新形勢下高等學校強化財會監督的實現路徑

趙穎 王瑞瓊 仲偉榮 南京大學財務處

引言

以黨內監督為主導，推動完善以“行政監督”“財會監督”“審計監督”等十項監督有機貫通、相互協調的黨和國家監督體系建設是當前國家治理體系和治理能力現代化建設的重要內容。2020 年8 月新修訂的《預算法實施條例》以明確條文確立了財政監督、審計監督在預算執行中的法律地位。2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）進一步明確了財會監督的內涵、定位、原則、體系和機制。財會監督在新時代背景下被賦予新的內涵。

一、深化主題教育、做好財會監督和預算管理一體化改革的關系

（一）做好財會監督與深化主題教育的關系

2023 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《意見》中將財會監督明確為“財政監督”“財務監督”和“會計監督”三方面監督。其中，“財政監督”主要監督資金分配相關活動，具有財政屬性，與財政預算分配過程中的資金流動密不可分。“財務監督”和“會計監督”則與預算單位日常資金使用、績效考核密切相關，具有明顯的財務屬性。

我國《會計法》中明確指出“會計的基本職能是核算和監督”。會計核算承擔著確認和計量單位日常經濟業務的重要職責，而開展日常會計核算所基于的各類法律法規對單位的各類經費支出，所涉及的資金運動天然起到一定的監督作用。建立健全完備合理的會計核算、財務管理、內部控制制度體系，依法記賬，是防范化解腐敗違規風險的根本防線。會計監督是財務監督、財政監督的基礎。會計監督的失控對財政監督、財務監督發揮作用具有重要影響，進而影響到單位內部乃至整個國家財會監督工作質量的高低。做好以會計監督為核心的財會監督工作，有利于從制度體系上防范化解違法違規風險，助力深化主題教育，強化理想信念。

（二）深入推進預算管理一體化改革與做好財會監督的關系

預算管理是我國財政制度體系中的重要環節。黨的二十大明確提出要“健全現代預算制度”。財政資金“一體化”內部控制是預算一體化建設的主要內涵，也是強化財會監督的有效途徑。“一體化”內部控制的典型特征在于推進財政管理和預算單位內部控制建設“一體化”。想要實現閉環管理目標進而對財政資金實現有效管控，必然要求突破單個預算單位壁壘，形成“一體化”“全流程”“全覆蓋”的財政資金管控體系。高等學校是重要的預算管理一體化系統實施主體。預算管理一體化系統在高等學校的上線實施，為高校財政預算資金的使用提供了全方位的監控，也為更好地實現財政監督、財務監督和會計監督提供了技術支撐和數據支持。

二、預算一體化系統在高校財會監督中發揮作用的應用場景

（一）推動財政數字化轉型，為財政監督提供數據參考

黨的二十大報告指出，要學會利用信息化建設支撐基層治理平臺運轉。預算管理一體化系統正是基于現代信息化技術而產生的集財政預算撥付、經費開支預警、執行績效評價等預算管理全流程于一體的現代化預算管理系統，是我國財政體系信息化改革的重要舉措之一。

高等學校是重要的基層財政預算單位。深入推進依托現代信息技術搭建的預算管理一體化系統對做好高等學校的財政資金分配、開支和考核，以及對推動我國財政體系數字化轉型都具有至關重要的作用。預算管理一體化系統具有信息集成、實時高效、系統權威的特點。基于這一系統所形成的財政預算閉環數據的準確性、及時性、合規性都有大幅提升。高質量的數據信息為監督財政資金執行、優化財政資源分配決策提供了有力的數據參考。

（二）助力單位業財融合，為財務監督提供有力抓手

預算管理一體化系統從根本上打破了數據信息壁壘，首次完全實現了以財政資金流動為主線的各部門業務數據聯動。通過基礎業務信息、財務信息在同一系統中的無障礙流動，打破業務部門與財務部門之間的職能隔閡和信息壁壘。預算項目庫基礎信息的填報，使得業務部門在財政預算制定中的被動地位轉變。預算管理一體化系統搭建起了以底層業務數據信息、項目預算信息為基礎，財務會計核算數據信息為支撐，預算績效考核數據為預算執行結果的一體化立體數據體系。由于預算管理一體化系統貫穿業務全流程的特點，便利了數據分析反饋，可以為管理決策提供輔助參考。便于基層預算單位和上級主管部門以數據為支撐，從全局角度優化資源配置，為財務監督決策提供了有力的抓手。

例如，在資產管理業務上，預算管理一體化系統打破了我國傳統的國有資產管理體制，將資產配置預算制定、預算審核、資產日常管理、資產相關經濟業務會計核算全流程嵌入系統。基于資產基礎信息，系統能夠輔助資產管理部門和財務部門做出出租出借、資產處置、對外投資、調劑共享等日常決策，在減少資源浪費、提升財政資金使用效率的同時自動完成日常折舊攤銷、處置等常規資產核算業務的賬務處理。數據精準有效，為高等學校管理者制定能夠發揮自身資產優勢、補足短板的資產策略，更好地開展教學科研事業提供了數據參考。針對資產配置、采購、處置等全生命周期資產的財務監督也變得更加規范透明，大大減少了人工篩查數據開展監督工作的工作量和錯誤率，切實提高了工作效率。

（三）促進會計核算高效透明，為會計監督提供高效支撐

預算管理一體化系統將預算安排、預算執行、績效考核、執行監督集成在同一系統中，以系統建設為載體首次實現了財政預算資金的全流程閉環管理。通過預算指標控制預算執行的合理性、合規性，減少了日常會計核算中因為會計核算人員個人素質差異進行人為判斷導致的會計核算質量的差異，進而助力會計核算信息質量的提高。

對于單位常見業務，系統可以提前預設預算指標，建立強制性會計核算校驗和控制，及時預警規避財政經費不合規開支的發生。不僅能夠提高會計核算的透明度，降低人為理解導致的賬務處理差異，也能更好地發揮會計核算對單位經濟業務的監督作用。

三、預算管理一體化系統建設在高校財會監督中可能遇到的問題

（一）預算管理源頭把控問題

做好預算管理需要從建立切實可行的預算目標開始。目標不合理，預算執行、監督和績效評價都將陷入空談。預算管理一體化系統的建立，雖然能夠將財政資金撥款和執行全面納入系統監控，但是對于盲目設立項目，進而造成項目資源浪費并沒有較強的防范作用。高等學校作為重要的科研活動載體，需要從源頭上嚴格執行項目評審立項制度標準，杜絕缺乏實效的政績工程類項目立項，從根本上防止項目預算目標的偏離，進而防止對財政資金和科研資源的浪費。規范項目立項考核、嚴謹項目庫日常管理，做好項目預算源頭把控，才能更好地發揮預算管理一體化系統的作用，進而為借助系統優勢開展有效的財會監督創造條件。

（二）橫向歸口管理協作不足，可能缺乏動態監控

目前，預算管理一體化系統在高等學校的實施還在不斷完善和推進中。除開系統本身的一些適應性問題，系統的有效運行也對同一經濟業務事項所涉及的各歸口管理部門間的協作提出更高的要求。對于一些尚未形成統一的信息化管理平臺的高等學校來講，預算一體化系統的上線既帶來管理上的變革和機遇，也帶來新的挑戰和要求。系統的完善，需要將各個分散業務模塊匯總的信息進行集成。大到業務流程的優化重組、小到不同管理部門間同一類信息的編碼規則等都亟需完善整合。這一系列問題的解決，對預算管理一體化系統的順利上線運行都帶來了不小的壓力。如果因為基礎的橫向歸口管理部門協作出現斷點，就很難實現以基礎信息為基礎的系統動態監控和數據分析，更加難以為財會監督提供充分的數據信息依據。

（三）縱向銜接不足，可能缺乏關聯管理機制

預算管理一體化系統是一個要求全方位全覆蓋的集預算、核算、績效考評為一體的全過程財政資金使用監控系統。系統閉環形成的財政資金分配記錄可以將財政監督從事后監督轉變為事前預算資金分配時的前置預警。同時，閉環內運動的財政資金賬務記錄，也為財務監督、會計監督提供了實時橫向對比和縱向稽核的便利性，為財會監督手段創新、效率提升提供了技術保證。但是，這一系統對各業務環節的銜接流暢度要求較高。如果無法做到真正的業財融合，可能會導致關聯管理機制的缺乏，進而導致很難從頂層設計上規避系統運營過程中可能面臨的信息脫節、數據流不暢等問題。

四、預算管理一體化系統建設背景下深入推進財會監督的主要路徑

（一）強化制度先行，筑牢系統建設制度基礎

財政資金“一體化”內部控制是強化財會監督的有效路徑，也是建立預算管理一體化系統的重要基礎。以制度建設為抓手，建立全方位、全覆蓋的財會核算、監督、管理制度體系，進而將相關制度管控要點嵌入系統內控流程之中，才能為財會監督發揮作用提供可能。

高等學校應當及時對單位制度中與上位法不一致的、單位制度中自相矛盾的、單位制度與執行不一致的部分進行梳理，形成漏洞清單，有針對性地對制度漏洞進行查漏補缺。筑牢系統建設的制度基礎，才能從根本上防范和化解低效、違規風險。把以制度為基石建立起來的預算管理一體化系作為成廉政建設的重要工具。真正做到以制度建設系統、以系統控制行為、以行為深化主題教育，進而最大限度地發揮預算管理一體化系統對財會監督的積極作用。

（二）做好預算源頭管控，提升預算管理效率和效益

做好預算管理的關鍵在于前期項目庫入庫建設的高效精準。好項目對應好預算，好預算規范好執行。從源頭上把控好項目的預算申報審核入庫，不僅有利于提高財政資金、資源的使用績效，更有利于建立良好的項目支出考核數據基礎，進而為伴隨經濟業務發生時的會計核算打下前置基礎。讓高質量的會計核算信息為開展財會監督工作奠定基礎。

（三）規范預算管理流程，增強動態銜接精準性

預算管理是牽涉單位各項業務全過程的一個完整鏈條。規范預算管理日常工作流程，有利于促進預算管理一體化全過程的流程優化和有效銜接。以項目庫建設為起點，做好項目入庫審核，為后期財政預算資金分配使用考核打下堅實的項目數據基礎，有利于動態監控資金流動，及時高效地調劑資金使用，增強預算工作中的動態銜接精準性，進而為財政監督提供有力抓手。

（四）強化高校自主信息化建設，推動部門聯動

高等學校的經費來源多樣，但財政資金仍舊是其開展教學科研等基本業務活動的主要資金來源。以預算管理一體化系統建設為契機，整合單位內部零散信息系統，建設業務流程完整、部門信息完備的集成化信息系統不僅有利于推動部門間業務和信息的交互協作，更有利于充分掃除分系統對接過程中可能藏污納垢的可能。讓信息精準、及時地流動到陽光下，不僅有利于全方位、多層次、多主體的信息集成，也有利于推動高等學校各部門之間的協同合作，促進業財融合工作的深入推進，進而提升財務監督、會計監督效率和效果。

結語

目前，已經實施預算一體化管理的政府部門及機關普遍使用云數據技術來推動預算管理一體化系統建設，抓住以現代信息技術為核心的預算管理一體化建設契機，從預算管理源頭把控出發，彌補單位內部橫向歸口管理協作和縱向銜接不足，強化基于系統的財會監督動態監控和管理機制的相互制約，對深入推進高等學校財會監督，進而完善國家監督體系具有重要意義。