餐廚垃圾資源化處理的激勵機制研究

李曉英

［大連大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院（旅游學(xué)院），遼寧 大連 116622］

1 引言

隨著城市化、人口增長和食物消費的不斷增加，餐廚垃圾的產(chǎn)生量也急劇增長。歐洲每年產(chǎn)生約7 400 萬t 餐廚垃圾，美國每年餐飲垃圾的產(chǎn)生量占城市固體垃圾總量的第3 位［1］。2021 年，我國餐廚垃圾的產(chǎn)生量突破1.2 億t；餐廚垃圾的產(chǎn)量占家庭生活垃圾的30%以上。餐廚垃圾以往直接被送往垃圾填埋場焚燒或用作飼料，這也造成了大量的資源浪費與環(huán)境衛(wèi)生問題。截至2020 年，我國重點城市已建設(shè)200 多項餐廚垃圾處理項目，餐廚垃圾總處理能力約為5.2 萬t/d。與32 萬t/d 的餐廚垃圾產(chǎn)生量相比，我國餐廚垃圾處理率還處于低位。餐廚垃圾具有社會公共物品的屬性，其外部性要求通過資金支持與政策的激勵來獲取有效的治理效果。因此，從技術(shù)與政策層面探索有效的餐廚垃圾激勵機制勢在必行。

2 餐廚垃圾資源化處理的運營模式

2.1 BOT 模式

BOT 模式即“建設(shè)+經(jīng)營+移交”模式，在此模式下，政府與餐廚垃圾處理企業(yè)簽訂特許權(quán)協(xié)議，企業(yè)承擔(dān)環(huán)保工程的投資、建設(shè)、經(jīng)營與維護(hù)，在協(xié)議規(guī)定的期限內(nèi)向政府定期收取費用，以此來回收項目的成本并獲取合理回報，特許期結(jié)束，企業(yè)將工程整套固定資產(chǎn)無償移交給政府。例如北京、南寧、洛陽、臺州、桂林等城市的餐飲垃圾處理項目都采用了這種模式。餐廚垃圾處理作為盈利性的公共產(chǎn)品，采用BOT 模式進(jìn)行處理，具有拓寬融資渠道與項目資金來源、分散經(jīng)營風(fēng)險的優(yōu)勢。但由于項目融資成本高，投資額大，資本回收期長，也增加了項目收益的不確定性。

2.2 BOO 模式

BOO 模式即“建設(shè)+經(jīng)營+經(jīng)營”模式。與BOT 模式不同的是，BOO 模式在特許期結(jié)束后，無需將基礎(chǔ)財產(chǎn)移交給政府。例如江蘇連云港市及太倉市餐廚垃圾處理項目、河北省遷安市餐廚垃圾處理項目等。這種模式具有BOT 模式的優(yōu)點，同時，建設(shè)者獲得所有權(quán)并負(fù)責(zé)運營，利于項目運營統(tǒng)一責(zé)任和管理。但政府出資，卻并沒有所有權(quán)，也不參與最終的運營，不利于對未來項目進(jìn)行優(yōu)化布局與調(diào)整，也不利于對項目運營的有效監(jiān)管。

餐廚垃圾處理項目引入PPP（Public-Private-Partnership）模式，很大程度上緩解了地方政府的財政壓力，也在一定程度上提高了項目運營的效率。但項目運營的可持續(xù)性還有賴于發(fā)揮不同處理模式的優(yōu)勢和市場機制的進(jìn)一步完善。

3 餐廚垃圾資源化處理的激勵政策

為了鼓勵餐廚垃圾的回收利用和資源利用，許多國家都采取了具體的激勵政策。目前，我國的餐廚垃圾處理項目在增值稅、企業(yè)所得稅、環(huán)境保護(hù)稅方面享受減免等稅收優(yōu)惠政策［2］。為了降低餐廚垃圾處理企業(yè)的運行成本，政府還對餐廚垃圾企業(yè)實行補貼激勵政策。我國餐廚垃圾處理采用收運一體與收運分離2 種模式［3-4］。而補貼政策包括垃圾收運補貼、處理補貼。此外，國家還撥付餐廚垃圾處理的專項資金補貼。代表城市餐廚垃圾處理項目補貼見表1。

表1 代表城市餐廚垃圾處理項目補貼

然而，補貼政策雖然可以促進(jìn)對餐廚垃圾的資源化處理，但也增加了政府的財政負(fù)擔(dān)。我國作為發(fā)展中國家，要科學(xué)合理地推進(jìn)餐廚垃圾項目的運營，更需要合理控制政府投資成本。此外，盡管采用先進(jìn)的資源化技術(shù)，可以實現(xiàn)能源再生，減少污染物排放，但還是會增加碳排放，而餐廚垃圾處理廠則更多關(guān)注自身利潤的實現(xiàn)。因此，只有針對有效的餐廚垃圾處置模式，采取合理的補貼政策，才能促進(jìn)政府投資成本控制目標(biāo)、污染物和碳排放的控制目標(biāo)、餐廚垃圾處理廠的利潤目標(biāo)之間的平衡。

4 激勵機制下餐廚垃圾處理的績效

目前，政府的稅收優(yōu)惠，收運、處理補貼以及專項補貼構(gòu)成了餐廚垃圾處理項目運營的重要經(jīng)濟支撐，但實際運營的經(jīng)濟與環(huán)境績效并不理想。以北京某項目為例，調(diào)查顯示，其餐廚垃圾項目的運營還存在許多問題［2］。該項目處理能力為200 t/d。固液分離是第一步，將餐廚垃圾分為液體和固體組分。采用厭氧消化技術(shù)將餐廚垃圾的固體部分用于生產(chǎn)沼氣，然后從混合沼氣中提取純度較高的甲烷等天然氣。餐廚垃圾的液體部分提取出來后，通過油脂分離等一定的方法生產(chǎn)液體燃料，其主要產(chǎn)品為生物柴油。在氣化和液化過程中，一些設(shè)備如沼氣發(fā)電機組會產(chǎn)生熱量和動力。餐廚垃圾的處理過程也會產(chǎn)生少量的殘渣和滲濾液，最終將被送往垃圾填埋場。而大部分餐廚垃圾被轉(zhuǎn)化為可利用產(chǎn)品在市場上銷售，其他產(chǎn)品如電力則得到政府的補貼支持自用或并網(wǎng)。但在實際運行過程中，該項目設(shè)施操作出現(xiàn)沼氣利用率低、設(shè)備故障排除/停機時間過多、產(chǎn)能不足、沼氣產(chǎn)量低等問題。該項目設(shè)計基于假定的特定沼氣產(chǎn)率為160 m3/t 垃圾，換算成預(yù)期產(chǎn)量為1 056 萬m3/a。然而，工廠運行水平遠(yuǎn)低于滿負(fù)荷，垃圾處理量不足50 t/d，沼氣產(chǎn)率僅為5.53 m3/t 垃圾，預(yù)期只有91 250 m3/a 的產(chǎn)量，這些數(shù)值明顯低于國際上運營比較成功的項目［5］。該項目運營初期主要依賴補貼，但是難以實現(xiàn)收支平衡。究其主要原因：（1）無法獲得足夠的餐廚垃圾原料，項目產(chǎn)能利用嚴(yán)重不足。（2）工藝技術(shù)尚不成熟，資源化率比較低。（3）電力成本過高，現(xiàn)有補貼不足以與傳統(tǒng)發(fā)電項目形成競爭，項目生產(chǎn)的電力產(chǎn)品多為自用，產(chǎn)品市場化率不高，有熱能浪費現(xiàn)象。（4）項目運營過程中產(chǎn)生的碳排放對環(huán)境的積極影響低于項目預(yù)期。

5 餐廚垃圾資源化的激勵措施

5.1 監(jiān)督餐廚垃圾排放，鼓勵長期合作

目前，多數(shù)新建餐廚垃圾資源化處理項目面臨產(chǎn)能過剩的問題，解決的辦法之一是鼓勵餐廚垃圾處理企業(yè)與餐飲企業(yè)簽訂廢物收集合同，以確保長期收集餐廚垃圾。此外，為了進(jìn)一步鼓勵餐飲企業(yè)將垃圾交由正規(guī)回收渠道，政府還可以針對非回收途徑處置的生物廢物數(shù)量設(shè)定強制性限制，例如，2017年12 月1 日，沈陽市正式實施《沈陽市餐廚垃圾管理辦法》，規(guī)定餐廚垃圾要依法排放，要建立餐廚垃圾臺賬，與取得收集運輸許可的合法收運企業(yè)簽訂收運協(xié)議，交其收集運輸，并對違反這些限制的企業(yè)進(jìn)行高額罰款［3］。

5.2 合理收費，降低運營成本

在多年餐廚垃圾管理試點工作中，為鼓勵提高餐廚垃圾正規(guī)收運覆蓋率，我國尚未對餐廚垃圾產(chǎn)生單位進(jìn)行單獨收費，但隨著相關(guān)工作的進(jìn)一步落實，收費制度勢在必行。目前多數(shù)試點城市收運企業(yè)采取統(tǒng)一收費，具體根據(jù)收運企業(yè)與處理企業(yè)的成本收益目標(biāo)再進(jìn)一步協(xié)商分配。此外，餐廚垃圾回收過程中，通過餐廚垃圾分類，對于廢棄油脂等可轉(zhuǎn)化為生物柴油的高價值垃圾成分，可以免費甚至付費回收；對于一般的可以飼料化、肥料化、厭氧消化制沼氣或制氫等垃圾成分，可以免費或少收費；對于其他需要焚燒、填埋以減少其對環(huán)境危害的垃圾成分，提高收費。差異化的收費設(shè)計，更加有利于激勵垃圾產(chǎn)生企業(yè)合法處理垃圾，并進(jìn)一步提高垃圾的資源化水平。

5.3 激勵餐廚垃圾處理企業(yè)項目聯(lián)合

目前，沼氣升級技術(shù)的單位成本很高，由于餐廚垃圾處理項目升級裝置要投入非常高的成本，企業(yè)沒有一定的規(guī)模難以承受餐廚垃圾的處理成本。處理設(shè)施的盈利能力通常取決于生物甲烷產(chǎn)量，為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，垃圾處理項目聯(lián)合具有重要經(jīng)濟意義。我國大中城市的餐廚垃圾處理企業(yè)要實現(xiàn)項目聯(lián)合目前還面臨許多挑戰(zhàn)，包括各處理項目建立伙伴關(guān)系、進(jìn)行聯(lián)合升級共同規(guī)劃垃圾處理、與電力公司合作發(fā)電并網(wǎng)，以及跨區(qū)域合作的土地利用、空間規(guī)劃問題［4］。

5.4 豐富資源化產(chǎn)品，拓寬增收來源

首先，餐廚垃圾處理項目應(yīng)注重資源化產(chǎn)品的多樣化開發(fā)利用，以實現(xiàn)盈利目標(biāo)。例如，北京的垃圾處理項目的沼氣廠只有供熱，這對項目的盈利產(chǎn)生很大的影響，而位于深圳的餐廚垃圾處理工廠不但生產(chǎn)生物甲烷，還銷售沼氣消化液，多樣化的收入來源避免了單一產(chǎn)品價格波動的風(fēng)險。湖南長沙的餐廚垃圾處理項目由于實現(xiàn)了電力、熱力、動物飼料、生物柴油等多樣化的產(chǎn)出，經(jīng)濟運行更加穩(wěn)定。

其次，提高沼渣作為生物肥料的市場價值。目前大多數(shù)沼渣都以較低的價格出售，可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗，對餐廚垃圾處理的沼氣項目出售消化液產(chǎn)品，進(jìn)行質(zhì)量認(rèn)證或制定補貼策略［5］。

再次，提高資源化產(chǎn)品商品化率。本文調(diào)查的北京餐廚垃圾處理項目生產(chǎn)的沼氣中有一半自用，而不是升級后銷售到市場用于創(chuàng)收，這一數(shù)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際上相對成功的運作項目。