西寧市推進農業轉移人口市民化對策研究

王鴿子

黨中央、國務院高度重視農業轉移人口市民化工作，并將其作為新型城鎮化的首要任務。黨的十九屆五中全會強調，推動區域協調發展，推進以人為核心的新型城鎮化。2021 年8 月，中國共產黨西寧市第十五次代表大會通過的報告指出：完善農業轉移人口市民化“人地錢”掛鉤等配套政策，提高轉移人口市民化質量。西寧市常住人口在2019年末達238.71 萬人，鄉村人口64.81 萬人，常住人口城鎮化率達72.85%，遠遠高于全國的60.60%。然而，近些年來，西寧市常住人口城鎮化率增長緩慢，戶籍人口城鎮化率為62.9%，與常住人口城鎮化率之間相差近10%，且五區兩縣之間的城鎮化率差距較大，發展不平衡。在此基礎上，農業轉移人口市民化也呈現出一定的問題。因此，西寧市在新型城鎮化背景下，如何有序推進農業轉移人口市民化，實現區域協調和高質量發展是當下面臨的重要難題。

一、西寧市農業轉移人口市民化存在的問題

西寧市城鎮化率成績可喜，但當前西寧市農業轉移人口市民化依然存在一系列問題，需要通過內涵式調整，進一步鞏固提升市民化質量。

（一）農業轉移人口落戶意愿不強

1.對“市民”身份認同感低。當農業轉移人口被問到“您認為您現在的身份是農民還是市民”時（見圖1），認為自己依然是農民的占比高達65.22%，而覺得自己已經是市民的只有30.43%，此外，有4.35%的人對自我身份的認知比較模糊，這說明農業轉移人口對自己市民身份的認同感較低。認同感是群體對自身所處社會地位、身份以及利益一種發自內心的肯定，是歸屬感的重要方面。

圖1 您認為您現在的身份是農民還是市民

2.鄉土情結重，故土難離。截至2019 年末，西寧市常住人口城鎮化率達72.85%，戶籍人口城鎮化率為62.9%，二者之間相差近10%，說明尚有近23.8 萬人處于半城鎮化狀態，往返城市和農村之間，成為“候鳥式”農業轉移人口。間隔時間短的，會在城市蹲點等活，時常會聚集十幾個人，甚至二十多個人，主要集中在建筑、保潔等行業，可以早出晚歸。時間間隔長的，會順應農耕時間，打零工和農業耕作兩不誤。南京與西寧是對口幫扶關系，通過東西部勞務協作項目，為西寧市務工者提供了很多工作崗位，但是報名人數較少，即使去了南京也留不住人，最重要的原因是本地務工者鄉土情結較重。半城鎮化帶來的普遍問題是老人和孩子難以得到悉心照顧，會引發其他社會問題。

3.需要分擔的市民化成本高。按照《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（國辦發〔2016〕72 號），從2017 年到2020 年每年需要安排1000萬農業轉移人口及隨遷子女落戶。當時的測算是，到2020 年需要各級財政支出的公共成本總額約為3.9 萬億元，每個農業轉移人口的進城落戶成本為13 萬元。隨著人們對城市公共服務需求的日益增加和社會形勢的變化，這筆費用可能還會持續增加，無疑加重了欠發達地區的財政壓力。對個人而言，許多不愿在城鎮落戶的農業轉移人口表示，自己的收入主要用于基本生活開銷、房貸（房租）、子女教育等，而且在城市生活遇到的最大困難和壓力是經濟收入低但消費水平高，導致農業轉移人口落戶意愿不強。

（二）農業轉移人口市民化程度不深

1.綜合素質偏低。整體而言，農業轉移人口文化素質較低，思想觀念更新慢。其中，大多數人接受新思想、新事物的觀念不強，存在“等靠要”的思想，致使農民科技意識、市場意識、競爭意識薄弱，缺乏有效組織管理，處于較為分散的狀態，呈現碎片化趨勢，既影響了農村剩余勞動力的有效轉移，又難以適應當前農業結構調整和市場競爭需要。

就文化程度而言，不管是西寧市總體概況，還是西寧市五區兩縣，初中文化程度所占比重都是最大的，從業者的整體素質有待提高。大通縣、湟中區、湟源縣的鄉村從業人員中，初中文化程度所占比重分別為47%、45%、43%，城西區和城北區的鄉村從業人員中，高中及以上文化程度所占比例較高，這反映了具有較高文化素質的從業人員聚集地與經濟發展水平息息相關。（見圖2）

圖2 西寧市鄉村從業人員按文化程度分組比例圖

2.就業情況不盡人意。從農業轉移人口的收入水平來看（見圖3），月收入在1001-3000 元，占比為39.13%，其次是3001-5000 元，占比為30.43%，17.39%的農業轉移人口月收入在1000 元以下。收入水平低下，這是不容忽視的社會差距，說明發展潛力巨大，讓人民過上滿意幸福的生活任重道遠。

圖3 農業轉移人口月收入情況

對農業轉移人口而言，維權意識和自我保護意識有待提高。與用人單位簽訂勞動合同的占比達65.22%，26.09%的勞動者沒有簽訂勞動合同，僅是口頭約定的占4.34%，甚至有4.35%的人并不清楚要簽勞動合同。

綜合來看，農業轉移人口面臨著收入低、權益保障不完善的問題，此外還存在技術水平低、工作環境不理想、職業范圍窄等問題。

3.社會融入有待加強。農業轉移人口在城市生活、工作期間的社會交往對象更多的是基于業緣關系的伙伴，這樣情感互動就有一定限度。雖然也有老鄉、親戚等，但數量并不多。由于該群體的職業層級較低，農業轉移人口的社會資本結構處于低端層次，所占有的社會資本比較少，不利于階層間的流動和優化，社會融合度有待提升。

如圖4 所示，有相當一部分群體表示沒有參加過任何社區集體活動，占比達39.13%，從某些方面意味著謀生依然是他們的第一要務。與此比例相當的是參加公益組織活動的，表明近些年來西寧市精神文明和志愿服務工作卓有成效，是孕育社會責任和公共關懷的沃土。另外，部分跨省的農業轉移人口由于工作忙碌，無暇顧及其他，很少參與社會組織和社區活動。

圖4 農業轉移人口參加社區活動情況

（三）公共服務體系還存在一定短板

1.職業技能培訓缺乏實效性。第一，職業技能培訓過于籠統，限制較多，不便基層操作，特別是金保系統錄入時必須繳納社保的要求，將眾多有培訓需求的勞動力限制在外，對服務業、小微企業員工培訓工作影響較大。第二，適應區域經濟發展導向的培訓專業開發滯后，與市場需求不匹配。培訓課時和價格缺乏科學性，培訓模式僵化，培訓主體、城鄉勞動力參與培訓的積極性、主動性不高，一定程度上影響培訓工作的進一步推進。第三，職業技能培訓事前會有培訓需求的調研，但缺乏后續跟蹤培訓效果的反饋。培訓機構就業率達60%才給予補貼，但是就業與所培訓內容的關聯度不大，這就導致培訓情況和實際就業脫節。

2.教育不公現象依然存在。有適齡子女接受基礎教育的農業轉移人口認為好的學校一席難求。父母都愿意竭盡全力試圖為孩子提供最好的成才環境。雖然義務教育基本全覆蓋，但優質教育資源的稀缺性和供需不匹配，對于此，農業轉移人口處于劣勢地位。教育公平意味著起點公平，是社會公平的重要基礎，也是諸多農業轉移人口期盼的重要改變。教育不公平會挫傷弱勢群體的積極性，教育素質也會代際傳遞，弱化教育公益性。

3.社保體系有待進一步優化。農民的新農合和城鎮職工的醫保報銷比例以及異地結算存在差距。很多失地農民沒有再就業的能力，部分群體參加新農合已覺得壓力頗大。還有城市交通的重要服務群體——出租車司機，他們很多是附近州縣上的農業轉移人口，自負盈虧，自擔風險，公司并沒有給他們繳納社保，而是自行繳納醫療保險和養老保險。社會保障體系在不同行業和區域之間存在差異，影響了農業轉移人口對于服務體系公平的感知。

二、有序推進西寧市農業轉移人口市民化的對策

通過外在環境和內在素質整合，破除有序推進農業轉移人口市民化的體制機制障礙，優化公共服務，提高城市綜合承載力，共享社會發展成果。

（一）提升制度韌性：有力保障市域善治的根基

1.塑造具有張力的治理結構。城市治理永遠在路上，要回應與主動治理相結合，不斷提升城市治理的溫度和效能。一方面，農業轉移人口反饋的合理訴求要及時響應，尤其是社區（村）工作人員，是服務好群眾的第一班崗，應積極作為，促進問題的有效解決。另一方面，要主動作為，時常深入群眾，調查了解需求，促進治理精細化。在這過程中，要提高基層治理結構的靈活機動性，層層壓實責任鏈，權責匹配，同時優化激勵機制，激發大家干事創業的熱情，完善反饋機制，不斷總結規律。只有以人民利益為導向，才能實現個人和社會更大價值。

2.創新農村戶籍轉換利益鏈。探索伴隨戶口遷出的權益連續機制，建立健全人口市民化激勵機制，并解決農民進城落戶的權益保障機制。第一，要落實好省級鄉村產業用地發展政策，完善市、縣級政策體系，明確用地類型和供地方式，實行分類管理。將農業種養殖配建的輔助設施用地納入設施農用地管理，并確定合理用地規模上限。強化農業設施用地監管，加強農村集體建設用地管理，發展鄉村產業。下放農村集體建設用地審批權限，簡化審批審核程序。第二，鞏固和完善農村基本經營制度，落實農村承包地“三權分置”制度，探索農地入市，鼓勵土地經營權依法開展融資擔保、入股從事農業產業化經營。處理好培育新型農業經營主體和扶持小農生產的關系，把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的尺度。按照屬地管理原則，開展鄉村全域土地綜合整治試點，優化農村生產、生活、生態空間布局。第三，加速土地流轉，實施規模化發展。由于城市的虹吸效應，大量農村青壯年勞動力外流，勞務輸出成為農民主要的謀生創收模式，留守人員多為欠缺勞動能力的老人、婦女和兒童，造成農村空心化，農地撂荒閑置。為此，更要全面實行永久基本農田特殊保護制度，嚴守耕地紅線，盤活土地存量，加大閑置土地處置力度，嚴格節約集約用地考核評價，鼓勵耕地連片化發展。

3.踐行全生命周期管理路徑。全生命周期管理彰顯著治理的高度責任感和強烈的人文關懷，無疑為完善基層社會治理提供了新指南和制度舵向。隨著城鎮化梯次進階，暴露出越來越多不足和短板，也就是所謂的城市病。而全周期管理，從縱向生命價值延伸的視角提出了現代國家治理和城市治理的主線。讓更多服務聚焦于生命體的發展，實現一條龍式系統化治理。對城市發展進程而言，也會呈現出興衰起落的階段性特點。完善城市治理體系，推進城市更新行動，進行城市體檢，保障城市健康有序運行，增強社會治理總體效能，為市民安居樂業創造良好環境。

（二）完善服務體系：貫徹人民至上的發展理念

1.健全職業技能培訓體系。加快培養一支門類齊全、結構合理、技藝精湛、素質優良的高技能人才隊伍。以開展職業技能培訓為基礎，構建高技能人才培養培訓體系。進一步提高培訓的針對性、實效性，支持各類院校、培訓機構大力開展養老、保育和餐飲、物流以及“青繡”等技能培訓和新能源、新材料、特色農產品加工等新興領域職業培訓。進一步加大企業職工培訓力度，提升企業職工技能水平，援企穩崗，促進就業。優化農村人才隊伍建設，對有產業基礎、有較高文化素質、有創業意愿的農民，組織開展升級版就業技能、創業能力培訓，提升農村人才隊伍素質，充分發揮農民專業合作社、農業產業化龍頭企業等各類新型經營主體及行業協會等組織在人才培養中的“蓄水池”作用。培訓后，及時統計就業狀況，持續跟蹤人員從業情況，不斷進行總結提升，保證就業數量，提升就業質量，以增強培訓的實效性。

2.合理布局優質教育資源。持續探索義務教育集團化辦學模式，進一步推動教育資源在城鄉之間、不同區域之間的有序流動，促進優質教育資源的合理布局。完善公立幼兒教育的指標配比，提升民辦幼兒園的性價比。形成有效屏障，以阻礙因教育而造成的人力資本和代際差距，在一定程度上弱化因家庭經濟基礎和社會資本而造成的教育不公，讓更多農業轉移人口感受到由于政府積極和有效作為而帶來的公共服務均等化。

3.不斷提高社會保障水平。在構建城鄉公平統一的多層次社會保障體系基礎上，加大對失地農民尤其是老年人的福利水平，統籌解決好“一老一小”問題，在一定程度上消除農業轉移人口的后顧之憂，充分發揮政府兜底作用，促進社會公平正義的實現。農業轉移人口中50 歲以上的群體本該是安享晚年的年紀，仍然在為生活忙碌和奔波。在其他省，時有老年人外出打工遭遇意外的情況發生，令人痛心的同時也不禁引人深思，要加大對這部分群體的保障力度，營造更加和諧有序的社會氛圍。

（三）強化自身能力：積蓄市民素質轉型的資本

1.提升人力資本。勞動力技能和素質的有效提升，可以在一定程度上消除自身就業時的自卑感和尷尬局面，消除市場歧視。農業轉移人口應充分發揮主動性和自覺性，根據自身能力和興趣，積極向所在社區報名參與適合的技能培訓項目。相應部門對這些需求進行匯總和梳理，結合市場導向，調整供給結構，優化培訓內容和數量，構建特色人才培訓體系。農業轉移人口應以所培訓的技能為支撐，不斷提升人力資本和勞務素質，從事相關工作。事實證明，經過系統培訓的人員，在激烈的就業競爭中會更有優勢，薪資報酬也會有所提升。根據不同年齡和能力層次的農業轉移人口，制定不同的人力資本積累方案，年齡較大且有從業需求的，以技能培訓為主。較為年輕的，要以文化教育和技能提升相結合，不斷提升他們自身的知識儲備和綜合素質，為將來擁有更多發展機會而不斷提升自我。

2.培育社會資本。對農業轉移人口而言，固化的圈子和相對封閉的環境不利于其自身的可持續發展和融入城市社會。因此，要鼓勵其積極走出去，豐富自身的業余休閑方式，不斷拓展社會交往范圍，廣結益友，互幫互助，積極積累自身發展的社會資本，增強個人持續發展所需要的社會交往能力，從而更好融入城市生活，找到自身歸屬感。

3.增強參與意識。農業轉移人口應不斷提升公共性，只有“共建共治”，讓社會發展環境和城市生活更美好，才能順利實現“共享”。積極加入工會、社團，積極參與社區活動，強化政治參與，培育公共精神，形成自身和城市發展密切聯結的紐帶，維護合法權益，理性發聲，表達自身利益訴求，提高自我保護意識。

（四）持續擴容提質：不斷提升城鎮綜合承載力

1.推進以縣城為載體的新型城鎮化建設。經濟的發展是實現農業轉移人口市民化的重要保障，鄉村振興與新型城鎮化協調推進，鼓勵特色小鎮和小城鎮健康發展，兩縣一區（大通縣、湟源縣、湟中區）農業轉移人口就地就近市民化，以合作化、專業化、品牌化形成集聚效應。積極拓寬農民增收渠道，推動城市資本、資金、技術、人才等要素與農村豐富的資源和勞動力結合，促進農民增收。擴大勞務輸出，增加工資性收入。著力發展鄉村旅游、庭院經濟等，增加農民經營性收入。大力發展縣域經濟，依托典型模式，以村帶村，以村助村，充分發揮農民群體的自主性，明確分工和角色定位，帶動三產融合發展，形成分工明確的產業鏈條，充分釋放中心村莊“以點帶面”的發展活力，實現村莊整合式協調發展。

2.優化產業布局和結構并承接產業轉移。因地制宜發展本地企業，積極承接勞動密集型產業轉移。雖然有東西部勞務協作項目，南京市作為對口支援城市提供了很多工資和福利待遇較好的工作崗位，但是吸引力卻不大，留不住人，主要原因在于：一是故土難離，有戀鄉情結，家中有老人和小孩，還想季節性耕作，不想離家鄉太遠。二是飲食生活習慣難以適應。三是安于現狀。因此，只有就近布局產業，對農村剩余勞動力來說才具有一定吸引力。鄉土情結并不是阻礙農業轉移人口追求高品質生活的障礙，反而是重要激勵因素。在此基礎上，也可以提升以家庭為單位的市民化水平。

3.完善基礎設施以打造城市便民生活圈。推進主城區和城市邊緣地帶基礎設施互聯互通，實施社區（村）綜合服務設施標準化建設和提升工程，尤其是在老舊小區、工礦場院、建設工地、公路鐵路、城鄉接合部等區域加強環境整治和改善，提高社區（村）綜合服務中心中圖書閱覽室、健身房、未成年人成長驛站等場所的利用率。提高城市應對極端天氣的能力，完善防洪排澇設施體系，加快建設高質量海綿城市。持續提升公共交通優先性和便捷度，加大東西方向公共交通工具的投入力度。加快推廣愛老幸福食堂，提高老年人群體的福利水平，讓他們可以真正安享晚年。

三、結論與展望

農業轉移人口市民化是重要的時代課題，伴隨著城鄉發展差距而長期存在，最主要的障礙是發展中的短板問題，這也正是當前我國社會主要矛盾的重要表現，人民對美好生活的需要是我們矢志不渝的努力方向。

本文以新型城鎮化偉大實踐為宏觀背景，以西寧市農業轉移人口城鎮融入與完全市民化為現實基點，既立足當前我國高質量推進農業轉移人口市民化的緊迫現實，又放眼未來我國社會持續擴大內需、暢通國內大循環、全面促進消費的潛在需求。在全面、深入把握西寧市農業轉移人口市民化實踐基礎上，探析農業轉移人口市民化進程中存在的問題，試圖緩解“城里容納不下靈魂，故鄉卻安置不了肉身”的尷尬局面，綜合施策提高市民化程度，實現市民化質量與數量相匹配，實現城鄉融合發展，縮小區域差距，實現市域協調發展，在蘭西城市群中高質量崛起。