數據對接融合背景下森林資源管理研究
——以廣西南寧橫州市為例

梁 耀，劉 亞，劉震峰，吳麗娟

（1.廣西壯族自治區林業勘測設計院，廣西南寧 530011；2.廣西華森設計咨詢有限公司，廣西南寧 530011；3.自然資源部北部灣經濟區自然資源監測評價工程技術創新中心，廣西南寧 530011）

2012 年，廣西編制《廣西壯族自治區林地保護利用規劃（2010 — 2020 年）》，建立廣西林地“一張圖”，明確了林地范圍，將以規劃管地、以圖管地落到實處[1]。從2017 年開始，要求每年在各省（自治區、直轄市）以縣為單位開展林地變更調查工作[2]。2019 年，國家林業和草原局提出開展森林督查暨森林資源管理“一張圖”年度更新工作，整合林地“一張圖”和國家級公益林區劃落界等成果，實現森林資源“一張圖”“一套數”和“一體化”管理[3]。

隨著山水林田湖草沙系統治理工作持續推進，2021 年5 月國家林業和草原局發布《林草濕數據與第三次全國國土調查數據對接融合技術指南》（以下簡稱“指南”），要求各省（自治區、直轄市）將森林資源管理“一張圖”和草地、濕地專項調查監測成果與第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）數據進行對接融合，優化國家級公益林范圍，形成與“三調”無縫銜接的林草濕資源圖。根據國家林業和草原局的工作安排和部署，廣西在銜接“三調”數據的基礎上，融合草地、濕地資源信息并更新年度林地“一張圖”數據，形成2021年林草濕數據與“三調”數據對接融合成果（以下簡稱對接融合成果）。

對接融合成果以“三調”中的林地、草地和濕地圖斑邊界為基準，根據調查成果細化林草濕地類，完善資源信息，實現對草地和濕地范圍的界定和林地邊界的重塑，使林草濕范圍與“三調”保持一致。在此過程中，專項管理屬性進一步變化。以林地為例，銜接“三調”林地圖斑后，產生大量細碎圖斑，但不能跨“三調”圖斑邊界合并，只能在其內部按相鄰原則合并，由此產生部分畸形圖斑；林地權屬及公益林和天然林等專項管理屬性也發生變化。

學者們對森林資源管理“一張圖”與“三調”成果的融合開展了積極探索和研究。劉曉瑜等[4]、張俊鑫等[5]、丁勝等[6]和石小華等[7]對林草濕數據與“三調”數據融合的技術和方法進行探討；梁志強等[8]針對林草濕數據與“三調”數據對接融合過程中圖斑邊界無法重合的問題，提出解決思路；姜文龍等[9]、路飛等[10]和程偉亞等[11]分別以不同地區為例，對森林資源管理“一張圖”和“三調”數據進行對比研究和差異分析；程進明等[12]以江蘇省揚中市為例，分析森林資源管理“一張圖”與“三調”數據進行融合時產生差異的原因，以此為基礎，提出統一林地分類標準、開展森林資源補充調查和增加地表基質類型屬性等建議。上述研究的重點為林草濕數據與“三調”數據的有效對接融合，或數據差異分析，未對應用對接融合成果進行森林資源管理時面臨的問題展開深入分析。

本研究以廣西南寧橫州市為例，以2020年森林資源管理“一張圖”（以下簡稱2020 年“一張圖”）和對接融合成果為基礎，通過GIS空間疊加分析技術，分析林地范圍、公益林范圍和國有森林資源范圍等的變化情況，討論林草濕數據與“三調”數據對接融后森林資源管理面臨的問題，結合生產實際和最新政策要求，對后續森林資源調查和管理提出建議，為相關主管部門決策制定提供參考。

1 材料與方法

1.1 研究區概況

橫州市（108°48′～109°37′E，22°08′～23°30′N）原名橫縣，位于廣西南寧市，總面積3 464 km2。全市四面環山，中部平緩開闊，以低山丘陵地貌為主，屬亞熱帶季風氣候，氣候溫和濕潤，夏長冬短，日照充足，年均無霜期約320 天；雨量充沛，年均降水量1 180.8 mm；氣候適宜桉樹（Eucalyptusspp.）、荔枝（Litchichinensis）和龍眼（Dimocarpuslongan）等喜溫植物生長。境內森林資源豐富，林業生產經營活動頻繁，有鎮龍和石塘兩個國有林場。2017 年森林資源規劃設計調查結果顯示，橫州市林地面積為151 431.81 hm2，森林蓄積量為899.21 萬立方米，桉樹種植面積為97 453.79 hm2。據全國林木采伐管理系統統計數據，“十三五”期間，橫州市年均森林采伐量為92.7 萬立方米；據《廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于下達“十四五”期間年森林采伐限額的通知》（桂政辦發〔2021〕27 號），橫州市“十四五”期間采伐限額為120.12萬立方米。

1.2 材料收集

本研究中應用的數據有2020年“一張圖”成果、對接融合成果和2017 年森林資源規劃設計調查成果中的國有林場范圍。

1.3 數據處理

采用ArcGIS 軟件分析工具，將2020 年“一張圖”成果與對接融合成果進行圖形空間疊加處理，得到對比圖斑；對國有林場范圍進行裁剪處理，得到國有林場變化圖斑。采用高級編輯工具中的“拆分多部件要素”功能，將多部件圖斑拆分為單個圖斑，采用數據管理工具計算各圖斑的橢球面積，最后將數據導入SQL Server軟件進行數據變化統計。

2 數據變化分析

2.1 林地變化

2.1.1 林地范圍變化

2020 年“一張圖”成果中的林地分類沿用林業行業分類標準（LY/T 1812—2009）[13]，對接融合成果中的林地分類執行在《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《用地用海分類指南》）基礎上形成的細化地類標準。兩個分類標準中，多個林地二級地類（喬木林地、竹林地、疏林地和灌木林地等）的名稱和定義基本一致；主要區別在于前者所含的其他無立木、宜林地和輔助用地，在后者中無逐一對應項，后者的其他林地包括難以填寫到具體二級地類的情況。

對2020 年“一張圖”成果中的地類和對接融合成果中的地類進行分類匯總，得到地類轉移矩陣（表1）。2020 年“一張圖”成果中，林地面積為168 366.73 hm2；對接融合后，林地面積為182 594.34 hm2，凈增加14 227.61 hm2。對接融合成果中，保留的2020年“一張圖”成果中的林地面積為156 548.41 hm2，由非林地轉入的新增林地面積為26 045.93 hm2，因轉化為非林地而減少的林地面積為11 818.32 hm2。增加林地、保留林地和減少林地的局部范圍如圖1所示。

圖1 林地范圍變化（局部）Fig.1 Changes of forest lands(partial)

表1 地類轉移矩陣Tab.1 Land transition matrix(hm2)

2.1.2 地類變化

各地類面積有較大變化（表1）。2020 年“一張圖”成果中的喬木林地面積為144 057.54 hm2，對接融合后保留為喬木林地的面積為137 321.24 hm2，保存率為95.32%；轉化為竹林地、灌木林地和其他林地等的林地面積為1 938.85 hm2；轉化為耕地等非林地的林地面積為4 797.45 hm2，其中轉化為園地的林地面積為1 640.17 hm2。對接融合成果中的喬木林地面積為159 428.14 hm2，其中19 510.07 hm2由2020年“一張圖”成果中的非林地轉化而來；與2020年“一張圖”成果相比，凈增加15 370.60 hm2。2020 年“一張圖”成果中的其他無立木林地面積為2 665.08 hm2，對接融合后保留為喬木林地、竹林地等的林地面積為955.85 hm2，轉化為非林地的林地面積為1 709.23 hm2。其他地類面積變化情況與喬木林地和其他無立木林地類似，均有不同程度的轉入和轉出。

2.2 國家級公益林面積變化

“指南”對國家級公益林優化做出規定，要求執行《中華人民共和國森林法》的相關規定，按照《國家級公益林區劃界定辦法》（林資發〔2017〕34 號），根據“三調”劃定的林地范圍，同步優化落實國家級公益林范圍界線。對不符合《國家級公益林區劃界定辦法》相關規定或在“三調”中為非林地的圖斑，將其剔出國家級公益林管理范圍，國家級公益林局部范圍變化如圖2所示。

圖2 國家級公益林變化（局部）Fig.2 Changes of national public welfare forests(partial)

經統計，2020 年“一張圖”成果中的國家級公益林面積為13 569.95 hm2，對接融合后公益林面積為12 084.94 hm2，減少了1 485.01 hm2。減少的公益林中，因銜接“三調”轉化為非林地而減少的林地面積為865.92 hm2（表2）。

表2 轉化為非林地的國家級公益林面積Tab.2 Areas of national public welfare forests converted into non-forest lands(hm2)

2.3 國有森林資源變化

對2020 年“一張圖”成果和對接融合成果中鎮龍和石塘兩個國有林場的經營范圍進行圖形處理和統計，得到國有林場對接融合前后主要地類轉移矩陣（表3）。2020年“一張圖”成果中的國有林地面積為6 532.22 hm2，對接融合后的國有林地面積為6 115.17 hm2，凈減少417.05 hm2。對接融合前后均為林地的面積為6 038.21 hm2；因對接融合減少的林地面積為494.01 hm2，主要轉化為耕地（238.77 hm2）、園地（58.30 hm2）、草地（18.09 hm2）和其他地類（178.25 hm2）；因對接融合增加的林地面積為76.96 hm2。林場林地范圍變化如圖3所示。

圖3 林場林地變化（局部）Fig.3 Changes of forest lands in forest farms(partial)

表3 國有林場地類轉移矩陣Tab.3 Land transition matrix in state-owned forest farms(hm2)

3 變化原因與問題分析

3.1 數據變化原因

按照對接融合的工作要求，林地圖斑的細化地類和管理屬性仍以專項調查結果為準，具體由實地調查或遙感影像內業判讀獲得，但林地范圍變化和細碎圖斑合并使林地和相關管理數據發生變化。

林地范圍變化主要是由于技術標準不統一，即林業管理部門和自然資源管理部門對林地認定存在差異；細碎圖斑的產生則是由林地范圍變化引起的。周德生[14]認為，林地認定差異的深層次原因為林業管理部門和自然資源管理部門間績效考核指標有沖突。本研究認為，調查理念的差別是導致技術標準不統一的主要原因之一。自林地落界以來，林業管理部門貫徹以規劃管地的理念，以“一張圖”管地為具體實踐。在“一張圖”更新調查中，對地類的調查除依據地類自然屬性外，還考量管理屬性[6]。調查中，建設項目未經審批使用的林地地塊、建設項目臨時使用的林地地塊、毀林墾種農作物的地塊及地震、塌方和泥石流等自然災害導致林業生產條件完全喪失的地塊，均調查為無立木林地；未達到有林地、疏林地、灌木林地和未成林造林地標準，但經縣級以上人民政府規劃為林地的土地均調查為宜林地。

“三調”的一項重要原則為“所見即所得”[15]，土地調查結果必須根據實際自然屬性。現場看到未及時更新而被草本覆蓋的跡地調查為草地，種上樹林的地塊調查為林地，種植果樹的地塊調查為園地，蓋了房子的地塊調查為建設用地。桉樹新造林或萌芽林在“三調”中易被調查為其他林地；但根據廣西多年經營桉樹的生產經驗，桉樹生長較快，一般在林業調查中將桉樹新造林或萌芽林直接調查為喬木林地。橫州市農林交錯地帶范圍廣，農地種植桉樹的情況時有發生，“三調”將其調查為喬木林地。

除技術標準差異外，調查時間的差異也是造成林地范圍和地類發生較大變化的原因。對接融合成果銜接的“三調”地類調查時間節點為2019 年度，而對接融合圖斑的林地調查時間節點為2020年度，兩項調查存在時間差。橫州市林業經營強度大，期間土地利用狀況發生一定變化，地類調查結果有差異。

3.2 成果應用面臨的問題

林地保護利用規劃及其歷年的變更成果是林業管理部門開展森林資源管理的主要依據。國家林業和草原局在2020 年8 月14 日的發文中明確將2019 年“一張圖”成果全面應用于林地占用、林木采伐、森林經營和監督執法等森林資源管理和生態建設相關領域，支撐相關管理工作。對接融合成果僅銜接“三調”的林地范圍，部門職責和管理數據等未得到有效銜接和過渡。對接融合成果帶來的大幅變化使其在當前森林資源管理中的應用面臨較多問題。

一是以規劃管地與根據利用現狀管地間存在矛盾，最直接地反映在林地征收占用審批和林木采伐管理兩個方面。以新增喬木林為例，樹種構成以桉樹為主，其面積為15 014.925 hm2；該部分林地多為農民在村旁、路旁空閑地及原農地等進行的自主造林，具有經營強度大、隨機性強和變動性大等特點；將該部分林地納入建設項目征收占用審批范圍，會增加林業管理部門監管難度，引發社會矛盾；該部分林木未被納入采伐限額編制范圍，如按林地林木進行管理，會增加采伐限額指標壓力，加重農民負擔。以無立木林地轉化為非林地為例，2020 年“一張圖”中分別有442.47 hm2毀林開荒地和243.99 hm2未審批使用林地在銜接“三調”數據后轉化為非林地；這兩種類型地塊涉及違法使用林地問題，如按非林地進行管理，會將其合法化，增加損毀林地的風險。雖然“三調”強調“所見即所得”，但在實際管理中并未完全依賴現狀調查結果。2022 年3 月9日，自然資源部辦公廳印發《關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》（自然資辦函〔2022〕411 號），要求在應用“三調”成果進行建設項目用地審查報批時，應考慮地類來源的合理、合法性，對于沒有合法權利來源的，需進行追溯處理。

二是公益林管護問題。2020 年“一張圖”成果中的國家級公益林范圍是在2018 年公益林落界的基礎上逐年完善得來的；公益林年度監測、年度補助資金發放等工作有序推進，為促進區域生態安全發揮了重要作用。對接融合后，國家級公益林面積減少，帶來以下兩個方面的影響。一是補助資金相應減少，政策延續性中斷，挫傷林農護林積極性；二是對國家級公益林總體分布格局產生影響，部分原本連片區劃的重點生態區域，出現“開天窗”現象，影響區域整體生態保護效果。

三是國有森林資源管理問題。據《國有林場管理辦法》，國有林場林地范圍和用途長期穩定，嚴格控制林地轉為非林地。對接融合后，國有林地面積減少，主要是因為林場部分原經濟林地、職工自營或出租及被農民侵占的無立木林地和輔助生產用地發生地類轉化，造成國有林地流失。

四是政府績效考核問題。林地保有量、森林保有量和森林覆蓋率是林地保護利用規劃目標指標，隨著生態文明建設工作的推進，也逐步發展成為政府績效考核目標指標。2021 年以來，廣西以全面推行林長制為契機，將森林覆蓋率納入設區、市績效考評內容。對接融合后，因調查標準不同，與之前相比，各級林草管理部門更難準確把握轄區內林地資源數據，對政府績效考核產生一定影響。

4 對策與建議

4.1 完善技術標準，結合生產實際

《用地用海分類指南》的印發為統一自然資源調查標準奠定基礎，但涉及到林地部分，仍沿用《土地利用現狀分類》[16]，僅區分了喬木林地、竹林地、灌木林地和其他林地4個二級地類，未充分與標準LY/T 1812—2009 銜接。在進行“三調”時，林業管理部門只能在原有地類基礎上自行細化和補充地類。建議進一步完善《用地用海分類指南》，明確和細化林地分類標準，并在具體執行中考慮生產實際，如桉樹新造林和萌芽林地類確認問題，統一標準，解決林地認定差異。

4.2 統籌資源調查，統一時間節點

2022 年，自然資源部、國家林業和草原局印發《關于共同做好森林、草原、濕地調查監測工作的意見》（自然資發〔2022〕5 號），要求在“三調”及上年度國土變更調查形成的林地、草地和濕地地類圖斑范圍內，每年開展森林、草原和濕地調查監測；銜接國土調查成果成為開展森林資源更新調查的前提條件。建議協同開展林地更新和國土變更調查，統一調查時間節點，統籌調查內容，既能節約經費，又能減少數據誤差。

4.3 劃定管理范圍，加快規劃編制

在國土空間規劃背景下，在銜接國土調查數據的具體要求中，原有的以規劃管地的做法難以繼續。原各級政府編制的林地保護利用規劃已于2020 年到期，新一輪林地保護利用規劃編制在即，需解決合理界定林地范圍、統一數據源等關鍵問題[17]。2023 年4 月，自然資源部、國家林業和草原局印發《關于以第三次全國國土調查成果為基礎明確林地管理邊界規范林地管理》（自然資發〔2023〕53號），對于國土“三調”數據與林地保護利用數據如何融合提供了指導性意見。建議各級林業管理部門盡快落實文件精神，研究制定確認林地管理邊界的方法和管控規則，加快編制新一輪林地保護利用規劃，并將林地管理邊界同步落實到年度林草濕更新成果中。

利益沖突：所有作者聲明無利益沖突。

作者貢獻聲明：梁耀負責資料收集、理論分析和論文撰寫；劉亞負責數據分析和論文修改；劉震峰負責文獻檢索和數據匯總；吳麗娟負責數據整理和圖片制作。