日本校外培訓機構治理的新舉措、新特征及新問題

徐光木，張凱琳

（湖北師范大學經濟管理與法學院，湖北黃石 435002）

日本校外培訓機構（在日本稱“學習塾”）經過半個多世紀的發展，治理機制已相對成熟，其發展過程可劃分為三個階段。一是粗放式發展階段。20世紀60—70年代日本為糾正填鴨式教育傾向開始實施“寬松教育”，這一政策因素與生育高峰導致的升學壓力增加發生疊加，使參加校外培訓的學生數量激增，1962 年僅廣島市及周邊地區參加校外培訓的初中生比例就達30.3%[1]，校外培訓機構開始迅速擴張。二是加強監管階段。20世紀80—90年代隨著日本中小學生參培率持續攀升，校外培訓機構開始泛濫，1985 年文部省《中小學生校外學習活動實態調查》顯示，日本中小學生的參培率呈明顯遞增趨勢，小學3 年級為12.9%，小學6 年級為29.6%，初中3 年級為47.3%。[2]日本文部省、經濟產業省（2001 年前稱通商產業省）因而依法將校外培訓機構納入監管范疇，并協助成立全國學習塾協會加強行業自律。三是協同發展階段。21 世紀以來，由于認識到參加校外培訓對提高考試成績有明顯效果，校外培訓機構逐漸被政府和社會所認可，其價值得以凸顯。2005年，日本內閣府發布調查結果顯示，在提升學力方面，70.1%的家長認為校外培訓機構比學校更有方法，也更具成效，持相反觀點的比例僅為4.3%。[3]情勢扭轉后，學校開始接納并主動尋求與校外培訓機構的合作，協同主義下的校外培訓機構治理新模式由此展開。近些年來，在協同主義政策導向下，日本治理校外培訓機構雖然取得一定成績，但也開始面臨新問題，亟待在發展中加以解決。

一、日本校外培訓機構治理的新舉措

21 世紀以來，日本在既有成績基礎上結合社會需求和校外培訓機構發展新形勢采取針對性措施，進一步促進校外培訓機構治理的法治化，為校外培訓與學校教育的協同發展創造良好條件。

(一)完善校外培訓機構治理法律體系

2006年，日本國會對原《教育基本法》進行全面修訂，規定應“通過資助和其他適當方式努力振興私立學校教育”[4]。以此為依據，《學校教育法》作出相應調整，明確包括私立學校在內的各級各類學校和教育機構的設置條件。[5]這標志著校外培訓機構開始從原有企業身份中掙脫出來，成為教育事業的重要組成部分。但僅有法律層面的規定仍不夠，進一步落實還離不開政府部門出臺具體細則作為解釋和支撐。2013 年，日本文部科學省（由原文部省和科學技術廳于2001 年合并而成）修訂《學校教育法施行規則》，授予地方公共團體教育委員會以推動學校教育與校外培訓協作開展“周六教育活動”的權力。[6]校外培訓機構因此成為社會教育的重要實踐者和學校教育的重要支持者。2015 年，日本國會修訂《私立學校法》，對私立學校的行政監管、內部管理、賠償責任、預算、報酬、解散等作出具體規定[7]，次年文部科學省頒布的《私立學校法施行規則》就其貫徹落實作出進一步詳細規定。[8]此外，2019 年以來，日本還頒布或修訂一系列相關法律，對校外培訓機構的經營行為進行規制，如《特定商業交易法》《消費者契約法》《個人信息保護法》《著作權法》《不當贈品及不當表示防止法》等，都有涉及校外培訓機構的內容。其中，《著作權法》第30 條至50條對著作權的限制進行明確，規定學校和其他教育機構“在認為必要的限度內”可以復制作品，但以營利為目的的校外培訓機構被排除在外[9]，這意味著校外培訓機構必須自編教材和學習資料等；《不當贈品及不當表示防止法》在第1 條立法目的中，明令禁止商業機構在交易中利用不當的贈品及表示引誘顧客，對可能阻礙消費者自主合理選擇的行為進行限制和禁止。[10]相關法律體系的完善使日本實現對校外培訓機構運營的全方位約束和監管，以確保其能夠保持在法定軌道上運行。

(二)構建校外培訓機構協作治理格局

20世紀80年代，在探索構建校外培訓機構協作治理機制之初，日本政府并沒有將校外培訓機構定位為教育機構，而是僅僅在法律上賦予其企業身份[11]，因而經濟產業省被視為校外培訓機構的唯一主管部門。該部門主要從規范企業經營的角度對校外培訓機構的經營活動進行監管，如收費投訴與經營活動超許可范圍等，對教學活動及其質量的監管明顯欠缺。這一時期，文部省與厚生勞動省雖然也參與對校外培訓機構的監督，但居于次要地位。其原因有兩個：一是當時《教育基本法》尚未修訂，文部省對私立學校和教育機構的教學活動進行全面監管于法無據；二是厚生勞動省依法負責勞動者的權益保障，如有關培訓機構教師的勞動糾紛與工資等，但這些不屬于校外培訓機構治理的核心范疇。進入21 世紀以后，隨著校外培訓機構生源增加、規模擴大以及社會影響力提升，過去主要關注經濟效益，較少關注教學質量的問題得以暴露，日本于是以全面修訂《教育基本法》等為契機，將校外培訓機構的教學活動納入新合并成立的文部科學省的職責范圍。從此，文部科學省和經濟產業省對校外培訓機構既有分工又有合作的協作監管格局得以形成。其中，經濟產業省的職責是發展經濟和產業，提升民間經濟的活力等，文部科學省的職責是統籌教育、科學技術、學術、文化和體育等事務，兩者在校外培訓機構治理方面產生交集。

(三)完善校外培訓機構自我約束體制機制

在功能和性質上，校外培訓機構是介于私營企業和學校之間的一種特殊組織形式，而且數量眾多、大小不一、類別多樣、經營靈活，因而單純依據政府監管還難以達到全面規制的目的。作為公益社團法人的日本全國學習塾協會應運而生。20世紀80年代學習塾協會成立之初，協會的主要業務為制定校外培訓“軟性”規范，偏重行業指導職能。但隨著校外培訓市場的迅速擴張，軟性約束的弊端很快就暴露出來。如校外培訓機構的設立缺乏前置門檻、對教學過程的監管相對不足、講師的素質參差不齊等，尤其是學習塾協會制定的規范無強制執行力和懲罰性措施，導致學生權益受到侵害的案例常有發生。為確保校外培訓行業的健康發展，必須為學習塾協會及校外培訓機構建立強制性規范，以進一步將其引向正軌。

進入21 世紀后，日本開始著力加強校外培訓機構的規范化建設。在制度建設方面，2004年啟動《學習塾法務管理者制度》，2006年制定《學習塾學生安全確保指南》，2020 年制定《學習塾經營者新冠肺炎病毒感染癥對策指南》。在業務建設方面，2000 年啟動日本全國學力水平測試，2008 年啟動學習塾講師檢定，2012 年啟動學習塾認證（對學習塾的服務水準進行評估和認定），2016年啟動安心塾認證（對學習塾的雇傭關系情況進行評估和認定），2020 年啟動各事業領域經營力提高推進機構建設，等等。[12]在機構建設方面，2019 年出臺《學習塾行業經營力提升指南》，從學習內容、設備投資、與學校教育的銜接、安全安心、人才培養、財務管理、知識產權、經營資源組合等8 個方面要求校外培訓機構全面提升教育質量和經營能力。[13]日本學習塾協會通過制定規范、開展認證等方式，積累較為豐富的行業自律工作經驗，逐漸擴大協會在民辦教育培訓市場的話語權和影響力，為促進校外培訓行業健康發展作出積極貢獻。[14]

(四)引導校外培訓機構加強公益屬性建設

日本加強校外培訓機構治理的主要目的體現在兩個方面。一方面，提高校外培訓機構的教學能力和經營管理水平，維護和保障學生的正當權益，與學校教育形成既有競爭又有合作的互動關系。另一方面，隨著校外培訓機構與學校教育協作關系的確立，逐步培育和不斷強化校外培訓機構的公益屬性，即把校外培訓機構從營利性教育機構向非營利性教育機構引導。由于前述第一方面的體制機制已相對成熟，且取得階段性成績，因而近年來日本政府主要圍繞第二個方面開展探索。主要措施包括：支持民眾自發成立具有普惠性質的校外培訓機構，如“夜校”“節假日培訓班”等；為貧困學生參加校外培訓提供費用補助或無息貸款，如舉辦“免費塾”“公營塾”，實施“教育支援計劃”“支持孩子未來全民運動”等，以切斷貧困的代際傳遞。相比占主體地位的民辦營利性校外培訓機構，日本普惠性、公益性校外培訓機構具有以下特點：補助費用不是對家庭的直接補助，而是補助校外培訓機構；以學校和社會教育設施等公設教育機構為服務場所；地方自治團體和學校對培訓機構的教學內容與運營有一定限制；采取自愿制。[15]

二、日本校外培訓機構治理的新特征

21 世紀以來，隨著外部形勢的不斷變化，日本在原有尊重市場規律、依法治理、支持行業自律等特點的基礎上，在加強和改善校外培訓機構治理方面又形成一些新特征。

(一)關注法律實施效果

從20世紀中葉到20世紀末，在校外培訓機構治理方面，日本已經形成以《教育基本法》為中心的完整法律體系。日本有關校外培訓機構治理的法律包括：《教育基本法》《學校教育法》《社會教育法》《終身學習振興法》等，對校外培訓機構的教學行為進行宏觀指導；《特定商業交易法》《消費者契約法》《個人信息保護法》《勞動基準法》等，對校外培訓機構的經營行為進行法律約束，以確保學生、家長和講師的合法權益。但是，法律的生命力在于實施，只有轉化為具體措施后才具備相應的執行力。進入21世紀后，隨著日本民眾對教育權利保障的需求日益強烈，日本政府逐步把對校外培訓機構的關注點從“立法”向“執法”轉移，確保法律實施達到預期效果。這主要體現在兩個方面。一是在執法程序方面，通過修訂或出臺施行規則、指南、規約等，規范執法的程序和步驟。如《學校教育法施行規則》《私立學校法施行規則》《學習塾行業經營力提升指南》《面向新時代教育及地方創生的學校與區域社會協同機制及推進方針》《全國學習塾協會自我管理規約》《學習塾認證制度》《學習塾個人信息保護制度》《學習塾講師檢定制度》等。這些規制指南相當于在《教育基本法》與《學校教育法》等立法基礎上長出的“四肢”，使法律條文進一步具體化為可以直接執行和運用的行為規范，在規范校外培訓機構教學和經營行為方面發揮著不可替代的規制作用。二是在執法力度方面，通過明確文部科學省和經濟產業省對校外培訓機構治理的共同執法主體地位，達到有權有責、權責統一的目的。共同治理不等于職責混淆，而是責任清晰、分工明確、相互配合。文部科學省和經濟產業省分別負責教學活動與經營活動的監管執法。兩者之間邊界清晰、各有側重。這種分工格局有利于部門間加強執法協作力度，避免相互推諉。

(二)提升協同治理效能

經過長期實踐，日本政府逐漸認識到，僅僅依靠政府的力量無法實現對校外培訓機構的有效治理，必須充分動員社會力量才能達到善治目的。為此，日本政府開始在提升協同治理效能上下功夫。一是發揮公立學校的主導作用。公立學校由日本各級政府出資舉辦，起著基礎教育主渠道作用，但也存在管理僵化與動力不足等問題，特別是在培養學生的應試能力方面明顯欠缺。校外培訓機構正好可以彌補上述不足、取長補短。近年來，公立學校充分利用其基礎教育主導地位，通過委托開展課后托管、“周六教育活動”、考試命題、教材編寫、教師培訓等方式主動尋求與校外培訓機構的合作，基本達到將校外培訓納入自身框架、互利互惠的效果。二是發揮校外培訓機構的自我約束作用。主要通過加強學習塾協會自身建設、完善內部規章制度、出臺行業標準、加強行業自律，達到校外培訓行業自我管理、自我約束、自我監督的目的，實現政府規制與行業自律的結合。校外培訓機構也按照有關法令和學習塾協會的有關要求加強自身建設，提升自我管理水平，如河合塾、三尺塾等就是其中的代表。三是發揮市場的調節作用。在日本校外培訓市場趨向飽和的背景下，校外培訓機構的競爭壓力不斷增大，開始面臨前所未有的生存壓力[16]，一些教育企業因為服務質量缺乏競爭力紛紛倒閉。據統計，僅2018 年日本倒閉的教育企業就有91 家，2015年以來，日本破產教育企業數連年增加。[17]

(三)強調教育機會公平

校外培訓機構發展至今，日本社會對其利弊一直存在爭議。校外培訓機構發展初期，對其爭議主要集中在加重學習負擔、助長應試風氣等方面，因此反對中小學生參加校外培訓的呼聲很高；進入21 世紀后，參加校外培訓成為中小學生的學習常態，校外培訓機構逐漸被法律確認、政府認可、學校接納，爭議逐漸向教育機會公平方向轉移。[18]有觀點認為，由于校外培訓機構收費高昂，存在基于家庭收入差距的不平等，因此提出應該以“教育機會均等”作為實質性保障措施，最終實現“補習班機會平等”的構想。該構想依據的現實邏輯是：日本中小學生學力總體呈下降趨勢，但低收入家庭孩子由于花在學習上的時間相對更少，學力下降更加明顯。如果不致力于消除不同收入家庭學生學力上的差距，那么將會使貧困代際傳遞現象進一步惡化。[19]這種觀點對日本政府決策產生顯著影響。此后，日本政府以推進教育機會公平為價值導向，開始推出免費塾、公營塾、無息貸款和采取政府補助、民間互助等措施緩和矛盾，使更多低收入家庭的孩子有機會接受校外培訓，從而在一定程度上減少他們在升學考試競爭中的劣勢。

三、日本校外培訓機構治理的新問題

21 世紀以來，日本在校外培訓機構治理方面成績顯著，使法律認可、政府主導、學校引導與行業自律相結合的校外培訓機構治理格局得以基本形成，日本校外培訓機構逐步走向公益性和多元化發展路徑。[20]但是，隨著外部形勢不斷變化，日本在校外培訓機構治理方面又開始面臨一些新問題。

(一)高額培訓費用下家庭不堪重負

日本政府雖然為貧困家庭孩子參加校外培訓提供多種教育福利措施，但真正能夠享受到這種福利的家庭極其有限，絕大多數家庭只能依靠家庭收入支付培訓費用。以高中生為例，根據日本總務省統計局公布的數據，2020 年日本高中男生的升學率為53.2%，女生為58.3%。[21]由于升學競爭激烈，為了能考出理想成績爭取到進入名校就讀的機會，日本高中生不得不參加校外培訓。日本校外培訓機構收費名目繁多，主要包括以下類型：入學金，不論學生所選課程數一律征收；年度授課費，分集體輔導、個別輔導等多個標準；季節講習費，暑期講習和冬季講習等期間的費用，平時不參加授課的學生收費標準更高；自編教材相關費用；模擬考試費；其他諸費，包括通信費、計算機系統維護和運營費、學習環境維持等機構運營費（見表1）。

表1 學生參加校外培訓家庭費用支出表（萬日元）

與校外培訓支出形成對比的是，日本普通居民收入處于相對較低水平。根據株式會社2022 年的調查數據，日本人均年收入為445 萬日元，其中男性483萬日元，女性378萬日元。[22]這意味著，一個孩子的校外培訓費用平均需要花費一個成年勞動力1/4～1/3 的年收入。因此，孩子校外培訓費用構成日本家庭的主要支出。一些普通家庭為了“不讓孩子輸在起跑線上”，不惜承受“貸款型興學金”等負擔。還有一些父母由于背負孩子的校外輔導等費用，年老后因為沒有儲蓄或仍然需要償還貸款而“老后破產”[23]。日本文部科學省2019年發布的《幼兒園與中小學生學習費用調查》顯示，校外培訓費用占據校外活動費用支出的比例分別為，公立初中67%、私立初中46%，公立高中61%、私立高中52%。[24]可見，校外培訓負擔重，并不是高中生所在家庭的特例，而是貫穿于整個中小學階段，特別是中學階段。日本普通家庭因此承受著異常沉重的校外培訓費用負擔。

(二)過度市場化下校外培訓亂象顯現

日本政府奉行的校外培訓機構市場化發展策略，一方面使校外培訓機構迅速發展壯大，得到政府和社會認可；另一方面隨著低生育率下的校外培訓市場飽和，日本校外培訓的過度市場化特征開始顯現，出現一些可能影響行業持續健康發展的亂象。一是走向壟斷。由于信息高度發達和交通日益便利，傳統“立足當地、只招收當地孩子”的固有認識被打破，人們開始被大型校外培訓機構的廣告宣傳和升學業績所吸引，日本校外培訓機構因而走上類似企業壟斷的發展路徑。從此，極具個性色彩的地方性校外培訓機構開始退出市場，逐步被校外培訓“巨無霸”兼并或取而代之，如東進補習學校收購四谷大塚、由代代木研討會收購薩皮克斯（SAPIX）就是其中的典型案例[25]，而且進一步的兼并還在進行當中。二是不正當競爭。從近年來日本法院公布的訴訟文書中可以發現，講師違反競業禁止規定，利用所掌握的顧客信息與原雇主爭搶生源[26][27]，以及夸大成績、虛假宣傳[28]的案例較為常見，對校外培訓機構的整體形象造成負面影響。三是生源“商品化”。盡管日本政府嘗試將校外培訓機構朝公益性方向引導，但此舉并沒有改變校外培訓機構的私營企業本質。校外培訓機構通常將學生定位為“客戶”，為實現經濟效益的最大化，還進一步將學生分成兩類。一類是可能在升學考試中取得優異成績的“業績型客戶”。培訓機構通常會將優勢資源向這部分學生集中，進行嚴格管理和特殊關照，以期積累培訓業績。另一類是成績平平的“注資型客戶”。這部分學生占生源的大多數，主要負責向培訓機構注資，在培訓機構內部通常處于放任狀態。[29]可見，在日本校外培訓機構看來，學生并非總作為受教育者而受到應有的重視，相反他們甚至被視為獲利工具。從這個意義上講，日本政府所極力推崇的校外培訓機構協同治理其實面臨著嚴峻的挑戰，甚至面臨被架空的威脅。

(三)以教育自由化為名消減公共教育支出

日本推行學校教育和校外培訓機構協同發展的初衷主要是實現兩者在一般與個性、僵化與靈活、寬松教育與強化應試等方面的優勢互補，但隨著公立學校與校外培訓機構合作程度的加深，后者越來越廣泛且深入地介入原本屬于學校教育的領域。如委托課后托管、校外補習、邀請培訓機構講師進公立學校授課或培訓公立學校教師等。“夜校”事件是校外培訓機構“越界”的標志性事件，事件的大致過程是：為解決一直以來公立學校優秀學生無法再提高成績問題，東京都部分居民自發開辦“夜校”，邀請講師周末或晚上集中上課，2 門課程1.8 萬日元，3 門課程2.4 萬日元，費用只有校外培訓機構費用的1/2。對于居民自發組織的這一惠民舉措，東京都教委最初以違反“教育機會均等”原則予以反對，后經過調查論證，最終承認這一做法的合法性。[30]該事件意義重大，在日本教育界產生廣泛影響，被認為是地方政府將提高學習成績，培養準大學生，特別是名校生的責任甩給社會的信號，引來其他地區效仿。[31]此后，各地公立學校公開利用周末或其他假期委托校外培訓機構進行集中授課，費用則由學生個人承擔。對貧困地區，則采取政府購買或發放補貼等方式給予一定支持。此舉在日本引起廣泛爭議，被認為是政府以推進教育自由化與多樣化為名，減少政府對基礎教育的投入，縮小公共教育規模，反過來又助推民間資本向公共教育滲透的表現。此舉腐蝕基礎教育的公共性，因而是不負責任的。2001 年中小學教育費總額分別為37.3千億日元和66.1 千億日元，2010 年下降為35.1千億日元和62.4千億日元，2021年進一步下降為33.8千億日元和60.1千億日元，對比2001年降幅為9.4%和9.1%[32]，這在一定程度上佐證上述觀點。

四、結語

日本校外培訓機構已走過半個多世紀的發展歷程，歷經興起、泛濫、協同三個發展階段。在不同階段，日本政府結合本國實際采取治理措施，使校外培訓機構逐漸在彌補學校教育不足方面發揮重要作用，得到政府、社會和學校認可。由于起步較早、發展較快、措施較準，日本政府在校外培訓機構治理方面已經形成一些有效舉措和經驗性做法，極具東方特色。與此同時，隨著外部形勢的不斷變化，日本在校外培訓機構治理方面又開始面臨一些新的問題，主要表現為培訓費用高、過度市場化、校外培訓機構“越界”等。這些問題的出現既有資本主義制度下的資本逐利性根源，也存在政策舉措過度或不到位等緣故。下一步，日本需要緊跟時代發展和結合本國實際，進一步從法律、政府、社會、行業等多個層面對校外培訓機構進行全方位深度治理，特別是通過充分論證進一步明確定位，科學界定學校教育和校外培訓的邊界[33]，大力發展基于社會需要而不是少數人需要的公益型校外培訓機構[34]，來破解校外培訓機構治理中出現的新問題，以更好地實現校外培訓機構與學校教育協同發展的目標。