高質量發展背景下廣西森林保險市場供需研究

甘雯雯，江錦烽，羅偉強，周興國，劉忠飛，張慶觀，張桂銘，徐春龍，龍佳峰

（1.廣西壯族自治區林業勘測設計院，廣西南寧 530011；2.廣西北部灣林業產權交易中心，廣西南寧 530016）

林業是國民經濟發展的重要基礎產業，其生產經營周期長，易遭受火災、洪澇、臺風和雨雪冰凍等自然災害，給林農帶來巨大經濟損失；森林保險在分散林業經營風險、穩定林業健康生產和保障林農經濟收益等方面發揮著重要作用[1-2]。自2009 年中央財政森林保險保費補貼工作啟動以來，我國森林保險工作取得突破性進展。2019年10月，財政部聯合相關部門印發《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》（財金〔2019〕102 號），推動農業保險邁向高質量發展新階段。2020 年4 月，廣西壯族自治區財政廳等5 部門印發《廣西農業保險高質量發展工作方案》，明確提高農業保險服務能力、優化農業保險運行機制、加強農業保險基礎設施建設和做好農業保險組織實施等具體要求，推動廣西農業保險高質量發展[3]。廣西現行森林保險雖已取得明顯成效，但森林保險發展仍面臨一些困境，與服務“三農”的實際需求還有較大差距。

關于森林保險高質量發展內涵[4]、森林保險發展現狀[5]和森林保險市場供求[6]等內容，國內已有學者開展相關研究；高質量發展背景下森林保險如何走出發展困境仍缺乏深入的理論和實證研究。本研究通過梳理廣西森林保險市場供需現狀，分析森林保險存在的問題及其影響因素，進而提出森林保險高質量發展的建議，以期為推進廣西森林保險高質量發展市場機制創新提供決策參考。

1 廣西森林保險供需現狀1本部分數據來源：廣西森林保險相關數據來源于《2022廣西森林保險發展報告》。

1.1 供給市場發展迅速

1.1.1 承保主體增加

2013 — 2021 年，廣西森林保險市場承保主體數量呈上升趨勢，由2013 年的2 家保險機構升至2021 年的7 家保險機構（表1）。2021 年的7 家保險機構為中國人民財產保險股份有限公司（人保財險，PICC）、中國太平洋財產保險股份有限公司（太平洋產險，CPIC）、北部灣財產保險股份有限公司（北部灣保險，BGIC）、中國人壽財產保險股份有限公司（國壽財險，GPIC）、中國平安財產保險股份有限公司（平安產險，PAIC）、中華聯合財產保險股份有限公司（中華財險，CIC）和中國大地財產保險股份有限公司（大地產險，CCIC），其通過獨立經營或參與共保體的方式開展森林保險業務。

表1 2013—2021年廣西森林保險市場承保主體Tab.1 Underwriting entities of Guangxi forest insurance markets from 2013 to 2021

1.1.2 市場經營向好

自2013 年政策性森林保險在廣西全面鋪開以來，廣西森林保險規模持續擴大，林業風險抵御能力增強，承保面積和保費總額位居全國前列。截至2021 年，廣西森林保險保費補貼政策覆蓋14 個市111 個縣（市、區），承保面積達1.31 億畝，比2013 年高出3.8 倍，年均增長率為21.71%（表2）。2021 年保費總額為2.18億元，比2013年高出3.5倍，年均增長率為20.58%。2013 — 2021 年，理賠金額波動明顯，2014 年最高（1.27 億元），2021 年降至0.29 億元，降幅為76.93%；2021 年完成理賠829 起，累計向1 530戶林農支付賠款，簡單賠付率為13.44%。

表2 2013—2021年廣西森林保險承保理賠情況Tab.2 Underwriting and claim settlements of Guangxi forest insurances from 2013 to 2021

2019 年10 月起，針對沿海臺風災害頻發、保險機構賠付率過高和承保不積極等問題，由北部灣保險、人保財險、太平洋產險和國壽財險4家保險機構成立共保體，對欽州、北海、防城港和玉林4 個市采用共保體模式開展森林保險業務。2021 年，欽州市、北海市、防城港市和玉林市共保體承保面積為595.91 萬畝，同比下降12.68%，承保率為22.45%；2021 年新增梧州市共保體，承保面積為550.66 萬畝，承保率為43.05%。

1.1.3 市場分布集中

從承保面積來看，2019 — 2021 年廣西森林保險市場承保面積前3 位均為人保財險、北部灣保險和太平洋產險，合計承保面積占總承保面積的比例均超過85%（圖1）。其中，人保財險一直保持森林保險市場優勢地位，2019、2020 和2021 年的承保面積分別占總承保面積的39.04%、36.22%和40.39%；北部灣保險保持相對優勢地位，2019、2020 和2021年的承保面積分別占28.45%、33.19%和32.74%；太平洋產險位居第3，2019、2020 和2021 年的承保面積分別占20.14%、21.95%和22.38%；其他保險機構的承保面積占比均低于10%。廣西森林保險市場集中程度較高。

圖1 2019—2021年廣西森林保險機構承保面積占比Fig.1 Proportions of underwriting areas by forest insurance institutions in Guangxi from 2019 to 2021

1.1.4 市場競爭趨激烈

市場競爭程度采用表征絕對集中度的CRn指數和表征相對集中度的赫芬達爾-赫希曼指數（HHI指數）[7]進行測算，計算公式為：

式中，xi為第i家保險機構保費收入占總保費收入的比重；n為保費收入排名前n位的保險機構數量。本研究根據各保險機構實際保費收入情況，將n取值為3。

式中，xi為第i家保險機構保費收入占總保費收入的比重；n為代表市場保險機構總數。

采用CRn和HHI指數對2013 — 2021 年廣西森林保險市場結構進行測算；參照美國經濟學家貝恩和美國司法部分別對CRn和HHI指數的劃分標準，對市場結構進行劃分。2013 — 2021 年，廣西森林保險CR3指數呈緩慢下降趨勢；2013 — 2017 年，森林保險機構僅有2 ～3 家，CR3指數均為1，因此主要對2018 — 2021 年的數據進行分析；2018 — 2021年，CR3指數由0.98 降至0.90，說明隨保險機構數量增加，廣西森林保險市場集中度下降，競爭程度增加，但仍屬于高寡占Ⅰ型（圖2）。2013 — 2021 年，HHI指數由0.79 驟降為0.44，之后緩慢下降至0.29，保險市場由高寡占Ⅰ型向高寡占Ⅱ型轉變，市場競爭程度呈上升趨勢。結果顯示，廣西森林保險的CR3和HHI指數仍處于較高水平，市場結構仍處于高寡占型階段；但隨著國家、自治區對政策性森林保險重視程度增加，保險機構參與積極性升高，廣西森林保險供給市場的競爭趨于激烈。

圖2 2013—2021年廣西森林保險市場CR3和HHI指數變化Fig.2 Changes of CR3 and HHI indexes in Guangxi forest insurance markets from 2013 to 2021

1.2 森林保險潛在需求高

1.2.1 造林面積持續提升

長期以來，特別是黨的十八大以來，廣西深入貫徹落實習近平生態文明思想和習近平總書記對廣西工作系列重要指示精神，廣西國土綠化水平持續提升，連續十余年每年完成植樹造林300 萬畝以上。隨《全國重要生態系統保護和修復重大工程總體規劃》和《廣西壯族自治區國土科學綠化總體規劃》等實施，廣西森林面積持續增加，極大激發森林保險的市場需求。目前，廣西大多數公益林已投保森林保險，但商品林承保率較低，僅為43.88%，廣西森林保險仍有廣闊發展前景。

1.2.2 林業產業快速發展

經過多年發展，林業已成為廣西綠色經濟發展的重要引擎，在鄉村振興、富民興桂中均發揮重要作用。廣西林業總產值從2016年的4 777億元增至2021 年的8 487 億元，年均增長12.18%，居全國第2位。廣西以約占全國5%的林地，生產出全國近一半的木材；2021 年，廣西木材產量為3 900 萬立方米，居全國第1位。2011年以來，林下經濟規模和產值連續位居全國前列。隨著林業產業發展，特別是特色經濟林、林下經濟、森林旅游和森林康養等高附加值林業產業的快速發展，經營主體的風險管理意識加強，保險購買能力也在增加，給森林保險發展帶來了機遇。

1.2.3 國家儲備林大力推進

《廣西加快推進國家儲備林高質量發展十條措施》中提出，力爭到2025 年國家儲備林貸款余額達到1 000 億元，新建國家儲備林1 000 萬畝，將廣西打造成為全國最大的國家儲備林核心基地。截至2021 年底，廣西建設國家儲備林面積超過1 100 萬畝，建設規模居全國第1 位。國家儲備林擁有廣闊發展空間，大力推進國家儲備林建設的同時應做好風險管控、健全風險防控機制。國家儲備林保險可為國家儲備林項目建設提供風險分散與轉移機制，對提升國家儲備林項目風險綜合保障能力、完善國家儲備林風險管理機制有重要意義。目前，國家儲備林保險得到廣西壯族自治區林業局的重視和支持，將被全面納入政策性森林保險范圍，實行無賠款優待政策，將不斷提高保險金額，降低保險費率，減少建設主體的融資成本。

1.2.4 特色險種需求強烈

廣西現行森林保險險種有中央財政補貼險種5種、自治區險種2 種和地方特色險種3 種，主要包括公益林、商品林、油茶（Camelliaoleifera）、核桃（Juglansregia）、澳洲堅果（Macadamiaintegrifolia）、林木種苗、油茶收入、林下中草藥、古樹名木和林業碳匯等險種。目前，針對草原、生物多樣性、林業野生動物肇事和紅樹林等尚未開發出成熟的保險產品，這將是森林保險重要的潛在市場。此外，廣西是我國重要的經濟林生產基地，全區經濟林面積達4 000多萬畝，八角（Illiciumverum）、肉桂（Cinnamomum cassia）、板栗（Castaneamollissima）、柿子（Diospyros kaki）和油桐（Verniciafordii）等特色經濟林保險有待進一步開發[8]。隨著廣西森林保險高質量發展，森林保險將從覆蓋物化成本保險逐漸轉向收入保險，將釋放出巨大潛能。

2 廣西森林保險發展困境

2.1 有效需求不足

2.1.1 林農參保意愿低

林農經營的林地面積小，采取傳統的粗放型經營方式，林業收入占家庭收入比重小[9]，因此不愿增加森林經營的成本；偏遠山區的林農受教育程度較低，保險意識匱乏[10]，認為森林保險意義不大且不劃算；各地區森林保險發展不均衡，部分保險機構對森林保險業務重視程度不高，開展森林保險的宣傳和推廣較少，林農對森林保險相關政策、保險產品條款和內容了解不足，未能充分認識森林保險的價值和功能。因此，林農對森林保險的投保主動性不強，參保意愿低。

2.1.2 風險保障水平偏低

新一輪集體林權制度改革背景下，廣西林業專業合作社達到1 498 個；國有林場全面完成改革，從175家優化整合為145家，形成了一批經營規模較大的新型林業經營主體。新型林業經營主體的經營方式與林農存在差異，對森林保險的需求也存在明顯差異[11]。然而現行森林保險保障水平較低，與廣西林業發展呈現出的高成本、高投入特點不相符，難以達到新型林業經營主體風險管理的要求，導致有保險需求的新型林業經營主體無投保意愿。

廣西森林保險責任為再植成本，僅包括林木受災損失后按造林技術規程恢復森林第1 年的總費用，與造林完全成本、林木價值保障需求有很大差距[12]。廣西桉樹（Eucalyptusspp.）、松樹（Pinusspp.）和杉木（Cunninghamialanceolata）等主要造林樹種的再植成本為1 500 元/畝以上，當前商品林保額為1 250元/畝，最大保障程度僅為83%左右，難以滿足林農和新型林業經營主體的投保需求。

2.1.3 費率厘定不合理

科學的費率厘定是刺激森林保險需求的有力保障[13]。廣西已針對商品林進行風險區劃，根據區域特點、風險類型和受災程度將商品林劃分為中高風險區和低風險區，制定差異化保險費率，在一定程度上優化了保險定價機制。但廣西風險區劃和費率厘定仍處于起步階段，保險定價和費率厘定不夠精細。不同樹種受同一自然災害的影響、同一樹種在不同地區受自然災害的影響和同一自然災害在不同年度的發生頻率等均有差異。目前，尚未建立科學的森林保險費率擬訂機制和動態調整機制，不能客觀地反映林木、地區和風險差異[1]。

2.1.4 產品創新力度不足

產品多元化是促進森林保險進一步發展的關鍵措施。《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》和《廣西農業保險高質量發展工作方案》等文件均提出，擴大農業保險覆蓋面，鼓勵各地因地制宜開展特色險種，不斷豐富保險品種。廣西積極創新開發新險種，但大部分僅在小范圍內試行，承保規模較小，推廣力度不足。如廣西2020年率先在全國開發油茶收入保險，2021 年承保面積僅為2.56 萬畝，占全區油茶種植面積的0.30%；來賓市金秀瑤族自治縣、貴港市平南縣和崇左市龍州縣2021年開發中藥材保險，2021 年的承保面積僅為2.50 萬畝，占全區中藥材種植面積的0.35%。此外，經濟林、紅樹林和林業野生動物肇事等保險產品開發較緩慢。廣西現有森林保險品種與其優質森林資源和林業產業發展尚不匹配，難以滿足多元化需求。

2.2 有效供給缺乏

2.2.1 保險經營成本較高

森林保險涉及許多林業技術問題，其中承保資料收集、林權歸屬確定和損失鑒定等方面均需林業部門協作參與；因人員和經費問題，林業部門難以全面協助保險機構開展森林保險相關業務。廣西是林業大省，林地面積大，同時呈現林地小而散的特點[14]，投保人和保險標的分布較廣。目前，公益林保險實行縣（市、區）級的統一投保模式；對于商品林保險，保險機構需挨家挨戶采集林農身份證號、聯系方式和林權證復印件等投保信息，耗費的時間、賠付和契約成本等均較高，而較低的保費嚴重抑制保險機構產品創新的積極性，保險機構經營動力不足。

2.2.2 保險服務水平偏低

目前，廣西已建立森林保險市一級公司82 個、縣（市、區）一級支公司484 個、鄉鎮服務站2 017 個和村級服務點4 661 個，森林保險服務水平得到有效提升，但設在鄉鎮的基層網點人力薄弱[15]，設施條件較差。如人保財險浦北縣支公司在6個鄉鎮掛牌設立森林保險服務網點，實際僅1 個服務網點正常開展森林保險業務。理賠評估調研發現，保險機構存在操作不規范、隨意降低賠付標準的行為；大部分保險機構理賠金額計算基數為再植成本，約為400 ～850 元/畝，與文件規定的現行保險金額1 250元/畝有較大差距。理賠手續繁瑣，定損理賠周期過長，影響災后恢復與再生產，導致森林保險有效供給嚴重不足。

2.2.3 運行模式缺乏競爭

2021 年4 月，自治區財政廳印發《廣西壯族自治區財政廳關于明確政策性農業保險承保機構名單的通知》（桂財金〔2022〕112 號），并聯合相關部門對廣西政策性農業保險機構開展遴選工作；經遴選，確定人保財險、太平洋產險、北部灣保險、國壽財險、平安產險、中華財險和大地產險共7 家保險機構作為森林保險承辦機構，并結合各市和縣（市、區）現有保險機構情況，劃分各保險機構相應的承保區域。該舉措在一定程度上保證了森林保險承保規模和服務質量的穩定性，但森林保險劃片經營的模式導致保險機構間難以形成有效競爭，不利于廣西森林保險高質量發展。此外，保險機構存在選擇承保對象的現象，不愿承保沿海風險高發地區，再加上保險機構考評辦法缺失，良性競爭秩序尚未形成。

2.2.4 共保機制效率較低

森林保險的市場規模相對較小，各保險機構單獨承保1 個地區森林保險業務時，常出現林業巨災風險難以有效分散的問題[16]。因此，欽州市、北海市、防城港市、玉林市和梧州市采用共保體的形式開展森林保險相關業務。但從實施效果來看，2021年，欽州市、北海市、防城港市和玉林市的共保區域承保率僅為22.45%，比2020 年有所下降。實行共保機制后，原來由4家公司分別開展的工作，現主要由主承保方1家公司負責，因基層機構人員少，工作量和工作壓力增加；共保合作磨合度不高，保險公司間溝通協調不暢，存在共保出單、開具發票和攤回分保賠款不及時等情況，導致共保機制未能充分實現有序高效運行。

2.2.5 防災減損投入不足

防災減損是政策性森林保險經營機構的重要工作內容之一；通過提取防災減損費用，對災害進行科學預測與災前預防[17]，可減少森林災害的發生和損失。2019 年11 月，自治區林業局印發《廣西壯族自治區森林保險防災經費管理辦法》，明確每年根據綜合賠付率從保費總額中提取0.5%～1.5%作為防災經費。近年來，廣西積極推進防災減損費機制，將防災減損費用于購置防災防損物資、修繕設施設備和建設管護隊伍等，但投入經費力度仍有待提高。2021 年，廣西共有北部灣保險、人保財險和太平洋產險3 家保險機構投入防災減損費用，總額為57 萬元，僅占森林保險保費總額的0.26%，比2020 年減少288 萬元，降幅為83.48%。可見，保險機構對防災減災工作重視不夠，投入經費較少，森林保險防災減災服務供給不足。

3 森林保險高質量發展建議

3.1 需求方

3.1.1 轉變林業經營理念

集體林權制度改革后，林農成為林業生產經營的主力軍[11]。這雖然有利于產權明晰、資源配置，但林農對于政策性森林保險、合作經營等相關政策了解較少。政府和保險機構應加大相關政策培訓和森林保險宣傳力度，提高林農對新型林業經營理念的認識；同時林農自身也需與時俱進，積極響應國家、自治區相關政策，為林業可持續發展注入動力。

3.1.2 擴大林地經營規模

保險面積對保費影響較大，小規模分散經營支付的保費高于規模化經營[18]，擴大保險面積是降低保費的有效方案之一。我國現行的森林保險補貼政策并不完全適用于小戶經營的林農，其未成為政府福利的受益者。政府應積極推動林地流轉、規范產權登記和交易等服務，推進林農合作化經營，不僅能激發林農對森林保險的潛在需求，使其從補貼政策中受益，還能盤活閑置的森林資源，促進林業和森林保險業高質量發展。

3.2 供給方

3.2.1 提升保險服務水平

第一，加強基層服務網點建設，縮短服務半徑，培養森林保險專業人才，提升基層服務能力。第二，建立政策性森林保險綠色通道，簡化理賠程序，做到應賠盡賠，能賠快賠，切實做好承保理賠、查勘定損等專業化服務。第三，加大宣傳力度，利用電視、廣播、宣傳手冊、宣傳欄和微信等方式，定期開展宣傳活動，提高林農對森林保險的認識；還可結合森林保險理賠案例進行宣傳，充分調動林農投保積極性。

3.2.2 引導產品升級創新

單一的森林保險服務實效性有限、適用性較低[19]。保險機構應針對各區域林業發展實際，不斷創新開發森林保險新險種，積極拓展森林保險服務范圍。積極探索從“保成本”到“保收益”的轉變[20]，推行因地制宜、分級分檔的差異化森林保險產品；根據不同區域、不同樹種的實際價值，設定保險金額，使保險產品能更好地滿足林農的保障需求。繼續推動經濟林、紅樹林和林業野生動物肇事保險等險種落地實施；深入優化油茶收入保險方案，建立和完善測產和價格公布機制，擴大油茶林承保面積，助推廣西油茶“雙千”計劃，為廣西林業穩定發展保駕護航。

3.2.3 完善防災減災體系

林業風險管理的核心在于對災害的預防和監測，可通過科技手段及健全風險防范和應急處置機制，提升森林災害風險預警、識別和管控能力。保險機構應加大防災減損費的投入力度，積極與林業主管部門和新型林業經營主體、林農等投保主體合作，通過構建完善的風險管控體系，健全風險防范和應急處置機制，提高林業災害風險管理水平，減少森林受災面積，進而降低保險機構的賠付率。保險機構應定期跟進信息化設備類、基礎設施建設類防災防損項目的需求、審批和采購工作，重點實施各地區和新型林業經營主體實際關注度較高、急需解決和森林防護預期效果明顯的項目。

3.3 政府方

3.3.1 優化保險運行機制

一是探索引入競爭機制。建立以服務能力為導向的保險機構招投標模式，統一制定森林保險招投標標準，并由各地級市自行招標。二是優化共保體運行模式[21]。由于共保區域發生災害的頻率較高，單純的高風險區共保仍無法分散區域風險，探討建立共保體與低風險區的聯動機制，高風險承保任務搭配低風險承保任務，從政策制度上均衡高風險區的承保風險。三是大力推進商品林統保機制。可以村級集體經濟組織的形式開展林業保險合作模式，推動農村一攬子保險，進一步提高承保率；探索區直國有林場統保模式，各區直國有林場可通過招投標或競爭性談判等方式，選擇1 家保險機構統一承保森林保險業務，降低投保成本，提高承保理賠工作效率。

3.3.2 完善財政補貼政策

森林保險運作成本較高，僅憑保險機構一方難以維持穩定運行，政府應逐步完善財政補貼政策。第一，積極爭取中央財政支持，拓寬保費補貼保險品種范圍，將國家儲備林保險、油茶收入保險及林下中草藥保險納入中央財政補貼范圍。第二，設置差異化補貼標準，依據災害風險、費率水平和地區經濟等因素制定差異化財政補貼，對相對貧困地區、新型林業經營主體應予以財政傾斜，積極引導、鼓勵森林保險“擴面”“提標”，實現各地區森林保險高質量發展。

3.3.3 制定考核評價辦法

建議政府出臺森林保險機構考核評價辦法，加強對保險機構承辦森林保險業務組織體系、保險產品、服務水平和宣傳管理等重要指標的考核，以規范保險機構經營行為，推動保險機構切實履行政策性森林保險實施主體責任，建立健全基層森林保險服務體系，提高保險機構服務質量和水平。通過實施考核評價，進一步完善分工合理、協作有力和運轉高效的森林保險工作機制，著力提高承保、定損和理賠等環節的精準度和時效性。

利益沖突：所有作者聲明無利益沖突。

作者貢獻聲明：甘雯雯負責方案擬定、文獻檢索和論文撰寫與修改；周興國、劉忠飛、張慶觀、張桂銘和徐春龍負責數據整理和案例素材收集；江錦烽、羅偉強和龍佳峰負責論文撰寫指導。