比較法視域下我國環(huán)境影響評價程序構(gòu)造的流變與省思

周勇飛

（湖北師范大學(xué)經(jīng)濟管理與法學(xué)院，湖北黃石 435002）

引言

環(huán)境影響評價（以下簡稱“環(huán)評”）制度，主要是就人類擬議行為的潛在環(huán)境影響通過公眾參與、可供選擇方案的分析與評估、公開公正的審查與評議、減緩措施的討論等一系列正當(dāng)程序設(shè)置的基礎(chǔ)上所展開的科學(xué)調(diào)查、分析與評價的總稱[1]。自其1969 于美國創(chuàng)立以來，其制度理念和運行模式很快受到世界各國的關(guān)注，并在此基礎(chǔ)上相繼進行效仿與移植，進而演化成為世界環(huán)境保護領(lǐng)域的一項基本法律制度。但同時，由于各國（地區(qū)）在法律淵源、法律結(jié)構(gòu)體系上所存在的巨大差異，環(huán)評制度在各國（地區(qū)）的引入、移植過程中均產(chǎn)生了不同程度的異化[2]。綜合世界各國（地區(qū)）的環(huán)評立法模式及其概貌，環(huán)評的程序構(gòu)造可大體歸為以美國為代表的“獨立程序型”（或“純程序型”）和以德國為代表的“非獨立程序型”（或前置程序型）兩種類型[3]。我國作為世界上較早開展環(huán)評的國家之一，自引入之時，其程序構(gòu)造（本文所指的環(huán)評程序構(gòu)造限定于建設(shè)項目環(huán)評）屬性在學(xué)界便始終爭論不一。有學(xué)者認為，我國最初構(gòu)建的環(huán)評屬于環(huán)境決策領(lǐng)域中的一項特殊行政許可制度[3]；它將環(huán)評作為行政許可的前置條件，其內(nèi)容以環(huán)評報告書的制作與審批為核心，通過環(huán)境行政主管部門的“把關(guān)”“決策”對環(huán)評程序進行監(jiān)督和管理[4]。也有學(xué)者認為，我國的環(huán)評制度在世界上是比較獨特的，它實際上是從建設(shè)項目計劃審批制度沿襲下來的[5]。還有學(xué)者基于我國環(huán)評的規(guī)制重心在于對環(huán)境行政決策的事前預(yù)測而將其稱之為“預(yù)測模式”，并提出該模式雖有助于實現(xiàn)行政決策的合法性控制，但在環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對層面存有難以克服的缺陷[6]。

作為一項外源性環(huán)境法律制度，環(huán)評在我國沉疴已久。現(xiàn)有研究一方面雖對環(huán)評制度的程序構(gòu)造進行了類型化梳理，但缺乏就兩種結(jié)構(gòu)模式之區(qū)別、程序規(guī)則之優(yōu)劣等問題進行深入的剖析；另一方面，學(xué)界針對我國環(huán)評制度的程序性研究多局限于其規(guī)則的填補與完善，鮮有從環(huán)評制度的結(jié)構(gòu)體系所進行的整體性審思[7]。近年來，在“放管服”行政體制改革背景下，我國分別于2016 年、2018 年對《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）進行了兩次修正，圍繞環(huán)評審批的相關(guān)程序性事項進行了多處調(diào)整與革新。基于此種變化，我國現(xiàn)行環(huán)評制度的程序構(gòu)造模式為何？其合理性與否？如若存有不足，新程序構(gòu)造模式下環(huán)評制度應(yīng)如何進一步完善與優(yōu)化？對此，本文擬通過比較法視域?qū)Νh(huán)評制度程序構(gòu)造的兩種類型進行系統(tǒng)化梳理，并結(jié)合我國環(huán)評制度程序構(gòu)造的演進、發(fā)展走向及其優(yōu)化進行論證分析。

1 環(huán)評程序構(gòu)造的兩種類型及其內(nèi)涵解析

1.1 以美國為代表的“獨立程序型”

所謂“獨立程序型”，也有學(xué)者將其稱之為“純程序型”[8]，它主要是指將環(huán)境影響評價作為擬議行為開展或?qū)嵤┑囊豁椉兂绦蛐砸蠡颡毩h(huán)節(jié)，其僅對該擬議行為的環(huán)境因素進行評估考量，而不賦予環(huán)評結(jié)論對該項行為審批或許可的實質(zhì)效力，即只要在擬議行為實施時附上環(huán)境影響評價報告書即可[9]。

美國是世界上最早建立環(huán)評制度的國家。其1969年通過《國家環(huán)境政策法》所確立的環(huán)評制度即是獨立程序型結(jié)構(gòu)的典型代表。根據(jù)該法第102 條（C）①《國家環(huán)境政策法》第102 條（2）（C）款規(guī)定：“在聯(lián)邦政府的一切行政機關(guān)的立法提議或其他對人類環(huán)境質(zhì)量有重大影響的重大的聯(lián)邦行動的提議或報告中，必須由負有責(zé)任的官員準(zhǔn)備一份關(guān)于下列各項內(nèi)容的詳細說明：①所提議行動的環(huán)境影響；②實施該提議將引起的任何不可避免的對環(huán)境不利的影響；③提議行動的替代方案；④地方上對人類環(huán)境的短期利用與維護和提高生產(chǎn)力之間的關(guān)系；⑤實施該提議可能引起的任何對資源的不可扭轉(zhuǎn)和不可復(fù)原的損耗”。參見朱丘祥：《戰(zhàn)略環(huán)境影響評價立法問題研究》.湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2003，第46 頁。的規(guī)定，針對具有重大環(huán)境影響的聯(lián)邦各項擬議行為，其經(jīng)辦部門或官員均應(yīng)提供一份包括該擬議行為的“環(huán)境影響、各種可供選擇方案以及該行為付諸實施可能產(chǎn)生的資源損耗”等事項在內(nèi)的詳細說明②參見美國法典第42 卷“公眾健康與福利”第55 章《國家環(huán)境政策法》（1969 年）第4332 條。。根據(jù)這一規(guī)定，美國的環(huán)評制度實際上是要求聯(lián)邦政府對包括立法議案、行動計劃等在內(nèi)的，可能對環(huán)境造成顯著影響的各種擬議行為，在充分征詢相關(guān)部門、專家以及公眾意見的基礎(chǔ)上，對其可能存在的環(huán)境影響進行綜合分析與評價，提出規(guī)避或減輕環(huán)境風(fēng)險的各種可供選擇方案，擇取最佳方案并向聯(lián)邦機構(gòu)及公眾報告的一整套程序規(guī)則的總稱（圖1）[3]。該法頒布后，美國聯(lián)邦政府及地方各州相繼通過了一系列與環(huán)評制度相關(guān)的法律規(guī)范性文件。如1970 年聯(lián)邦《清潔空氣法》、1977 年紐約州制定的《環(huán)境質(zhì)量評價法》等。1978 年，為了進一步細化環(huán)評制度內(nèi)容并推進其實施，美國還制定了將環(huán)評報告書的編制與審查視作核心程序的《國家環(huán)境政策實施程序條例》（簡稱“CEQ 規(guī)則”），同時，其對環(huán)境影響評價過程中所必須采取的執(zhí)行措施也進行了明確規(guī)定。然而，作為環(huán)境行政領(lǐng)域的一部程序性法律規(guī)則，美國所創(chuàng)設(shè)的環(huán)評程序構(gòu)造未賦予其任何實質(zhì)內(nèi)涵，其主要通過環(huán)評報告書的“制作”和“公示”等程序性要求，將權(quán)力均衡地分散于各關(guān)聯(lián)主體之間，環(huán)評的各個階段均需要接受公眾的審查與監(jiān)督，從而對公權(quán)力形成有效制衡，防止行政權(quán)力對環(huán)評過程的過度干預(yù)。同時，為了保障公眾廣泛參與并進行有效監(jiān)督，在整個環(huán)評過程中，政府及相關(guān)行政機構(gòu)要積極發(fā)布所涉擬議行為的相關(guān)信息，供關(guān)聯(lián)主體與社會公眾及時掌握與查閱，并允許其針對環(huán)評過程中的相關(guān)事宜發(fā)表意見和訴求[10]。行政機構(gòu)對于公眾所提意見也負有積極回應(yīng)的義務(wù)。此外，為了加強環(huán)評過程中對行政權(quán)力的制衡，聯(lián)邦法院可以依職權(quán)或公民訴訟的請求對環(huán)境影響評價中的行政權(quán)力的正當(dāng)性與合法性進行司法審查，以期最有效地實現(xiàn)國家職能[11]。

圖1 美國環(huán)評的基本程序構(gòu)造

縱觀美國的環(huán)評程序構(gòu)造，其本質(zhì)是圍繞環(huán)評報告書的制作與公示而建立的一種談判和協(xié)調(diào)機制。對此，也有學(xué)者將其形象地稱之為“資訊型”環(huán)評。其通過公眾全過程參與、可替代方案的擬定等純程序性規(guī)范使各方主體的不同利益訴求能夠得到充分表達，以達到社會、經(jīng)濟、環(huán)境等效益的最佳平衡[12]，推進政府公共決策的正當(dāng)性與科學(xué)性。

1.2 以德國為代表的“非獨立程序型”

所謂“非獨立前置型”，有學(xué)者因其常作為行政許可或?qū)徍说那爸眯詶l件而將其稱之為“前置程序型”[3]，它是指通過設(shè)立“否決權(quán)裝置”①所謂“否決權(quán)裝置”，是指將環(huán)評結(jié)論視為開發(fā)項目準(zhǔn)駁的前置性要件，如果未經(jīng)環(huán)評或者雖經(jīng)環(huán)評但不予通過，則可不待其他因素的考量而直接駁回開發(fā)項目的動議。參見唐明良：《環(huán)評行政程序的法理與技術(shù)——風(fēng)險社會中決策理性的形成過程》，社會科學(xué)出版社，2012 年版，第76 頁。或引入“橫斷條款”②所謂“橫斷條款”，系指審查項目許認可之際，就有無依環(huán)境影響評價法對環(huán)境保護加以妥適的考量，予以審查，并將審查的結(jié)果反應(yīng)于許認可，即便在個別法上符合許可的基準(zhǔn)而擬給予許可，也可因環(huán)境影響評價結(jié)論而拒絕許可或給予附條件的許可。《日本環(huán)境影響評價法》第33 條，豆丁網(wǎng)中文譯本，http://www.docin.com/p-23206306.html，訪問時間：2022 年5 月3 日。，將環(huán)評結(jié)論作為擬議行為獲得審批或許可的前置性要件，使之成為行政決策程序的一個必經(jīng)環(huán)節(jié)。

德國的環(huán)評肇始于20 世紀(jì)70 年代，其程序構(gòu)造上具有典型的非獨立性。1970 年，德國頒布了《環(huán)境綱領(lǐng)》，確立了其環(huán)境保護的三大原則，即“預(yù)防”“污染者負擔(dān)”與“合作”[13]。1974 年，德國又制定了《聯(lián)邦排放控制法》，明確了保護人類與動物的生存環(huán)境，防止?jié)撛诃h(huán)境風(fēng)險行為的立法目的，并在此基礎(chǔ)上確立了聯(lián)邦與州的大氣保護體制。而環(huán)評的概念，也是在這一時期引入德國的。但是，在很長一段時間內(nèi)，德國并沒有針對環(huán)評進行專項立法，而是將開發(fā)建設(shè)行為對環(huán)境的可能性影響評估納入諸如空間計劃、國土綜合開發(fā)、城鄉(xiāng)計劃、專業(yè)計劃等程序，進行整體性考量[14]。因此，在德國，環(huán)評自始不是一項獨立程序型制度，而是行政許可程序中的一項前置程序或一個分支，它根據(jù)環(huán)境要素影響的重要性程度而要求其交由不同專業(yè)機構(gòu)編制和完成環(huán)境影響預(yù)測報告。而環(huán)評單位只是一個中立機構(gòu)，僅需嚴(yán)格依照相關(guān)技術(shù)要求完成分析評價工作，無須給出明確的可行性結(jié)論，待環(huán)評報告編訂完成后，統(tǒng)一提交給負責(zé)審批的政府職能部門把關(guān)與裁決[15]。因此，德國的環(huán)評本身不是審批行為，其程序構(gòu)造模式實質(zhì)上是將環(huán)評作為一個程序階段內(nèi)嵌于行政許可程序之中，并針對不同擬議行為的特點有針對性地開展環(huán)評，以此明確各行政部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，督促政府機構(gòu)在環(huán)評及審批過程中積極履行相應(yīng)的職責(zé)。同時，其將環(huán)評程序從“多階段”行政許可程序中獨立出來并根據(jù)環(huán)境要素的差異交由專業(yè)部門完成，有助于問題研究的深入性和透徹性。但是，它依然不具有“否決權(quán)”效力，僅作為“強迫考量”事項之一為行政裁決或許可提供決策幫助與科學(xué)依據(jù)[16]（圖2）。

圖2 德國環(huán)評的基本程序構(gòu)造

2 比較法視域下兩種程序構(gòu)造的淵源與合理性審視

2.1 淵源：不同法系結(jié)構(gòu)束縛下的程序構(gòu)造異化

作為英美法系的典型代表，美國歷來重視程序法規(guī)范。它認為只有經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范的程序控制，權(quán)利義務(wù)、公平正義才能得以真正實現(xiàn)。根據(jù)美國對于環(huán)評制度的創(chuàng)設(shè)初衷，其本質(zhì)上屬于程序性控制制度，突出強調(diào)通過法定的公開和評論程序?qū)θ祟惌h(huán)境有重大影響的擬議活動進行評價和規(guī)制，同時借助嚴(yán)格的司法審查機制對環(huán)評過程實行有效監(jiān)督，最大限度地保證評價過程及其結(jié)論的客觀與公正。但核發(fā)機關(guān)無須將環(huán)評結(jié)論作為核發(fā)許可程序中的實質(zhì)要件加以考量，僅要求該擬議行為實施時附有環(huán)評報告書即可[8]。因此，結(jié)合美國的法系淵源，獨立程序型的環(huán)評結(jié)構(gòu)更易契合美國整體法治特別是行政法體系，同時也較易理順環(huán)評各相關(guān)職能部門、利害關(guān)系人之間的關(guān)系，通過嚴(yán)格的程序規(guī)則進行引導(dǎo)與規(guī)范，有效避免重復(fù)與沖突。

德國作為典型的大陸法系國家，其歷來重視實體法規(guī)則。因此，當(dāng)環(huán)評制度透過程序規(guī)范作為一種管制手段時，對于強調(diào)實體控制以及以“條件式”管制模式為核心的德國行政法體系而言是異質(zhì)而陌生的。因此，德國通過其行政法體系及其實務(wù)運作，將來自美國多元主義理解下的環(huán)評立法對既有體系的刺激最小化了[14]。對此，有學(xué)者認為，羈束處分與裁量處分是德國行政法體系中最基礎(chǔ)的區(qū)分架構(gòu)，而環(huán)評制度的設(shè)計與施行對于德國行政法體系中關(guān)于程序的理解將受到較大影響和沖擊[17]。試想，在一個被公認為羈束處分的許可核發(fā)程序中，如果所有的要件都符合，但是環(huán)評審查結(jié)論卻極為負面，主管機關(guān)能否因此而拒絕核發(fā)許可呢？如果依據(jù)羈束處分的性質(zhì)認為其不得拒絕，那環(huán)評程序有何意義？反之，如果認為可以拒絕，羈束的性質(zhì)就不存在了[18]。有鑒于此，德國的《環(huán)境影響評價法》并未將環(huán)境利益凌駕于其他利益之上，其雖為擬議行為核發(fā)許可的前置程序，但并不具有“否決權(quán)”的效力，僅是行政決策的考量因素之一。同時，通過強化環(huán)評程序中的資訊公開，將環(huán)評塑造為一個充分的風(fēng)險溝通和交流過程[8]。

2.2 審思：兩種程序構(gòu)造的對比分析

美國的獨立型環(huán)評系以“制作”和“公示”等程序性規(guī)范為主線，通過公示和參與的作用，使各關(guān)聯(lián)主體能夠充分參與其中并表達各自利益訴求，尋求環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)與平衡；同時，通過司法審查，對行政權(quán)力形成有效的制衡與監(jiān)督，有效防止政府機構(gòu)行政權(quán)的膨脹與濫用而忽視公眾環(huán)境利益。而德國的前置型環(huán)評，則是將環(huán)評的程序和結(jié)論作為行政許可或決策的前置條件，并將其納入相關(guān)的行政程序法律規(guī)范之中使其成為行政程序法律體系一個組成部分。其雖不具有否決擬議行為的實質(zhì)效力，但具有“被強迫考量”的不完整法效。兩相比較，二者在程序構(gòu)造和實效方面各具特點：

首先，在結(jié)構(gòu)體系方面，獨立程序型相較于前置程序型在整體構(gòu)造上更為自主和開放。由于人類活動的廣泛性和對環(huán)境影響的難以預(yù)見性，如何就人類擬議行為對環(huán)境的有害影響進行有效預(yù)防、實現(xiàn)人與自然的可持續(xù)發(fā)展，是環(huán)評制度創(chuàng)設(shè)的目的和終極價值。然而，人類的認識是有限的，現(xiàn)有的法律規(guī)范體系預(yù)設(shè)往往難以覆蓋人類擬議行為的各個方面。因此，環(huán)評制度的程序構(gòu)造需要保持一定的自主性和開放性，使其能夠應(yīng)對不確定性的環(huán)境風(fēng)險并及時做出調(diào)整與修改。基于這一現(xiàn)實訴求，美國遵循其傳統(tǒng)程序法理性，在其原有的行政法律體系框架下，通過制作、公示、參與、司法審查等程序性要件構(gòu)筑了獨立型構(gòu)造體系，其面對環(huán)境運動時能夠迅速地放寬各種訴訟程序要件，使環(huán)境運動得以在行政程序中參與及訴訟[19]，迫使行政機關(guān)和產(chǎn)業(yè)界必須時時顧慮到環(huán)境法律的規(guī)定，同時也能以較低的組織成本吸引媒體與大眾的注意，進而提升程序價值在其體系中的作用。不同于獨立程序型環(huán)評模式作為一種被動式工具與其程序之間所存在的協(xié)調(diào)性風(fēng)險，德國的前置程序型構(gòu)造則是一種整合型結(jié)構(gòu)體系。它以其行政法體系為基礎(chǔ)，對行政程序具有較強的依賴性和附屬性。它將環(huán)評納入計劃許可核發(fā)程序（也稱為“計劃裁決程序”①所謂“計劃裁決程序”，指用于事涉大片土地、人民因而紛爭難免之大的工程或開發(fā)計劃的裁決程序，是德國行政程序法中除“非正式行政程序”“正式行政程序”之外的第三大程序；該程序范圍包括高速公路的興建、機場的興建、交通路線的劃定等。參見唐明良：《環(huán)評行政程序的法理與技術(shù)——風(fēng)險社會中決策理性的形成過程》，社會科學(xué)出版社2012 年版，第84 頁。）之中，透過縝密的區(qū)域計劃對發(fā)展中的各種環(huán)境因素加以整合考量。這種程序構(gòu)造雖在自主性和開放性上不如獨立程序型，但其以區(qū)域計劃作為完整環(huán)境管理途徑的構(gòu)造模式，卻被德國行政系統(tǒng)認為是最優(yōu)選擇。

其次，在實體法效方面，兩者均屬“資訊提供型”，但具體效能上略有差異。美國的環(huán)評構(gòu)造是獨立且純程序性的，其創(chuàng)設(shè)的本意是通過環(huán)評報告書的制作，構(gòu)筑起包括政府、擬議行為開發(fā)者、公眾等多元主體在內(nèi)的協(xié)商談判機制，使各方主體的不同利益訴求能夠得到充分表達，以實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、環(huán)境等多元利益的有效平衡，同時推進政府公共決策的正當(dāng)性與科學(xué)性。因此，依循美國法治的正當(dāng)程序淵源以及社會自律性的傳統(tǒng)，其環(huán)評的程序設(shè)計無須賦予否決實效，其功能和目的只是通過對擬議行為環(huán)境風(fēng)險的評估及防治對策的確定，為決策者提供參酌考量的資訊信息，而不具有行政許可或行政管制效能。由此也引發(fā)了關(guān)于美國環(huán)評制度運行效果的質(zhì)疑和擔(dān)憂，如此種純程序的環(huán)評制度只是作為一個對將來環(huán)境損害進行宣告的工具，終因缺乏實質(zhì)性審查要件而使其成為“紙老虎”，難以對環(huán)境產(chǎn)生積極影響，甚至有害無益[20]。但對于素來崇尚程序正義和社會自律的美國而言，環(huán)評的純程序性構(gòu)造以及資訊提供型功能定位，是與之相契合的；且經(jīng)由環(huán)評程序，要求開發(fā)者事前必須重視環(huán)境問題，以均衡協(xié)調(diào)環(huán)境與開發(fā)行為之間的利益關(guān)系，其被認為是這一模式下的最大效用[21]。相較于美國，德國通過將環(huán)評程序作為擬議行為核發(fā)許可的一項前置條件，雖其依然不具有否決權(quán)效力，但作為計劃裁決行為的其中一環(huán)，德國的環(huán)評程序卻具有“強迫考量”的不完整法效，即明確要求項目主管機關(guān)在項目核發(fā)許可中必須以環(huán)境影響評價報告書為依據(jù)，判斷擬議行為的環(huán)境影響，并綜合考量此等影響及其他相關(guān)利益后方可作出裁決。此外，為了防止因否決權(quán)缺失而導(dǎo)致環(huán)評程序虛置，德國專門制定了《環(huán)境資訊法》，通過強化資訊公開而將環(huán)評塑造成為一個充分的風(fēng)險溝通和交流機制[8]。但是，對于“強迫考量”下環(huán)境與開發(fā)之間的關(guān)系到底能受到多大程度的均衡，也是此種模式備受質(zhì)疑之處。

綜上，“獨立程序型”與“前置程序型”作為環(huán)評構(gòu)造的兩種主流模式，不同國家的模式選擇各有其本國法制語境背景和現(xiàn)實利益的考量。因此，單從結(jié)構(gòu)體系和程序創(chuàng)設(shè)而言，二者難言利弊優(yōu)劣。而針對不同模式下是否需要賦予環(huán)評以實體法效或賦予何種程度的實體法效，亦須結(jié)合不同國家的現(xiàn)實需求加以確定，正所謂“適合的才是最優(yōu)的”。

3 “放管服”改革下我國環(huán)評程序構(gòu)造的漸變與優(yōu)化

3.1 我國環(huán)境影響評價制度程序構(gòu)造的生成與演進

3.1.1 “獨立+前置”：我國環(huán)評程序構(gòu)造的邏輯生成

我國是世界上較早引入環(huán)境影響評價制度的國家。20 世紀(jì)70 年代初我國即已在部分領(lǐng)域開始了環(huán)評試點工作，隨著經(jīng)驗的累積與制度的不斷完善，于2002 年進行了專項立法——《環(huán)評法》，初步建立了專門的環(huán)境影響評價法律規(guī)范體系。

從我國最初型構(gòu)的環(huán)評程序構(gòu)造來看，立法者深受美國獨立程序型模式的影響，在參酌和借鑒的基礎(chǔ)上建立了相對獨立的環(huán)評程序體系。但是，基于我國語境下的環(huán)境行政主導(dǎo)型監(jiān)管體制以及公眾有限的環(huán)境意識和環(huán)境認知，我們無法全盤效仿美國式的純程序型構(gòu)造。同時，為了契合我國原有的法律體系，在具有大陸法系行政法色彩的立法模式下，我國在已初步型構(gòu)的獨立型環(huán)評模式[22]中嵌入了完整的“否決權(quán)”裝置，賦予其環(huán)境行政許可（或決策）的功能屬性，即擬議行為的環(huán)評文件未經(jīng)審查或?qū)彶槲从枧鷾?zhǔn)的，擬議行為核發(fā)許可部門不得批準(zhǔn)其開工建設(shè)。至此，我國環(huán)評模式同時兼具美國的“獨立型”和德國的“前置型”特點，它將環(huán)境影響評價作為一項行政許可的前置條件，其內(nèi)容以環(huán)評報告書（表）的制作與審批為核心，通過環(huán)境行政主管部門的“把關(guān)”與“決策”實現(xiàn)對環(huán)評程序的監(jiān)督和管理。

可以說，我國環(huán)評程序構(gòu)造上“獨立”與“前置”的耦合設(shè)計是典型的“本土化”結(jié)果。其強化環(huán)境行政管理權(quán)的立法模式，雖在一定程度上與環(huán)評制度的正當(dāng)程序規(guī)制初衷有所偏離，但這樣的程序構(gòu)造卻能更好地與我國現(xiàn)行法律體系相契合。在行政權(quán)的強力干預(yù)下，它能夠及時高效地推進制度的施行，提高制度效能。但是，由于行政權(quán)力具有擴張性特點，過于膨脹的行政權(quán)將會與不斷變化的社會現(xiàn)實之間產(chǎn)生沖突。在巨大的經(jīng)濟利益、部門利益等誘導(dǎo)下，極有可能造成掌管高度權(quán)力的行政部門脫離人民意志而追求一己私利[12]。因此，這種依托行政管制為主導(dǎo)的環(huán)評程序構(gòu)造，由于缺乏“第三方”有效的制衡、監(jiān)督機制，對于提高環(huán)境影響評價的客觀性與實效性往往并不理想[23]。此外，將環(huán)境利益作為擬議行為否決權(quán)行使的前置考量因子，不僅割裂了環(huán)境保護與社會發(fā)展間的關(guān)系以及多元利益間的平衡，而且，環(huán)境保護的優(yōu)位價值是否應(yīng)當(dāng)無條件、不加區(qū)分地一律適用也是亟須正視的問題。

3.1.2 “串聯(lián)”改“并聯(lián)”：“放管服”改革下我國環(huán)評程序構(gòu)造的漸變

黨的十八大以來，為了推行社會主義法治國家理念、轉(zhuǎn)變與優(yōu)化政府職能，國家大力推進行政體制改革（簡稱“放管服”改革）。在此背景下，我國于2016 年、2018 年對《環(huán)評法》進行了兩次修正，對環(huán)評行政管理方面進行了多項制度調(diào)整與革新（表1）。與2002 年《環(huán)評法》相比，2016 年《環(huán)評法》最為突出的特點是取消了環(huán)評前置審批程序和環(huán)境影響報告書（報告表）的預(yù)審，并且將環(huán)境影響登記表的審批制改為備案制。為了深化推進“放管服”改革，進一步控制和優(yōu)化行政職權(quán)，2018 年《環(huán)評法》修改的核心是針對長久以來我國環(huán)評實踐中所普遍存在的“重環(huán)評審批、輕環(huán)評內(nèi)容和落實”“批建不符”等違規(guī)問題，依循“誰獲益誰擔(dān)責(zé)”的原則，取消了“建設(shè)項目環(huán)境影響評價資質(zhì)行政許可事項”，明確建設(shè)者對其項目環(huán)境影響報告書（表）內(nèi)容和結(jié)論的真實性和完整性負責(zé)，同時技術(shù)單位亦承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任[24]。

表1 2016年、2018年《環(huán)評法》修改的重點內(nèi)容

《環(huán)評法》于短時間內(nèi)的連續(xù)兩次修正調(diào)整，其背景雖是行政體制改革下的權(quán)力精簡與控制，但所涉內(nèi)容均是圍繞項目環(huán)評實踐中多年來頗受爭議的“前置審批程序”，其將原來的“環(huán)評前置審批”與“項目開發(fā)許可”的串聯(lián)模式調(diào)整為并聯(lián)模式，以期提高行政效能。這一調(diào)整折射出新時期我國“獨立+前置”環(huán)評程序構(gòu)造模式的松動，并呈現(xiàn)向“獨立審批型”模式的漸變[25]。然而，這種漸變又不同于美國資訊提供的“獨立程序型”模式，它依然保留了環(huán)評程序的否決權(quán)效力，但其效力僅及于項目開發(fā)單位而不再及于項目許可機關(guān)（圖3）。換言之，環(huán)評審批不再是項目許可的前提條件，項目未經(jīng)或未通過環(huán)評審批也可獲得許可機關(guān)的開發(fā)許可，但建設(shè)單位不得開工建設(shè)。由此可在一定程度上提高部門行政效能，同時也能部分消解環(huán)境保護與社會發(fā)展之間的對抗與沖突，但是，“獨立審批型”模式卻割裂了其與項目許可之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，即項目許可機關(guān)無須考量環(huán)評因素即可頒發(fā)許可，而被授予許可的開發(fā)項目能否開工建設(shè)又須依賴通過環(huán)評審批，這實質(zhì)上又將經(jīng)濟與社會發(fā)展的矛盾和壓力轉(zhuǎn)嫁到了環(huán)評審批機關(guān)手中，對環(huán)評的效力及其功能產(chǎn)生了一定程度的削弱[16]。

圖3 我國現(xiàn)行環(huán)評程序的基本程序構(gòu)造

3.2 我國環(huán)評程序構(gòu)造的發(fā)展走向及其優(yōu)化

3.2.1 發(fā)展走向：預(yù)防理念下“增效”與“提質(zhì)”并重

作為一項外源型環(huán)境法律制度，我國環(huán)評制度的立法及其構(gòu)建深受美國環(huán)評制度的影響，在具體規(guī)范設(shè)計上很大程度上參酌了美國環(huán)評制度的相關(guān)內(nèi)容。但是，由于兩國在立論基礎(chǔ)、體制與結(jié)構(gòu)等方面存在的巨大差異，引入我國的環(huán)評制度不得不在本土語境下對其結(jié)構(gòu)體系進行必要的“本土化”調(diào)整，前置型的程序設(shè)計，一票否決權(quán)裝置的融入，最終形成了較具中國特色的“獨立+前置型”的構(gòu)造模式。盡管這一模式在實踐中受到了諸多質(zhì)疑與非議，如環(huán)境保護是否具有凌駕于其他法益之上的優(yōu)位價值？項目開發(fā)行為中“環(huán)境要素”與“其他要素”的審批二分也有割裂行政決策程序而造成環(huán)境考量的“外移”，同時影響了行政效能。但是，縱觀其歷史作用，對于我國高速發(fā)展下在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域遺留的深厚欠債、防止其再走“先污染、后治理”的老路，具有完全“否決權(quán)”設(shè)置的這一程序構(gòu)造與我國嚴(yán)峻的環(huán)境形勢是相契合的，其內(nèi)含的“風(fēng)險預(yù)防”和“事前規(guī)制”理念也能在此模式上得到充分的彰顯。

當(dāng)前，隨著“放管服”改革的深入推進，《環(huán)評法》在“精簡程序控制、優(yōu)化行政權(quán)能”的要求下對包括環(huán)評審批不再作為項目許可的前置條件等在內(nèi)的多處內(nèi)容進行了調(diào)整和修正，其對于已然成型且日趨成熟的“獨立+前置型”構(gòu)造產(chǎn)生了一定的影響和沖擊，特別是作為項目許可前置條件的取消，意味著環(huán)評完全否決權(quán)配置的松動，由此也引發(fā)了一定爭議，即環(huán)評審批與項目許可由串聯(lián)改并聯(lián)后，不僅割裂了二者之間的關(guān)聯(lián)性，違反了“綜合決策”的理念，同時，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的協(xié)調(diào)關(guān)系、監(jiān)管執(zhí)法的職責(zé)重任也將全然壓至生態(tài)環(huán)境主管部門一方。環(huán)評作為預(yù)防原則下環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的核心制度，一方面，其需要通過科學(xué)、周密的評估機制對未知風(fēng)險加以事前預(yù)判并做出妥善應(yīng)對；另一方面，提高環(huán)評行政效能也是社會發(fā)展的現(xiàn)實考量和必然要求。但是，“提速”“增效”并非簡單的“一放了之”，而須在堅持預(yù)防原則這一核心制度理念的基礎(chǔ)上推進環(huán)評“增效”與“提質(zhì)”相協(xié)同。否則，環(huán)評恐將因價值功能的偏離而面臨虛置之勢。

3.2.2 “放管服”改革下我國環(huán)評程序構(gòu)造的完善與優(yōu)化

針對當(dāng)前“放管服”改革下新《環(huán)評法》在“否決權(quán)”配置、公眾參與機制、環(huán)評審批結(jié)果的正當(dāng)性與可救濟性等程序構(gòu)造方面所存有的疑慮和困境，可從以下三個方面加以完善與優(yōu)化：

首先，補足“環(huán)評審批”與“項目許可”程序之間的聯(lián)動與銜接。隨著新《環(huán)評法》不再將環(huán)評審批作為項目開發(fā)許可的前置條件，二者之間的關(guān)系隨之由前后“串聯(lián)”改為“并聯(lián)”，這一調(diào)整雖未取消環(huán)評的否決權(quán)效力，但卻割裂了二者之間的有序聯(lián)系，一定程度上也削弱了環(huán)評實效。對此，有學(xué)者提出了兩種可能的替代方案：一是將環(huán)評審批權(quán)與項目許可統(tǒng)一由項目主管部門行使；二是取消項目環(huán)評審批，使其僅成為類似于美國、德國式的“資訊提供型”機制[16]。但是，這兩種可替代方案的缺陷也是較為明顯的，并不契合現(xiàn)代社會的分權(quán)協(xié)作原則以及我國的現(xiàn)實國情。筆者以為，鑒于“并聯(lián)”模式下“環(huán)評審批”與“項目許可”程序之間的割裂以及可能替代方案所存在的明顯缺陷，在沒有更好的可行性方案背景下，“串聯(lián)”模式的復(fù)歸是否為更優(yōu)選擇？至于社會所普遍關(guān)注的環(huán)評程序中“慢、難、繁”問題[26]，實則可通過進一步優(yōu)化分類管理、壓縮審批時限等途徑加以實現(xiàn)。

其次，強化“資訊公開”與“公眾參與”為主體的信息交流與溝通機制，提高我國環(huán)評程序構(gòu)造的公開性和民主性。環(huán)評制度設(shè)立的初衷是以社會利益為導(dǎo)向而構(gòu)建的，為了防止行政權(quán)力過度膨脹而對環(huán)評進行掌控和干預(yù)，避免環(huán)評報告書的制作因缺少有效的制衡與監(jiān)督而有“閉門造車”之嫌[27]，需要通過環(huán)評資訊信息的充分公開以及公眾廣泛且深入的參與以增強環(huán)評過程的公開性和民主性。對此，在資訊公開與獲取方面，政府、項目建設(shè)者作為掌握環(huán)評信息的責(zé)任主體，在項目擬議階段、環(huán)評報告書（表）的編制階段，應(yīng)通過新聞、網(wǎng)絡(luò)等傳播媒介將項目基本概括、潛在的不利環(huán)境影響、環(huán)評結(jié)論等相關(guān)資訊及時主動向社會公開，為公眾全面獲取項目相關(guān)環(huán)境信息提供有效保障。在公眾參與方面，應(yīng)將參與的主體和范圍由“可能受到直接影響”擴展至“可能受到間接影響”，甚至“感興趣”之公眾[28]，破解實踐中長期因參與公眾的代表性、廣泛性不足而引發(fā)的信息局限乃至結(jié)論質(zhì)疑。此外，為了提高公眾參與的真實性和有效性，防止政府公權(quán)力的介入和運作而使其流于形式，一方面，政府應(yīng)建立通暢的答疑和信息交流平臺，加強關(guān)聯(lián)主體與公眾間的互動與溝通，及時回應(yīng)和反饋環(huán)評過程中專業(yè)性問題和技術(shù)性疑點；另一方面，可通過修法進一步明確公眾就環(huán)評報告書（表）中的公眾參與篇章或說明事項享有實質(zhì)審查的權(quán)利，并對其中所存在的疏忽或缺漏進行依法補正。

最后，通過賦權(quán)拓展環(huán)評檢察監(jiān)督與司法審查救濟機制。環(huán)評作為行政決策核心要件，在精簡環(huán)評程序的背景下，為保障審批流程的客觀性與公正性，監(jiān)督和權(quán)益救濟必不可少。對此，我們可在立足國情的基礎(chǔ)上適度參酌域外相關(guān)經(jīng)驗，通過明確公民環(huán)境權(quán)益、拓展檢察公益監(jiān)督職能及司法審查救濟機制，強化對環(huán)評審批行為的制衡與監(jiān)督。具體而言：①立法賦權(quán)。盡管學(xué)理上對于公民環(huán)境權(quán)的概念和理論依然存有爭議，但實務(wù)中要求將其在立法中確立的呼聲越來越高。當(dāng)下，“環(huán)境法典”正在緊張有序的起草編撰之中，可借此契機，于其總論中明確規(guī)定公民享有的相關(guān)環(huán)境權(quán)益，如環(huán)境資訊知情權(quán)與獲取權(quán)、環(huán)境決策事務(wù)參與權(quán)等。由此，當(dāng)公民于環(huán)評審批程序中享有的正當(dāng)權(quán)益遭受損害或剝奪時即可依法尋求救濟。②拓展環(huán)評檢察監(jiān)督與司法審查職能。近年來，隨著檢察公益訴訟制度的確立，檢察機關(guān)通過行使檢察監(jiān)督的職能得到了極大拓展，特別是對于行政機關(guān)的行政行為涉及社會公共利益時，檢察公益監(jiān)督機制發(fā)揮了重要作用。環(huán)評作為以社會公共利益為導(dǎo)向的風(fēng)險決策機制，其審批程序的合法性與否不僅關(guān)乎行政決策的正當(dāng)性，也關(guān)乎環(huán)境保護與社會發(fā)展等社會公共利益，有鑒于此，作為行政決策程序的重要一環(huán)，審批機關(guān)如有違法行使職權(quán)或者不作為，致使社會公共利益受到侵害或有侵害之虞時，檢察機關(guān)應(yīng)及時向其制發(fā)檢察建議，督促其依法整改或履職，行政機關(guān)不依法整改或履職的，即可向人民法院提起訴訟。此外，也可明晰法院的司法審查權(quán)，就環(huán)評過程中行政程序行為的正當(dāng)性與合法性依照法定程序開展司法審查。

4 結(jié)語

環(huán)境影響評價作為環(huán)境風(fēng)險預(yù)防理念下的一項制度創(chuàng)設(shè)，已得到世界絕大多數(shù)國家的認可與確立。但是，受制于不同國家的法治體系和淵源背景，何種程序設(shè)計以及是否應(yīng)當(dāng)賦予環(huán)評程序的實體法效或何種程度上賦予其實體法效一直以來都是備受爭議的焦點。作為其程序構(gòu)造的兩種典型代表，美國“獨立程序型”和德國“前置程序型”在程序構(gòu)造和實體法效上的差異均源于不同的法治傳統(tǒng)和社會文化機制，二者難言優(yōu)劣，其合理性與否更多應(yīng)結(jié)合其本國的實踐效能與制度創(chuàng)設(shè)初衷的銜接邏輯加以評介。社會的制度建構(gòu)，往往只有適合的才是最佳的。于我國而言，在“放管服”行政體制改革的要求下，圍繞環(huán)評程序構(gòu)造中部分調(diào)整和變革所存在的合理性質(zhì)疑，仍需實踐加以檢視。但亦須強調(diào)，環(huán)評作為一項風(fēng)險規(guī)制機制，其內(nèi)涵的預(yù)防原則和源頭控制理念應(yīng)予恪守，任何的調(diào)整和變革不應(yīng)與此相背離，否則，環(huán)評恐將因喪失其核心價值功能而逐漸虛置。