生態環境準入制度銜接成效、問題和優化建議

吳藝楠，李芳琪，趙芳，張翼飛，李冬，唐微，孟沖

（生態環境部環境發展中心，北京 100029）

引言

《中華人民共和國環境影響評價法》實施二十年以來，我國逐步構建了完整的生態環境準入制度體系[1]，生態環境分區管控、規劃環評、項目環評等共同筑牢了生態環境準入的防線[2-4]，在源頭預防環境污染和生態破壞，促進經濟、社會和環境協調發展的過程中發揮了重要作用。特別是生態環境分區管控提出后，配合規劃環評和項目環評制度，延長了環境準入制度的鏈條，更好地發揮了系統性預防作用[5]。但在持續深化“放管服”改革，服務“六穩”“六保”，著力優化營商環境的背景下[6]，逐漸出現了各項制度管理邊界不清晰、管理成效體現不足、制度聯動機制保障不健全等問題[7，8]，滿足地方環境治理需求的作用尚不完善，亟須系統優化，精準定位、發揮合力，使底線保得住、管理放得下、管理效能充分激發，在各部門、各層級中形成更為廣泛的生態環境準入底線共識。本文通過剖析典型規劃中生態環境分區管控、規劃環評、項目環評三項制度各自發揮的作用，并結合部分地區管理實踐，提出優化生態環境準入制度的對策建議。

1 生態環境準入制度定位和作用

1.1 生態環境分區管控制度

生態環境分區管控融合各部門生態環境管理職能，實現我國生態環境管控“一張圖”，是各級政府落實生態環境高水平保護的重要抓手。在維護國家生態環境安全方面發揮“基座”和“底線”作用[9]，是各部門相關職責統籌協調成果的集中體現，是各地區實施生態環境保護工作的基本遵循。

1.2 規劃環評制度

規劃環評是分析各項社會經濟發展相關規劃協調性的重要工具，是直接參與各類規劃決策的第一道防線。規劃環評在制度設計上發揮了“承上啟下”的作用[5]，將生態環境分區管控的要求與各類規劃決策之間的沖突進行科學分析并提出具體的解決策略，為提升建設項目環評管理效率及改革優化建設項目環評管理模式提供基礎。

1.3 建設項目環評制度

建設項目環評是我國現行最為成熟的生態環境準入制度，對企業從建設—運行—退役全過程可能產生的環境影響進行預判。項目環評文件是指導企業履行生態環境保護責任的法律文件[10]，為企業系統地開展生態環境保護設計提供依據。

現有生態環境準入制度從維護區域、流域生態環境安全到明確每個建設活動生態環境行為的不同維度，從解決區域、流域的共性生態環境問題到逐一分解每個建設活動的特征性要素影響的不同深度，從提出約束性框架要求到指導排污行為的具體生態環境保護措施的不同作用等方面共同協作，發揮了守住綠水青山第一道屏障的作用（圖1）。

圖1 三項制度在時間維度、空間尺度和精準程度上的差異

2 制度銜接技術實踐和管理成效

生態環境分區管控、規劃環評、項目環評等共同筑牢了我國生態環境準入的防線，隨著環評制度改革的不斷深入，各項制度在技術和管理銜接成效已初步顯現。

2.1 三項制度技術銜接的實踐

（1）生態環境分區管控為規劃環評劃定禁止、限制空間范圍提供依據，規劃環評和項目環評是生態環境分區管控要求落地的具體保障。

生態環境分區管控中劃定了優先保護單元、一般管控單元和重點管控單元。優先保護單元為規劃環評劃定禁止、限制空間范圍提供了基礎性依據，一般管控單元和重點管控單元為單元內的開發行為提供了空間布局的基本要求。規劃環評明確規劃范圍內各類開發活動的空間布局合理性，進一步提出了更加嚴格的空間管控要求。如產業園區規劃環評可對規劃范圍內空間布局提出具體管控要求，直接指導項目環評選址落地。項目環評按照規劃環評提出的空間布局管控要求評估選址和與周邊生態環境敏感目標之間的空間防護距離，為開發建設主體明確具體措施要求。

（2）生態環境分區管控提出了區域、流域污染物排放和資源利用的總體要求，規劃環評、項目環評經過模擬測算提出不同時期具體管控措施。

生態環境分區管控基于生態環境質量底線并集水利、發展改革、自然資源等部門研究成果的要求，提出了區域和流域的污染物允許排放量、削減比例及資源利用總量、強度和效率等總體要求。規劃環評基于區域的生態環境分區管控要求和規劃的產業特點，經過模擬測算提出了不同規劃期的污染物總量控制要求及資源利用等具體管控措施。項目環評結合工藝技術水平和環保治理措施明確了主要污染物排放總量指標，作為后續排污許可量化管理的重要參考。

（3）生態環境分區管控針對涉產業園區的重點管控單元提出原則性要求，規劃環評及項目環評將風險管控分解到區域、園區及企業各個層級。

生態環境分區管控重點對涉產業園區的管控單元提出環境風險防控要求，原則性要求多，針對性指導少。規劃環評針對人群健康及環境安全提出了區域、園區和企業三級聯動的環境風險防控體系，項目環評風險防控要求更為具體，以落實措施要求為主。

綜上對比，三項制度在生態環境準入制度設計中各自發揮不同層級的作用，生態環境分區管控提供維護區域、流域生態環境安全的底線和基礎性約束，規劃環評與地區社會經濟發展需求銜接互動更為緊密，對項目環評有明確的指導作用。

2.2 三項制度管理銜接的成效

（1）生態環境分區管控成果指導省（區、市）規劃環評工作，發揮上下管理聯動的綜合效能。生態環境分區管控成果已初步成為決定規劃環評召集審查級別的重要依據。生態環境部和部分省（區、市）試點將已納入生態環境分區重點管控單元的產業園區委托下一級生態環境主管部門召集審查。目前，全國層面試點省份包括北京、山西、吉林等11 個省（區、市），試點地區轄區內國家級產業園區規劃環評由生態環境部改為由省級生態環境部門召集審查。四川省將實施生態環境分區管控的市（州）不涉及石化、化工、化學合成類制藥等10 個行業的產業園區規劃環評由園區所在市（州）生態環境部門審查。

（2）生態環境分區管控成果從區域流域尺度優化重大建設項目選址選線。生態環境分區管控在空間上將生態環境保護要求落實到各類管控單元，為重大建設項目選址落地提供指導。如重慶市將生態環境分區管控成果服務于成渝鐵路重慶站至江津站段改造工程、渝西天然氣輸氣管網江津至南川段干線工程等12個重大項目落地選址選線。江蘇省根據生態環境分區管控成果，通過選址選線優化、環境影響預判等措施服務于常州—宜興成品油管道工程、江蘇油田勘探項目等多個項目落地。

（3）規劃環評通過聯動機制優化建設項目環評管理流程。規劃環評成果簡化了建設項目環評審批流程和編制內容。一是通過強化產業園區規劃環評與項目環評聯動促進項目環評審批流程簡化。北京、上海、廣東、河南、河北等多個省（區、市）出臺了強化產業園區規劃環評與項目環評聯動的指導文件，在高質量完成規劃環評的前提下，項目環評主要通過豁免、降級審批和告知承諾等方式進行簡化。二是通過“區域環評+環境標準”改革促進項目環評內容簡化。浙江、江蘇不斷推動“區域環評+環境標準”試點改革，通過編制區域規劃環評，制定空間準入、污染物排放、環境質量管控以及行業準入等四項標準，作為項目環境準入的判斷依據，明確重點審批對象，集中力量管理高污染、高風險建設項目，對其他項目采取豁免、告知承諾制備案、降低環評等級、精簡環評內容等方式對項目環評進行簡化。

3 生態環境準入制度銜接存在的主要問題

3.1 制度工作內容重復，管理邊界不清晰

管理邊界不清晰突出體現在生態環境分區管控與規劃環評之間。在評價內容上，生態環境分區管控和規劃環評都具備源頭預防、生態環境準入、開發建設活動管控以及區域產業結構調整和布局優化等功能，在區域產業和生態環境保護現狀調查、重大問題識別、環境質量目標以及允許排放量測算等環節，存在工作內容重復的問題。在協同管理上，規劃環評應在區域生態環境分區管控要求下開展評價，但因開展工作時間維度和工作深度的制約，現階段生態環境準入清單管控要求多以引用、銜接現行法律法規、規劃環評成果為主，管控要求在落地指導應用層面仍存在一定程度的滯后性，無法有效指導規劃環評中產業規劃的具體要求，甚至在一些規劃環評工作成果中提出生態環境分區管控需要按照最新的生態環境管理目標進行動態調整的建議。同時，個別生態環境分區管控的重點管控單元的管控清單直接引用上一輪園區規劃環評要求，管理層級存在倒掛現象。主要原因是雖然規劃環評相關政策文件和技術導則明確了銜接生態環境分區管控的要求，但在實際操作中因生態環境分區管控制度初建，其更新調整機制還未完善，存在如生態保護紅線未銜接更新優化結果，部分管控要求落后于最新政策內容等問題，現行管理政策未說明規劃環評落實生態環境分區管控是否是“硬約束”，由規劃環評論證后能否反饋生態環境分區管控優化調整的機制還不明確。

3.2 污染物排放總量的準入管理銜接不足

對照制度設計初衷，生態環境分區管控實現了單元的空間劃分，形成全國“一張圖”，但由于地方發展的強烈訴求和技術方法的不確定性，無法明確基于管控單元的大氣、水污染物排放總量。從地方實踐看來，各地在形成生態環境分區管控成果時均開展了基于環境質量目標的允許排放量、削減比例等測算，但在成果發布時未在單元生態環境準入清單中明確污染物允許排放量、削減比例等要求，部分地區僅在區域總體準入要求和縣（區）層面給出水、大氣等污染物允許排放量、削減比例要求，導致環境質量底線要求難以細化落實。污染物排放總量的準入結論仍需通過規劃環評和項目環評判斷。

3.3 環評文件內容和流程簡化的“放管服”成效仍體現不足

生態環境分區管控設計初衷是在強調空間管控的基礎上，簡化生態環境準入的行政流程，但從地方實踐來看，在發布生態環境分區管控的基礎后，各地規劃環評和項目環評“不敢減、不想減、不會減”的現象仍舊突出，環評報告仍出現“越做越厚”的現象。具體存在以下三方面原因：一是生態環境分區管控的法律地位仍未確定，地方政府出臺簡化政策時仍有顧慮。二是生態環境分區管控技術成果深度尚不足以支撐規劃環評和項目環評大幅簡化。例如，生態環境分區管控作為各項制度的空間集成成果，規劃環評和項目環評理應僅需分析與生態環境分區管控符合性即可滿足環境管控的要求，但實踐中生態環境分區管控集成的各項文件未涵蓋環評導則要求內容的情形時有發生，導致在環評階段需大量重復政策符合性分析工作。三是部分生態環境分區管控成果質量不高。受地區社會經濟發展不確定因素影響，為避免提出明確具體的生態環境管控要求，一些生態環境分區管控成果多為宏觀性、概述性的表述內容，基本套用國家和地方發布的生態環境保護相關管理規定，難以對規劃環評和項目環評提出具體指導意見。

規劃環評與項目環評之間的聯動一直備受期待，但目前僅僅停留在對部分內容上的簡化，受時效性和獲取資料途徑的限制，內容簡化更多的是規劃環評成果中的一段表述，迫切需要明確相關管理政策，釋放制度銜接紅利。主要原因是規劃環評編制質量仍存在一定問題，從近年來規劃環評技術復核結果來看，地方規劃環評質量普遍不高，欠發達地區和地市級規劃環評質量問題尤為突出，甚至成為為建設項目背書的管理流程，提出優化調整建議和措施缺乏針對性和操作性，難以科學指導項目環評落地。

3.4 環境風險防控作用在生態環境分區尺度發揮不明顯

從目前發布的生態環境分區管控方案來看，管控要求呈現以下特點：一是重點對涉產業園區的管控單元提出環境風險防控要求，煤炭礦區規劃的相關內容就未在生態環境分區管控體現；二是原則性要求多，針對性指導少，且風險管控要求多集中在空間布局控制上；三是內容上遠遠少于空間布局約束、環境質量底線和資源利用上限。主要原因是環境風險與區域行業特點密切相關，現有生態環境分區管控尚不能對行業做出明確限定，難以估計管控單元存在何種類型和何種程度的環境風險。環境風險防控系統管控體系需要規劃環評層面予以落實，涉及企業主體責任的具體措施列入項目環評予以落實。

4 生態環境準入制度優化的對策建議

4.1 生態環境分區管控作為基礎性制度，應體現維護國家生態環境安全的整體性和穩定性作用

一是明確生態環境分區管控的法律地位，在內容上應體現其宏觀性和全局性指導，集成各部門涉及區域、流域、行業引領性、可持續的管理要求，減少特性化、易調整的管理要求。保證制度平穩運行。

二是生態環境分區管控應以國土空間生態安全保障底線、生態環境質量安全保障底線和社會經濟發展資源環境需求底線為基礎，確定各部門和各級政府共同遵循的管控要求，完善技術指南和動態更新機制，與國民經濟社會發展規劃、生態環境保護規劃等指導性規劃同步研究、同期發布。

三是生態環境分區管控應避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，被社會經濟發展需求所左右，而應切實關注影響國家、地區生態環境安全的機理性、系統性、戰略性問題，夯實技術研究基礎，通過構建生態環境安全綜合數據庫、生態環境安全動態分析系統等方式，動態評估和預測國家、地區生態環境安全形勢，在此基礎上形成研究成果，提高編制質量，內容上重點突出空間布局約束、生態環境質量底線和污染物排放管控等要求，弱化環境風險防控要求，相關要求在規劃環評中予以重點體現。

4.2 應強化規劃環評在生態環境準入體系中“承上啟下”的核心作用

一是按照“有收有放”的原則，上收重點區域、重點行業規劃環評的召集審查權限。實踐表明高審查級別往往代表高成果質量，上收召集審查權限可以促進提升規劃環評編制質量，充分發揮規劃環評在優化空間開發布局、推動環境質量改善、促進產業轉型升級等方面的引領和約束作用，強化對各級各類建設項目源頭準入的指導，為建設項目環評進一步簡化提供上層管理邊界。

二是強化規劃環評落地實施的監管，將規劃環評實施情況列入監督執法內容，推動地方生態環境主管部門定期開展規劃環評報告書質量及實施情況檢查。出臺指導各地開展規劃環評審查的評估要點，從審查階段和事后監管兩方面提升規劃環評文件質量。

三是規劃環評應著重提升規劃區域污染物總量控制及區域生態環境保護措施要求的科學性研究，明確污染物排放總量的準入在各管理層級的傳導，明確質量過關的規劃環評成果可作為“打捆”環評、環評與排污許可并聯報批、告知承諾制等優化審批措施的重要基礎，切實突出規劃環評與項目環評聯動管理成效。

4.3 項目環評應在生態環境準入體系中進一步優化簡化

一是在高質量完成規劃環評的前提下，針對環境影響可控、環保措施成熟的建設項目，可推動項目環評和排污許可兩證合一。

二是試點項目環評“打捆”審批改革，符合環境準入要求的同一聚集區、同一類型或者同一產業的項目可實施“打捆”審批制。

三是對符合規劃環評要求，且排污許可證能夠有效承接的部分建設項目環境影響報告表，推進依法將審批制調整為備案制。