多源流理論視角下中小學教材工作責任政策議程探析

陳霞 楊英

摘? ? ? 要? 中小學教材是我國在新時代立德樹人背景下培育擔當民族復興重任時代新人的重要載體，落實教材工作責任是促進教材高質量發展的關鍵要求。文章運用多源流理論框架，對我國中小學教材工作責任政策議程中的問題源流、政治源流、政策源流進行梳理，分析政策之窗的開啟及三流交匯，以此分析我國中小學教材工作責任政策的議程，并嘗試提出優化路徑：高度重視“問題源流”，精準監測教材工作質量；關注響應“政治源流”，堅定黨對教材工作全面領導；大力拓寬“政策源流”，協同建設教材管理體系。

關 鍵 詞? 中小學教材? 教材工作責任? 政策議程? 多源流理論? 教材管理

引用格式? 陳霞，楊英.多源流理論視角下中小學教材工作責任政策議程探析[J].教學與管理，2023（30）：19-23.

教材體現一個國家的意識形態和精神面貌，是我國在新時代立德樹人背景下培育擔當民族復興重任時代新人的重要載體。中小學教材工作關乎我國未來社會主義接班人的全面與個性發展，落實教材工作責任有利于明確各主體職責，使其更好地展開中小學教材工作，提升教育教學質量。2022年5月23日，教育部、國家新聞出版署、中央網信辦、文化和旅游部、市場監管總局聯合印發了《關于教材工作責任追究的指導意見》（以下簡稱《意見》）[1]?！兑庖姟丰槍滩木帉懪c審定各環節涉及的工作責任問題，明晰并界定了教材問題的追責情形和相應的處理方式。本研究運用多源流理論探討中小學教材工作責任政策議程的設置過程，試圖解答中小學教材工作責任進入政府部門視野并被提上教育政策議程的原因，并嘗試性提出推動中小學教材管理政策的立法化路徑。

一、多源流理論及其對中小學教材責任政策的適用性

1.多源流理論框架

約翰·W·金登提出多源流理論分析政府政策框架[2]，其中問題源流、政策源流和政治源流是影響政策議程產生的三大主要源流，在社會事件發展的初始階段，三大源流各自獨立、互不影響，而在發展成熟之后會以特定的事件或時間點耦合、交匯[3]，當時機合適時，“政策企業家”推動“政策之窗”開啟[4]，社會問題也將被納入國家政策的議程。

2.多源流理論在本研究中的適切性

近些年來，教育學界專家學者多次嘗試運用多源流理論模型研究教育政策議程的出臺，尤其是針對一些全社會關注的教育熱點問題。如張建、景安磊等利用多源流理論分析“異地高考”政策議程設置過程[5][6]；葛新斌、付新琴用此分析學前教育供給側改革的政策議程[7]；羅紅艷、吳丹運用此分析高校教師離崗創業的政策變遷過程[8]；閆建璋、張婧和羅莎莎用此探析“雙減”政策制定過程[9，10]；余利川、孟海清用此研究防疫常態化下高校錯峰流動政策的生成邏輯與優化舉措[11]；江依妮、張文美運用此分析重大公共危機時期我國研究生擴招政策議程[12]；郝亞明、秦玉瑩用此探析“鑄牢中華民族共同體意識”政策議程[13]。學者們對以上熱點教育政策話題的研究，對打開“政策暗箱”，為人們更好地了解教育政策設計和制定過程提供了政策“窗口”。中小學教材工作責任政策是國家為明確教材各個環節的工作責任，促進基礎教育教材高質量發展提出的，此政策出臺具有重大的社會意義，引起了公眾對于中小學教材工作責任的密切關注。多源流理論則正好為中小學教材責任政策提供了適切的分析框架，將其應用于分析教材工作責任政策的形成過程，有益于為我國落實中小學教材工作責任提供理論指導，進一步促進中小學教材工作責任政策優化。

二、中小學教材工作責任政策議程設置的多源流分析

1.問題源流

在中小學教材責任工作的問題建構過程中，中小學教材問題突出、教材應當具備科學性與教育性是問題的重要指標，近年來“毒教材”“毒插圖”是焦點事件，相關責任主體對“毒教材”“毒插圖”的回應是反饋信息。

（1）重要指標

第一，中小學教材問題日益突出，其工作責任不明確，缺乏公開化、透明化的監管、評價與指導程序，致使教師、學生、學生家長等教材實際使用人員發覺已經投入教育教學過程中的教材存在常識性知識、倫理、價值取向乃至政治導向上錯誤時，卻反映無果，無法及時糾正教材中錯誤。

第二，科學性和教育性是中小學教材的必備屬性。教材應充分反映當前社會的主流意識形態，體現出社會主義核心價值觀，推進學生身心的健康發展。而“毒教材”“毒插圖”等問題教材傳遞錯誤知識，傳播不良思想，模糊政治導向，直接影響青少年的人生觀、價值觀以及行為模式。

（2）焦點事件

近年來中小學教材經常出現常識性知識、倫理、價值取向乃至政治導向上的錯誤，“毒教材”“毒插圖”等問題教材事件層出不窮，其傳遞出的知識文化不利于青少年科學知識結構與正確價值觀的形成。如2017年9月，湖南省義務教育地方課程實驗教科書《生命與健康常識》關于“溺水怎么救護”內容存在著明顯的致命錯誤，而此教材使用已超過10年，學生長期被錯誤的急救知識影響，進而形成了錯誤的急救知識體系[14]。2022年5月，人民教育出版社第十一套小學數學教材插圖問題引起了大眾的高度關注，該教材插圖整體畫風不符合大眾審美習慣，部分插圖人物形象比較丑陋[15]，甚至有些插圖存在知識錯誤、誤導價值取向問題。同性質的問題教材事件引起了輿論發酵，使教材問題再次成為全國關注的焦點，再次促發了公眾和政策制定者對教材各環節責任體的關注，聚焦于中小學教材工作責任模糊問題，出臺相應政策切實落實“教材工作責任”的呼聲也隨之暴漲。

（3）反饋信息

“反饋”是公眾社會問題上升為政策問題的關鍵環節。為及時止住中小學問題教材對青少年的荼毒，我國政府面對“毒教材”“毒插圖”事件迅速反應，成立教材問題調查工作小組，明確教材審定各個環節情況，依據罪責自負原則展開中小學教材問題責任主體懲治舉措，同時出臺中小學教材管理相關政策法規，以規范、具體的教材管理政策文件，建立健全中小學教材工作責任預防機制、落實機制與監督機制。如2022年5月數學教材“毒插圖”這一問題爆發后，教育部隨即責定人民教育出版社整改問題教材，并部署了全面排查全國中小學教材的工作，建立24小時反饋郵箱，暢通中小學教材問題快速反映通道[16]。同時，《意見》迅速出臺，這是政府為整治問題教材亂象、落實教材工作責任提出更為標準化的方案，不斷健全完善并嚴格執行教材編制、審查、使用、維護、監管各環節相關制度[17]，確?；A教育教材始終堅持正確政治方向和社會主義價值取向，切實打造培根鑄魂、啟智增慧、適應新時代發展要求的精品教材。

2.政策源流

在中小學教材工作責任的政策議程中，政策源流來源于地方政府的重視，國務院、教育部代表，專家學者的建言獻策以及新聞媒體的大力助推。

（1）地方政府的重視

在2018年全國教育大會上，習近平總書記強調堅持立德樹人的教育方針，建設中小學高質量教材管理體系[18]。我國各個地區積極響應此次大會號召，提出相關管理規定、實施標準等地方性政策法規，推動基礎教育教材體系、管理體系、反饋體系等不斷優化。如《北京市中小學教材管理辦法》中指出，市級教育局領導負責北京市中小學教材管理，細化落實中小學教材制度規范，指導監督各區教體局和中小學校課程教材工作[19]?！墩憬∩罨聲r代教育評價改革實施方案》中指出，將加強浙江政府進行教育職責評價，在教育行政部門干部的考核、任免、獎懲中參考督導結果[20]，依托國家智慧教育平臺試點，在云端課堂中建立數字教育資源內容審核責任制度，堅持“上線必審、更新必審、審必到位”[21]。

（2）政策共同體的探討

第一，國務院、教育部代表以現有中小學教材工作政策的實施效果為立足點，通過分析教材審定制度設計中的現存問題，進而對教材工作政策提出相關修改建議。2018年5月，國家教材委員會在福建省調研教材的建設情況，教育部教材局副局長劉宏杰肯定了福建省的教材建設工作，提出須進一步完善教材工作管理制度，加大教材工作經費投入，建立優質教材工作激勵機制，引導和支持高水平教師、專家學者積極參與教材編審、研究等工作[22]。2020年12月，教育部教材局局長田慧生在“‘十三五”期間教材建設工作情況會”上介紹，堅持教材“凡編必審”“凡選必審”，嚴肅查處在價值導向、科學性等方面存在問題的教材和讀物[23]，建立健全教材審定全流程把關機制[24]。2021年10月，國務院副總理、國家教材委員會主任孫春蘭出席“全國教材工作會議暨首屆全國教材建設獎表彰會”，強調要加強教材全過程管理，嚴格把關中小學教材，規范中小學教材選用機制，形成高質量教材有效普及、劣質教材加速淘汰的機制[25]。

第二，教育、法律專家從中小學教材工作責任政策制定的源頭出發，通過對教材管理學體系、教材管理政策的探討，尋找明確中小學教材工作責任的解決方案。向潔表示，教材錯誤影響教材發揮教學價值、發展價值以及精神文化價值[26]。楊勇對人教版小學數學教材插圖問題的法律責任進行評析，指出新聞出版部門可以依據《未成年人保護法》《出版管理條例》等法律法規，對涉事出版單位、制作單位予以行政處罰，人教社則可依據其與吳勇簽署的《委托設計制作合同》追究吳勇的違約責任[27]。孫綿濤、李莎表示，處理好理論與實踐、一般管理與教材管理、教材管理共性和教材管理個性、教材管理措施與教材管理制度，以及教材管理與教材建設五對關系，從而明晰教材管理學體系的結構，建構教材管理學體系[28]。

第三，新聞媒體對中小學教材工作的相關熱點事件積極進行報道，并對解決該事件發表觀點。王欣在《中國美術報》上指出，兒童教材與兒童讀物插圖創作要“責任到人”，明確具體的責任，建立能讓兒童教材及兒童讀物插圖的創作者接受責任的獎懲機制。在給予充分的理解和關懷的同時，也給予一定制約，持續發生創作者與受眾群之間相互的良性促進[29]；《中國婦女報》針對此事件指出，中小學生正處在學習知識、培養審美、形成價值觀的關鍵階段，教材質量關乎一代人的健康成長。因此，無論是文字還是插圖、作者還是出版者，教材審定每個環節的參與者都應具備強烈責任感，在自己的部分做到盡心盡責。這些關于中小學教材工作責任的相關討論和行動將在一定程度上助力中小學教材工作改善方案不斷完善，最終凝聚成有效的政策建議，推動《意見》的出臺。

3.政治源流

在落實中小學教材工作責任的政策議程設置過程中，黨對教材工作的重視，公眾對中小學教材質量的期待和對教材工作責任落實的制度訴求構成政治源流。

（1）黨對教材工作的重視

加強教材建設，提高教材質量，是黨和國家從事業發展需求和未來人才培養的戰略高度所構筑的基礎工程和戰略工程[30]。黨一直重視中小學教材建設工作，注重建立高質量教材管理體系，尤其新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央從治國理政和實現中華民族偉大復興的戰略高度，強調教材培養時代新人的重大使命[31]。2017年教育部成立教材局和國家教材委員會專門指導管理教材建設。2020年《全國大中小學教材建設規劃（2019—2022年）》指出教材建設要更加適應中國特色社會主義發展要求，更具中國特色和國際視野，育人功能顯著增強，開創教材建設新局面[32]。2020年，教育部召開首屆全國教材工作會議，著重強調守好教材陣地，堅決抵制和防范各種錯誤思潮對教材的滲透[33]。2022年，《教育部教材局工作要點》指出建立全鏈條中小學教材工作責任追究制度。近年來，教育部門逐步加大對中小學教材的審核力度。與此同時在新版義務教育課程方案和課程標準正式發布的背景下[34]，教育部正不斷細化教材審核監管工作。

（2）公眾的期待與訴求

在社會網絡媒體不斷發展的“5G”時代，“毒教材”“毒插圖”事件引發了社會公眾對中小學教材質量保障的強烈期待和對教材工作責任落實的制度訴求。一方面，國民對優質課程教材資源和服務具有強烈訴求，這給我國中小學教材管理體系帶來極大挑戰和發展動力，而中小學教材工作失范問題日益突出，讓人們在更大程度上期待保質保量的精品教材。另一方面，在2022年5月“毒插圖”事件爆發后，人民網輿情監測室統計數據顯示“教材”已成為熱點話題，《人民日報》《中國教育報》《中國婦女報》《中國青年報》等網絡媒體積極發布中小學問題教材相關新聞報道，充分發揮了強有力的輿論監督作用，引發了公眾對中小學教材工作責任問題的關注與思考，眾多的網民在各媒體的評論區表示嚴查教材工作各環節的失實責任人，嚴肅追責問責，發揮警示作用。由此，公眾對落實教材工作責任的制度訴求愈加強烈。

4.三流交匯：政策企業家推動政策之窗開啟

（1）政策窗口的開啟

“毒插圖”事件被曝光后，“中小學教材工作責任”引起了公眾的高度關注，在國民情緒、黨的執政理念以及政策共同體的共同推動下，教育部等部門聯合印發了《意見》，為此次“毒插圖”事件追責提供了依據，為完善教材工作責任追究辦法、健全工作責任落實機制提供一個樣板?！岸静鍒D”事件的持續發酵實現了中小學教材工作責任政策議程三流匯合，開啟了政策之窗。

（2）三流匯聚中的政策企業家

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度關心和重視教材建設。2020年9月，教育部教材局黨支部書記、局長田慧生表示，認真學習貫徹習近平總書記教師節前夕寄語，切實落實好教材建設國家事權，推進并完善新時代中小學教材建設，實現中小學教材質量全面提升，完善統一領導、分級負責的教材管理體制，并且加強教材的政治把關，對中小學教材實現全過程管理，擦亮教材建設的鮮明底色[35]。2020年11月，習近平總書記在給人民教育出版社部分離退休老同志回信中表達了對教材編研出版工作的殷切期望。教育部高等教育司一級巡視員宋毅表示，建設教育強國必須牢固樹立教材精品意識，全面提升教材質量，用一流的教材支撐一流教育[36]。因此，《意見》是在黨和國家領導人自上而下的推動下，開啟了“政策之窗”，最終促成中小學教材工作責任政策議程的建立。

三、多源流理論視角下中小學教材工作責任政策的優化

在多源流理論視角下，《意見》的政策議程形成機理為未來落實中小學教材工作責任、建設高質量教材管理體系提供了方向。在《意見》基礎上提出優化建議，促進《意見》進入“兩會”教材管理法規立法程序，是構建高質量教材管理體系的重要環節。基于現階段我國中小學教材工作責任政策的源流現狀，本研究提出三點優化該政策的路徑。

1.高度重視“問題源流”，精準監控教材工作質量

當前，“以人為本”的教育理念深入人心，其最終目的是引領和幫助每個學生實現身心健全、可持續發展，在中小學生使用的教材方面，保障其質量為落實該理念的首要條件。因此，政府應建立健全教材工作全過程監督機制，精準監測教材工作質量。首先，應重視教材審定與使用過程的管理，設置教材問題預防機制，及時發現教材工作隱患，確保教材安全，防止教材差錯事故發生。其次，應堅持完備中小學教材管理制度。在組織建設上，應不斷加強教材隊伍建設，不斷提高編審專家的業務水平，為教材質量的提升奠定堅實的人力資源基礎；在教材編審制度上，堅持并完善教材立項審核制度，在實行國家和地方兩級教材審定制度的同時，積極約請教育教學專家進行審查，并鼓勵各行業優秀群眾加入教材編審過程。最后，應加強教材評價體系建設，建立科學合理的教材評價體系，完善優質教材激勵制度和劣質教材退出機制，搭建平等的教材工作觀點交流平臺，完善民主的教材工作參與機制，開通全方位暢通的教材監督反饋渠道，阻止“毒教材”“毒插圖”等教材失范問題事件進一步發酵與惡化，及時糾正教材問題，保持教材正確的政治導向和價值取向，充分發揮優質教材育人價值。

2.關注響應“政治源流”，堅定黨對教材全面領導

國民情緒是家長、學校等政策共同體對我國中小學教材工作責任問題利益訴求的集中反映，在教材工作政策制定的過程中發揮著重要的作用。因此，政府需進一步充實民意表達渠道，關注和響應群眾對教材工作的期待與訴求，肯定其在教材審定與使用過程中的監督與約束作用，充分發揮群眾的集體智慧。政策制定者應繼續堅定黨對教材全面領導，把握立場鮮明的政治方向，在認真學習國家領導人教材工作思想基礎上積極探索更加合理有效的教材管理方案，建設中國特色社會主義高質量教材管理體系，汲取培根鑄魂的文化力量[37]，樹立教材“文化自信”。

3.大力拓寬“政策源流”，協同建設教材管理體系

專家學者、學校主體、教師、學生家長等組成的教材政策共同體針對教材工作問題政策理論實踐等多個方面探討交流，為教材管理政策優化與機制健全提供切實可行的方案與路徑，共同推進高質量教材體系建設。為此，在中小學教材工作責任政策實施過程中，專家學者應充分發揮好教材設計研究的“智庫”作用，積極關注教材政策落實情況，開展推進政策實踐與優化相關學術研究；學校應發揮教育主陣地作用，重視教育教研活動，真真切切鼓勵并支持教師參加課題研究課程教材；教師應注重自我發展與成長，積極參加教材研究活動，形成科學研究意識，努力成為專家型教師；家長應明確家庭教育責任，與學校共同關注學生教材使用情況；社會通過多樣化媒體方式為教材工作政策共同體提供獻言建策的參與渠道，為我國教材管理體系現代化助力。

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