漓江流域橫向生態補償機制的現實困境與優化路徑

宋凱月

（廣西師范大學，廣西 桂林 541001）

1 引言

自黨的十八大以來，我國大力推進生態文明建設，生態補償制度作為其中的重要組成部分，為保護環境、改善民生、促進可持續發展提供了有力的保障。為了實現環境的可持續發展，國家多次出臺政策，加快建立和完善生態補償體系，尤其是在流域層面上，更加重視建立和完善橫向生態補償機制。當前許多學者對流域生態補償機制進行了研究，但大多是偏向流域整體或者長江、黃河這種大江大河，鮮有學者針對漓江流域進行相關研究，因此本文以漓江流域生態補償機制作為研究對象，針對建立漓江流域橫向生態補償的長效機制提出建議，以推動漓江流域經濟社會的可持續發展。

2 漓江流域橫向生態補償機制的實踐情況

目前，漓江流域正在積極踐行橫向生態補償機制，以期達到更好的環境保護效果。《廣西壯族自治區關于漓江流域生態環境保護條例》中明確提出要大力支持漓江流域的生態補償工作，并提供充足的資金支持，這是漓江流域橫向生態補償工作持續開展的基礎。2019 年，廣西建立了漓江流域上下游橫向生態保護補償機制。2020 年，桂林市人民政府組織漓江流域9 個縣（區）人民政府共同簽訂了《漓江流域試點縣區上下游橫向生態保護補償協議（2020—2022 年）》，進行了漓江流域上下游橫向生態保護補償試點工作。

從2020 年至2021 年，廣西每年為9 個縣（區）提供3 000 萬元的財政獎勵，總計6 000 萬元用于支持當地的生態保護和治理工作，提高生態環境的容量和修復能力。根據“誰受益、誰補償”和“誰污染、誰補償”的規定，桂林市和漓江流域縣（區）將獲得資金獎勵，以支持漓江流域上下游橫向生態保護補償試點工作。此外，桂林市還將安排市級配套補償資金300 萬元，用于鼓勵漓江流域上下游生態保護補償機制的實施，以促進漓江流域的可持續發展；9 個縣（區）每年投入300 萬元，用于建立區域內流域上下游橫向生態保護補償機制，促進當地的可持續發展。

同時，為了保障漓江流域的環境和生態安全，9個縣（區）建立起“成本共擔、利益共享、合作治理、雙向補償”的機制，加強溝通與交流，形成流域聯防聯控聯治的格局，并建立起統一的決策協調、預警、聯合執法、應急機制。除此之外，廣西將桂林作為綠色金融改革創新的試點，積極推進生態保護補償與綠色金融發展的有機結合，大膽探索綠色信貸投放、綠色金融創新等新模式，以激發漓江綠色發展的活力，實現經濟可持續發展［1］。

自漓江流域建立橫向生態補償機制以來，水質持續穩定改善，干流水質常年達到國家Ⅱ類標準，水質達標率100%，水環境質量一直處于全國領先水平。2021 年，漓江流域生態環境保護取得了顯著成效，獲國務院第八次大督查通報表揚。2022 年，漓江入選首批美麗河湖案例。

3 漓江流域橫向生態補償機制的現實困境

3.1 漓江流域橫向生態補償的相關立法滯后

在國家層面上，我國已經制定了一系列有關生態補償的法律法規，《環境保護法》第31 條提出國家要建立、健全生態保護補償制度，《水法》的條款中多次提到對水域造成影響的相應補償，《水污染防治法》第8 條指出國家應當建立健全水環境生態保護補償機制，《水土保持法》第31 條提出將水土保持生態效益補償納入國家建立的生態效益補償制度，與此同時，國家還發布了一系列規范性文件。盡管這些法律法規以及規范性文件對流域橫向生態補償提供了一定的指導，但大多為原則性和倡導性的條文，《生態保護補償條例》《流域橫向生態補償條例》等專門立法仍然缺乏，導致流域橫向生態保護補償存在碎片化、分散化的問題［2］。

在地方層面上，《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》于2012 年1 月1 日起施行，廣西設立了專項資金并建立了一套補償機制，以確保漓江流域的生態環境得到有效保護。盡管廣西壯族自治區和桂林市政府已經就漓江流域橫向生態補償制定了一系列相關政策，但是由于缺乏明確的法律法規，使得在實際執行時缺乏法律依據，影響了漓江流域橫向生態補償工作的開展。

3.2 漓江流域橫向生態補償的資金供給不足

生態補償標準過低。漓江流域橫向生態補償中，對于生態環境保護與治理的直接費用，政府的賬務掌握得比較準確，但對當地地理位置、生態環境狀況、市場變化等方面的機會費用核算會比較復雜，不利于成本的計算，采用多樣化的生態補償標準才能滿足生態保護的需求。在漓江流域橫向生態補償實踐中，政府以每公頃71 元作為生態林補償金，在當今收入和消費水平不斷提高的情況下，這一補償無法滿足居民的生活需求［3］。

補償渠道單一。目前，漓江流域的橫向生態補償資金主要依賴政府的補貼，財政資金是主要來源，社會資本參與不足。盡管社會資本在生態補償機制中扮演著重要的角色，但目前仍處于鼓勵、支持和嘗試的階段，其實際效果和可持續性仍需要進一步的檢驗［4］。由于完全依靠公共資金，給政府帶來了巨大的經濟壓力，公眾缺乏參與，使得流域的橫向生態補償制度無法得到充分執行。

3.3 漓江流域上下游政府間協調性不足

流域橫向生態補償的最主要特點是，它發生在沒有直接行政隸屬關系的主體之間，協商是雙方交換信息、交換意見、達成共識的主要方式。流域橫向生態補償的未來趨勢是將其擴展到整個流域，并在整個流域內建立一個合作設計和管理的整體體系。同時，在流域橫向生態補償中，不同行政區域之間的溝通和協調是必不可少的。漓江流經多個縣（區），流域橫向生態補償機制需要地方政府之間相互協調，實現利益互補，由于各地區的利益差別很大，特別是上游和下游，流域保護措施的敏感性也有很大差別。漓江流域上下游涉及的各縣（區）地方政府間沒有達成統一的橫向生態保護補償機制實施方案，使得漓江流域橫向生態補償的工作變得復雜而多元。

4 漓江流域橫向生態補償機制的優化路徑

4.1 加快橫向生態補償相關立法進程

為了更有效地實施漓江流域的橫向生態補償機制，在國家層面應加速制定出覆蓋整個漓江流域的法律制度。首先，在《環境保護法》中對流域橫向生態補償提出明確的原則和指導思想，為流域橫向生態補償提供一個基本的框架，同時在《水法》《水污染防治法》《水土保持法》等法律中規定相應的流域橫向生態補償制度。其次，為了更好地保護我國的流域生態，應盡快出臺《生態保護補償條例》，明確流域橫向生態補償的具體內容，并且合理地分配上下游地區的利益。最后，為了更好地實施漓江流域橫向生態補償機制，應當建立完善的立法協商制度，傾聽各利益主體的意見，使立法得到充分尊重，并且承認各治理主體的權利，積極推動漓江流域橫向生態補償的“賦權”和“地位承認”，以促進市場主體和社會主體的參與，實現多元主體共同參與漓江流域橫向生態補償機制的建立。

地方層面，為了更好地保護漓江流域的環境，當地政府應該加強對相關政策法規的制定，并且根據漓江流域的實際情況，精心挑選合適的地點開展漓江流域橫向生態補償試點，以期獲得更好的效果。為了更有效地實施漓江流域的橫向生態補償機制，需制定一套完善的漓江橫向生態補償條例，以此作為廣西其他地區的參考。廣西在制定漓江流域生態補償機制方面發揮著主導作用，其優勢在于：漓江流域的橫向生態補償并不復雜，通過制定周期短的立法，可以有效地解決漓江流域的橫向生態補償問題；另一方面，參照上級立法修改完善相關法規，廣西可以先研究如何構建漓江流域的橫向生態補償機制，以便在國家頒布流域橫向生態補償法規后，能夠更快地與上級立法銜接；最后，漓江流域的各地政府應積極配合開展研究和試點工作，充分利用地方政府的優勢，更好地了解當地情況，提出建設性意見，系統地理順現有的流域橫向生態補償法規和措施，桂林市政府要積極參與并協調各縣區政府和部門，以便更好地實施漓江流域的橫向生態補償措施。為了保護漓江流域的生態環境，桂林市政府還應與各縣區政府和部門合作，制定并嚴格執行國家和廣西的流域橫向生態補償方案。

4.2 加大漓江流域橫向生態補償的資金支持力度

4.2.1 科學制定漓江流域橫向生態補償標準

為了促進漓江流域的可持續發展，需要建立一套完善的生態補償標準，這將成為推進漓江流域橫向生態補償的關鍵因素。補償標準作為一種科學的、統一的、穩定的參考，旨在反映生態保護的提供者和生態資源的使用者之間的利益與要求。確定補償標準時，應該充分考慮上游的管理投資、直接損失和機會成本，并且要深入了解下游的支付意愿和能力。為了確保補償標準的科學性，讓上下游的政府、企業和居民都能夠滿意，應當盡量地平衡各方的利益，以達到公正和高效的目的，并通過友好的協商來達成最終的協議。政府應當積極參與協調有關事務，并為此提供充足的財政支持。此外，為了確保補償標準的可操作性，應當不斷進行調整和完善，并根據漓江流域的實際情況，及時調整各項核算指標，以便使資金補償體系適應當地的需求。

4.2.2 拓寬漓江流域橫向生態補償的資金渠道

首先，為了更好地實現漓江流域橫向生態補償的目標，應該采取有效措施加強市場化補償資金的籌集、轉移和使用，并且拓寬資金來源渠道，從而更好地滿足資金需求。同時為了提高管理效率，必須建立一套完善的籌措、撥付和使用機制，以確保其有效運作。可以制定生態補償資金的各種投融資計劃，并積極拓展資金來源。此外，為實現生態保護基金的保值和增值，地方政府可以通過招標的方式將生態保護基金轉讓給在工業和商業活動中具有優勢的公司［5］。

其次，為了更好地保護流域環境，還可以設立環境損害賠償金。基金的來源包括污染責任保險和污染者自身，以及以國家為主導的補償資金等。這些補償資金主要由基金、保險和國家財政支出三大類組成。

最后，可以參考設立生態補償保證金制度。保證金制度旨在確保企業和團體在經濟活動或項目建設中，不會對漓江流域環境造成任何破壞，并且可以支付恢復費用。為此，相關管理部門會預先進行評估，并收取一定的保證金，以確保企業獲得經營許可［6］。如果漓江流域的環境狀況經過考核達到預期目標，在經濟活動或建設項目完成后，可以獲得退還相應的保證金；但是，如果環境損害發生后，漓江流域的環境狀況惡化或者沒有及時恢復，應該根據損害程度收取部分或全部保證金，作為第三方在漓江流域生態恢復工作中的補償基金。

4.3 加強漓江流域上下游之間的溝通協作

首先，各方應當加強對生態共同體的認知，積極推進橫向生態補償機制的實施，改善漓江流域的生態環境。建立漓江流域橫向生態補償府際協同管理機制，增強協同管理的意識。漓江流域橫向生態補償的特點決定了依靠單獨區域管理不能實現環境保護和流域管理的總體目標。為了保護漓江流域的生態環境，推進橫向生態補償工作，政府應當樹立跨界合作的理念，消除行政區劃的限制，加強政府間的協作，建立一個有效的協調機制以及更加有效的管理模式。

其次，建立漓江流域橫向生態補償信息共享與工作管理平臺，將全流域各地監測檢驗數據納入平臺，推動各部門、地方之間信息數據共享。這有利于在達成補償協議時信息對稱，使補償協議更公平公正；有助于協議履行期間實施流域治理聯防聯控，比如對重大建設項目開展評估等重大問題進行協商溝通；也有助于違約后進行責任劃定，如對跨界污染事故、水事糾紛等問題的解決［7］。

最后，要加強對漓江全流域橫向生態補償的監督。建立協調機制，溝通和指導漓江流域橫向生態補償各方面的工作，指導漓江流域各市縣政府，仔細考察漓江流域橫向生態補償法律制度的實施情況［8］。同時，相關政府部門應建立專門的漓江流域橫向生態補償管理機構，根據上級指導意見作出統一部署，在執行政策時考慮當地情況，及時向上級有關部門通報執行進度，并將執行的好壞與補償水平掛鉤，以便更有效地根據相關規定運用資金。

5 結語

流域橫向生態補償是解決流域上下游發展不平衡的制度，是協調流域開發與保護的制度，是把綠水青山變為金山銀山的重要舉措，對流域的協調發展具有重要意義。本文系統地梳理了漓江流域實施橫向生態補償機制的進展情況，總結了當前存在的問題，并在此基礎上提出優化建議。深入探討如何將分類實施的要素納入漓江流域橫向生態補償體系，并著重研究如何通過市場化的多元化方式來實現補償，同時，研究漓江流域橫向生態補償的有效性，深入挖掘其在鄉村振興、上下游共同富裕、區域協同發展等方面的作用，將成為下一步的探索方向。