廣西生態保護紅線范圍內人工商品林調整對策分析

劉 亞，梁 耀，江思衛，李麗娟

（1.廣西壯族自治區林業勘測設計院，廣西南寧 530011；2.廣西華森設計咨詢有限公司，廣西南寧 530011）

生態保護紅線是在生態空間范圍內具有重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，也是國土空間規劃體系中的重要組成和國土空間管控的重要依據，對改善環境質量、推進經濟社會高質量發展有重要意義[1]。2022年8月，自然資源部、生態環境部、國家林業和草原局印發《關于加強生態保護紅線管理的通知（試行）》（自然資發〔2022〕142 號）（以下簡稱《通知》）明確，生態保護紅線是國土空間規劃中的重要管控邊界，生態保護紅線內自然保護地核心保護區外，禁止開發性、生產性建設活動，在符合法律法規的前提下，僅允許10項對生態功能不造成破壞的有限人為活動。生態保護紅線一旦劃定，必須實行嚴格管理。目前，隨著我國生態保護紅線劃定工作全面完成，生態保護紅線已由“劃定”階段轉入“嚴守”階段[2]。

學者們圍繞生態保護紅線管控[3-5]及評估和調整[6-9]進行了大量研究。廣西生態保護紅線范圍內人工商品林調整方面的研究未見報道。廣西于2019 年7 月啟動生態保護紅線評估工作，林業部門管理的森林、草原和濕地為評估的主要對象。廣西人工林面積常年居全國首位，林業產業總產值居全國前列。根據2020 年度森林資源管理“一張圖”成果數據（以下簡稱一張圖數據），人工林中的人工商品林占比近90%，具有重要的經濟價值。人工商品林是林農生計所依，直接影響林農收入和林業經濟。在生態保護紅線評估劃定過程中，廣西林業部門投入大量人力、物力對生態保護紅線范圍內的人工商品林進行多次論證、評估和調整，為生態保護紅線后續的穩定管控做出了積極貢獻。但生態保護紅線范圍內仍保留了一定面積的人工商品林，生態保護與林業生產經營仍存在矛盾。為更好地處理生態保護紅線管控與林農利益的關系，保障生態保護建設與社會發展穩定、協調推進，本研究以廣西生態保護紅線范圍內的人工商品林為研究對象，對其所處地理位置、生態功能區位和權屬3 方面進行分析，探討生態保護紅線范圍內人工商品林調整對策和建議。

1 材料與方法

1.1 研究區概況

廣西（104°26′～112°03′E，20°54′～26°23′N）是我國唯一沿海、沿江和沿邊的少數民族自治區，地處我國南疆，東連廣東省，東北接湖南省，西北靠貴州省，西與云南省毗鄰，南臨北部灣，西南與越南接壤，大陸海岸線長約1 628.59 km，是西南地區最便捷的出海通道。廣西屬亞熱帶季風氣候，氣候溫暖，熱量豐富，雨水豐沛；夏季時間長、氣溫高且降水多，冬季時間短、天氣干暖。根據2021 年廣西國土年度變更調查成果統計，全區土地總面積為23.76萬平方千米，其中林地面積為16.10 萬平方千米，占全區土地總面積的67.76%。

1.2 數據來源

采用2022 年度廣西“三區三線”劃定成果中的生態保護紅線矢量數據（以下簡稱紅線數據）和一張圖數據。自然保護地、主要江河源頭等重要區域范圍均采用有關主管部門提供的界限范圍矢量數據。

1.3 研究方法

采用地理信息系統軟件和數據庫管理軟件對各矢量數據進行疊加分析、圖斑面積計算和圖斑地塊位置分布分析；研究收集到的生態保護紅線管控、評估和調整等方面的文獻資料，結合廣西自然資源部門和林業部門目前正在開展的資源調查、監測和管理方面的政策和規定，為生態保護紅線范圍內人工商品林調整提出可供參考的建議。

2 生態保護紅線范圍內人工商品林情況

2.1 基本情況

通過數據分類統計分析，按林地所有權進行劃分，廣西生態保護紅線范圍內的人工商品林可分為國有林地和集體林地，其中集體林地占比超70%；根據國家部委有關規則進行統計，位于重要江河干流源頭兩岸、重要濕地和水庫周邊等重要區域的人工商品林占絕大多數。

2.2 人工商品林分布

利用地理信息系統軟件對研究區生態保護紅線數據進行篩查，按照圖形形狀、分布位置和所屬區域，將人工商品林劃分為2種分布類型，即獨立斑塊和邊緣斑塊。人工商品林地塊位于生態保護紅線區域內部，且周邊均為非人工商品林，為獨立斑塊（圖1）。人工商品林地塊位于生態保護紅線區域邊緣，且周邊為非人工商品林或非生態保護紅線區域，為邊緣斑塊；此類型可分為邊緣獨立斑塊（圖2）和邊緣細碎斑塊（圖3）。

圖1 獨立斑塊Fig.1 Separate patch

圖2 邊緣獨立斑塊Fig.2 Marginal separate patch

圖3 邊緣細碎斑塊Fig.3 Marginal narrow patch

2.3 不同權屬人工商品林調整需求

結合生態保護紅線評估劃定過程中各地反映的情況和走訪調研收集到的反饋信息，國有經營單位和林農對于生態保護紅線范圍內人工商品林的調整需求較迫切。國有經營單位中，部分林場在機構改革后轉變為差額撥款事業單位，僅30%左右的財政撥款，其余經費來自森林經營收入，經濟壓力較大，需保證一定面積可正常經營的人工商品林才能維持運轉；部分林場花費大量人力、物力和財力經營的森林資源被劃入生態保護紅線范圍內，因受強制性嚴格管理而不能被正常采伐，造成一定的經濟損失。集體經營中，人工商品林保護與利用的矛盾更明顯；林農多年經營的用材林被劃入生態保護紅線范圍內，不能被正常采伐，直接影響林農收入，易引發社會矛盾，給林區維穩工作帶來隱患。

3 分析與建議

對生態保護紅線范圍內的人工商品林應分階段、分類型進行調整，調整結果既要符合生態保護紅線管控的要求，又要滿足各部門資源統一管理的需求。近年來，自然資源部門和林業部門開展資源調查和監測工作時，均對人工商品林圖斑有最小面積精度要求。2022 年度《國土變更調查技術規程》中，關于最小調查圖斑面積的規定為農用地（不含設施農用地）實地面積400 m2，其他地類實地面積600 m2，荒漠地區可適當降低精度。在《2023年林草生態綜合監測技術方案》中，林地、草地、濕地、耕地和園地區劃最小面積為400 m2，其他土地區劃最小面積為600 m2。

參照上述標準，對生態保護紅線范圍內的人工商品林圖斑進行設定，并參照林業部門標準，設定生態保護紅線范圍內的人工商品林圖斑區劃最小面積為400 m2。依據此標準，將圖斑面積達不到400 m2的地塊定義為細碎圖斑，統一歸類處理；達到400 m2的地塊定義為獨立斑塊，在生態保護紅線矢量數據中作為單獨圖斑進行分析。

3.1 屬性調整

利用地理信息系統軟件將紅線數據與一張圖數據進行疊加分析后統計，生態保護紅線范圍內人工商品林連片斑塊面積小于400 m2的細碎圖斑約70 000 個，其中位于重要區域的細碎圖斑約65 000個，位于非重要區域的細碎圖斑約5 000 個。在生態保護紅線劃定、評估等工作過程中，生態保護紅線矢量數據經各部門多輪對接和處理后，其范圍內的細碎圖斑均處于生態保護紅線邊緣。針對此部分細碎圖斑，不再論證是否調出生態保護紅線范圍，直接調整圖斑屬性，并按照是否屬于重要區域、林地權屬和森林類別等順序，將其與周邊屬性一致的圖斑進行合并處理。

3.2 逐步轉換為公益林

按照公益林區劃界定的有關技術標準，對符合公益林區劃條件的獨立斑塊，在充分征求林地所有權人意見、尊重林農意愿的前提下，將人工商品林地塊轉換為公益林。通過轉換，一方面能使林地所有權人或林農獲得公益林森林生態效益補償，減輕因生態保護紅線嚴格管理不能正常經營帶來的損失，緩解矛盾；另一方面通過簽訂公益林管護合同等措施，確定各方的責、權和利關系，進一步提高林地所有權人或林農對生態保護紅線范圍內林區森林資源的管護意識，維護生態安全，有利于生態保護紅線的穩定和有效管理。

3.3 政府贖買

嚴旭灃[10]對人工商品林贖買進行了較系統的綜述，康鴻冰等[11]、王季瀟等[12]、池上評等[13]和楊婷等[14]分別對商品林贖買模式、贖買試點、贖買定價和優化策略等進行了研究。上述研究為生態保護紅線范圍內人工商品林贖買奠定了良好的理論基礎，并提供了具體可實施的參考。對于生態保護紅線范圍內人工商品林矛盾沖突嚴重、林農調整訴求較強烈和生態區位重要需避免人為活動的區域，可分階段、分類型進行政府贖買。通過贖買，一方面可使林農獲得一定補償，減輕因人工商品林劃入生態保護紅線帶來的經濟損失，解決部分因人工商品林不能正常被采伐引發的林區矛盾；另一方面可實現生態保護紅線范圍內土地、森林資源的規模管理和有效配置，有效維護生態保護紅線范圍內的生態安全和穩定。

3.4 生態保護紅線調整

《通知》中規定“生態保護紅線一經劃定，未經批準，嚴禁擅自調整。根據資源環境承載能力監測、生態保護重要性評價和國土空間規劃實施‘五年一評估’情況，可由省級人民政府編制生態保護紅線局部調整方案，納入國土空間規劃修改方案報國務院批準，并抄送生態環境部。自然保護地邊界發生調整的，省級自然資源主管部門依據批準文件，對生態保護紅線作相應調整，更新國土空間規劃‘一張圖’。”目前，廣西已完成自然保護地整合優化方案工作，對處于自然保護地內部分矛盾沖突較大的人工商品林進行優化調出。生態保護紅線應充分銜接自然保護地整合優化方案，將采伐需求強烈、生態功能較低和經營強度大的松樹（Pinusspp.）、杉木（Cunninghamialanceolata）和桉樹（Eucalyptusspp.）等集體人工商品林和差額撥款國有林場經營的國有人工商品林，按照一定規則調出自然保護地一般控制區，進而調出生態保護紅線范圍。

3.5 保留部分人工商品林

依據《通知》，生態保護紅線范圍內允許對生態功能不造成破壞的有限人為活動，包括按規定對人工商品林進行撫育采伐，或以提升森林質量、優化棲息地、建設生物防火隔離帶等為目的的樹種更新，依法開展的竹林采伐經營。對于調整需求意愿不強烈、由全額撥款事業單位經營和由于財政資金緊張暫時不能調整或贖買的人工商品林，可暫時保留在生態保護紅線范圍內，嚴格按照管控規則進行管理。

4 結論與討論

生態保護紅線是我國生態環境保護的一項重要制度創新，是新時期、新形勢下生態文明建設作出的一項重大決策部署。生態保護紅線的強制性要求對林業部門工作，尤其是人工商品林管理，提出了更高的要求。通過上述分析，針對生態保護紅線范圍內人工商品林的調整方式主要有屬性調整、逐步轉換為公益林、政府贖買、生態保護紅線調整和保留部分人工商品林。

應高度重視生態保護紅線范圍內人工商品林調整工作，結合實際情況，采取適當調整方式。在調整過程中，應充分考慮林區的社會和諧穩定、紅線范圍內的生態安全、政府財政資金狀況和各林地權利人的意愿。建議在銜接《通知》的前提下盡快出臺與之匹配的管理政策，建立生態保護紅線管理機制，并加大財政資金支持力度，提高生態保護紅線管理水平。

利益沖突：所有作者聲明無利益沖突。

作者貢獻聲明：劉亞負責資料收集、政策分析和論文撰寫；梁耀負責資料收集和論文修改；江思衛負責文獻檢索、數據整理和圖片制作；李麗娟負責數據分析和論文修改。