后備資源大多分布在峨蔓、排浦等鄉鎮，而這些地區均存在區域性缺水問題，主干渠供水較為不足，農田水利“毛細血管”設施仍不到位，很多為砂質土壤，土壤肥力不足，開發成本大，生產種植成本也大，后續管護和運營較為困難。經樂觀估計，目前符合現狀、規劃等條件的新增耕地后備資源僅為8 746畝，旱改水為16.4萬畝。

3.4 缺乏有效的耕地保護、占補平衡激勵政策

儋州市耕地保護、占補平衡工作缺乏行之有效的“激勵性”創新舉措，特別是在占補平衡政策的落實、耕地開墾項目的實施和補充耕地指標的交易均在市級層面，而補充耕地的后續管護、質量監管、種植管理責任都在各鄉鎮，鄉鎮和項目所在的村無法主導項目的實施和管護，同時集體經濟組織和農戶對耕地保護和補充耕地后續種植糧食作物和管護積極性不高，這些都對耕地占補平衡工作的有效落實和補充耕地指標儲備造成了不利影響。

4 儋洋一體化背景下落實耕地占補平衡的對策措施

4.1 嚴格執行“有保有壓、區別對待、集約節約”的用地政策

一是結合儋洋市耕地現狀，科學、合理制定國土空間規劃和各類詳細規劃，確保統籌保障基礎設施、民生工程等重點項目用地真實有效，嚴格落實建設用地報批審查流程。在項目選址布局時，綜合考慮耕地布局，有意識規避耕地和基本農田，避免或少占耕地。二是從存量中找機遇，開展農用地占補平衡調查分析，整合未利用、低效利用的建設用地，梳理數據、情況，充實補充耕地指標庫。

4.2 強化先補后占、長遠規劃意識

一是在相關法律法規、補償機制、資源調查等客觀基礎上深入開展儋州市耕地后備資源調查評價工作，明確補充耕地區域，確保后備資源不因項目占用、農業設施建設等流失。二是相關單位貫徹“耕地占補平衡先補后占”規定，合理制定年度土地利用計劃，充分考慮本行政區補充耕地能力，建立健全補充耕地儲備庫，財政予以優先保障先行實施土地整治項目，提前儲備補充耕地指標。

4.3 完善資金保障、新增耕地管護長效機制

一是完善市內各項耕地保護、占補平衡資金保障制度。整合高標準農田、生態修復、土地復墾、土地整治等財政資金，統籌落實用于耕地開墾、旱地改造水田等項目實施，在保障完成高標準農田建設、生態修復等工作任務的同時，適當新增耕地用于占補平衡，充分發揮財政資金利用多元效益。儋州市相關部門要發揮鄉鎮、集體經濟組織屬地管理、因地制宜、基層組織優勢，在實施耕地墾造的同時導入各類宜農產業，帶動現代農業、鄉村旅游產業發展，助力鄉村振興。二是完善新增耕地后續管護種植長效機制。建立“三年管護獎種”機制，在新增耕地3年管護期內對按要求種植水稻、玉米等糧食作物的實際種植戶提升補貼標準，后續也可適當補貼，平衡種植戶種糧與種植高效作物的價值差異，提升農戶、種植企業種植糧食作物積極性[4]。

4.4 提前布局基礎設施、加強項目管理

一是充分布局，做好方案。根據耕地恢復的潛力規模及空間分布，統籌考慮耕地恢復地類開發的經濟、技術與生態成本和效率，充分考慮耕地后備資源集中區域如峨蔓、排浦、雅星等鄉鎮地勢條件、氣候特點；科學布局主力干渠、支渠，打通水利設施“主動脈”，以便后續開展耕地墾造、土地整治項目，讓基礎設施得到最大化利用。二是加強項目管理。譬如在土地平整工程中，要嚴把田塊規格、平整度和坡降標準，做好表土剝離和回填、田坎和田埂修筑，滿足機械化耕種要求，有效遏制水土流失；占補平衡項目在組織實施中要加強施工資料、監理資料、竣工資料和驗收資料的管理工作，做好重要節點工作留痕和檔案管理。

5 結語

在新一輪國土空間規劃期內，面對耕地后備資源短缺、耕地保有量任務缺口大的現狀，亟須多種耕地、占補平衡措施齊頭并進，確保耕地占補平衡政策落地。

儋州市要強化優質耕地資源保護，嚴格執行“有保有壓、區別對待、集約節約”的用地政策；強化先補后占、長遠規劃意識；完善資金保障、新增耕地管護長效機制；提前布局基礎設施、加強項目管理。破解耕地占補平衡難題、助推儋洋一體化高質量發展。