我國教育督導政策的歷史演進與變遷邏輯
——基于多源流理論視角

●王蓓蕾，陳國華

改革開放以來，我國教育督導在保障“兩基”歷史任務完成，推進義務教育均衡發展，推動重大教育政策項目落實等方面發揮了重要作用。當前，“雙減”“課后服務”等教育難點問題依舊突出，要進一步發揮教育督導對于構建教育良好生態及提高教育質量等方面的保障作用。依據多源流理論，系統梳理我國改革開放以來教育督導政策的歷史脈絡及其內在變遷邏輯，并進一步審視當下我國對于教育督導的現實需求，對完善教育督導制度具有一定的現實意義。

一、多源流理論及其適切性

20世紀80年代中期，美國著名政策科學家和政治學家約翰·W.金登(John W.Kingdon)提出多源流理論，該理論通常用于分析政策議程的設置問題。多源流理論認為政策設置過程是由行為者和過程的三個源頭組成的，過程的三個源流包括由各種問題的數據以及各種問題界定內容所形成的問題源流，涉及政策問題解決方案內容的政策源流，由各種選舉活動和被選舉官員組成的政治源流。各種源流通常情況下相互獨立運作，只有當特定的“機會之窗”允許政策主導者將各種源流匯集時，才有可能發生例外的情況。如果政策主導者能夠成功，那么就會導致重大的政策變遷[1]。多源流理論為政策議程的設置和政策的變遷提供了新的分析框架，開辟了新的理解思路。

近年來，多源流理論在教育領域得到廣泛應用，如有學者將其運用于解釋我國教師教育懲戒權政策議程、我國教育扶貧政策的變遷以及我國職業教育縱向貫通的政策變遷。運用多源流理論分析框架，從問題源流、政治源流、政策源流來分析改革開放以來我國教育督導政策的變遷，有助于在治理現代化的大背景中明晰我國教育督導制度的發展思路與動力機制優化策略。

二、改革開放以來我國教育督導政策的變遷

教育督導制度是我國教育的基本制度之一，教育督導政策支撐著教育督導制度的發展。依據多源流理論，分析改革開放以來我國教育督導政策的歷史演進，可以分為如下四個階段：

（一）恢復教育督導制度階段（1978-1990年）

改革開放后，我國經濟和綜合國力顯著提升，政府逐漸加大了對教育的重視。教育督導中存在的問題不斷凸顯，引起了相關領導人的關注，此外，專家學者積極推動，三條源流匯聚，頒布新的教育督導政策，促進了教育督導制度的恢復（見表1）。

表1 1978-1990年我國教育政策變遷的多源流分析

（二）規范教育督導制度階段（1991-1995年）

隨著市場經濟體制的逐步確立，我國選人用人制度發生變化，對教育的發展產生了一定程度的影響。為了進一步落實新的教育理念與模式，需對教育督導工作進行規范。此外，領導人的關注和專家學者的助力，三條源流匯合，出臺新的教育督導政策，促進了教育督導制度的規范化發展（見表2）。

表2 1991-1995年我國教育督導政策變遷的多源流分析

（三）深化教育督導制度階段（1996-2009年）

教育督導的隊伍和指標不完善，不能有效指導教育教學工作，阻礙教育改革的落地實施。此外，專家學者的積極倡導，三條源流動態耦合，頒布新的教育督導政策，促進了教育督導制度的深化發展（見表3）。

表3 1996年-2009年我國教育督導政策變遷的多源流分析

（四）教育督導制度精準化階段（2010年至今）

隨著我國經濟社會的持續發展，群眾對高質量教育的需求也逐漸提升。但教育督導制度還欠缺準確性，引起有關教育部門的高度重視。此外，專家學者、人大代表的獻言獻策，三條源流動態相交，促進了教育督導制度的精準化發展（見表4）。

表4 2010年至今我國教育督導政策變遷的多源流分析

三、改革開放以來我國教育督導政策的變遷邏輯

運用多源流理論分析框架，從問題源流、政治源流和政策源流來揭示自改革開放以來我國教育督導政策變遷的內在邏輯。

（一）問題源流：教育督導政策變遷的動力基礎

問題源流是三條源流的動力源流，為教育督導政策的變遷提供動力基礎。約翰·W.金登認為，問題源流主要由指標、反饋、焦點事件等構成。以教育督導制度發展過程中的反思、反饋與出現的焦點事件作為多源流理論中的問題源流，據此分析改革開放以來我國教育督導政策的變遷。

1.反饋反思：教育督導制度不完善

政府部門不僅通過系統的監控和評估報告得到這種信息的反饋，他們還會通過一些非正式的渠道得到反饋信息，此外，政府部門本身通過日常的管理而意識到一些問題[2]。教育督導能夠發現教育中存在的問題，采取措施進行規范指導，保證教育良好地發展。然而，教育督導工作的開展存在諸多不足，從已有的教育督導政策與實踐中反思，從而促進教育督導制度的發展。

在恢復教育督導制度階段，改革開放之前存在教育督導機構不健全、教育督導權力劃分不清晰等問題，政府部門通過系統的監控，發現教育督導中的問題，從而使教育督導得到進一步關注。在規范教育督導制度階段，隨著有關體制的變化，教育在培養人才方面存在問題，為解決教育中存在的問題，教育督導制度需要進一步規范。在深化教育督導制度階段，相關部門之間權責不明晰，影響對教育的監督和管理。在教育督導制度的精準化階段，隨著我國對教育的改革不斷推進，對教育中存在的問題進行有針對性的監督和檢查是必須要做的工作。

2.焦點事件：素質教育的推行以及“雙減”政策的實施

問題通常并不是因指標而自明的，它們需要一些推動力來引起政府內部以及周圍人們的關注，這些推動力有時是由像開始引起人們關注的這個問題的一次危機、一種變得流行的符號或政策制定者的個人經歷這樣的一個焦點事件所提供的[3]。在教育事業的發展中，總會出現一系列備受關注的教育事件。同時，在貫徹教育理念、推行教育政策過程中，存在著教育督導制度不完善的問題，推動了教育督導政策的變遷。

一方面，素質教育是我國在改革開放的新時期，為適應社會主義現代化建設，全面提高國民素質的要求，克服現有教育弊端提出來的，核心是解決“培養什么人，怎樣培養人”的根本問題[4]。然而，在實際的教育教學中，學校在落實素質教育時依然把提高學生成績、追求升學率放在首要位置，沒有很好地貫徹素質教育的理念。為推行素質教育，教育督導制度需要進行規范。在素質教育的影響下，教育督導被放在了重要的位置。政府及其相關工作人員為了了解教育模式的落實情況，需要對其進行監督和檢查，促進了教育督導政策的變遷。

另一方面，2021年“雙減”政策的實施，標志著我國減輕中小學學生負擔進入了新階段。“雙減”政策的實施有效地減輕了義務教育階段學生的負擔，然而，在實際的落實中仍然存在諸多問題，例如，中小學課后服務不完善，不能滿足學生的需要；校外培訓機構變成“隱形培訓”等，這些問題的解決仍然需要對教育工作進行督導。因此，“雙減”督導被列為2021年教育督導工作“一號工程”。

綜上所述，改革開放以來，教育督導自身的不斷反思和反饋，同時在教育焦點事件的影響下，我國教育督導制度不斷完善，從而有效地推進了教育政策的實施，促進了我國教育督導政策變遷中問題源流的形成。

（二）政治源流：教育督導政策變遷的良好環境

政治源流為教育督導政策變遷提供了良好的環境。政治源流是指對問題解決產生影響的政治因素，它獨立于問題源流和政策源流，主要由公眾情緒、政治集團之間的競爭、政黨的意識形態以及政府的需求取向等構成[5]。改革開放以來，教育督導政策變遷中的政治源流主要由執政黨和政府的高度重視、群眾情緒的變化構成。

1.執政黨和政府的高度重視

根據多源流理論可知，執政黨在政治源流中處于核心位置，對政策議程的影響顯著。1977年，鄧小平指出我國教育督導中存在諸多問題，需要進一步完善教育督導工作，繼而政府相關部門出臺一系列有關教育督導的政策。黨和政府持續關注教育督導工作，通過完善教育督導制度來推動教育發展。此外，若想辦成人民滿意的教育，就需要對教育工作進行監督和檢查，完善教育督導制度。此外，2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生學業負擔和校外培訓負擔的意見》，這是黨中央站在實現中華民族偉大復興的戰略高度，對“雙減”工作作出的重要決策部署，體現了黨中央對學生學業負擔的宏觀調整以及加大對校外培訓尤其是學科類校外培訓的治理決心[6]。然而，在實施過程中存在諸多困難，政府更加關注教育督導工作的推進。

2.群眾情緒的變化

群眾的情緒的變化影響著政府的決策和政策的制定，它代表著群眾的利益訴求。教育問題是群眾十分關注的問題，它既涉及每個個體的成長，也涉及整個國家的進步。在我國的教育督導政策的變遷中，群眾情緒的變化發揮著重要的作用，群眾情緒既發揮著積極促進的作用，又發揮著消極破壞的作用。隨著互聯網的發展，人民群眾能夠借助社交媒體發聲，甚至形成重大的社會輿論，使政府在決策時承受著更巨大的壓力。例如，“雙減”政策的實施是為了減輕中小學學生的負擔，然而，校外培訓機構隱形變異的難題仍未解決，有的機構以“住家教師”等名義違規進行學科類補習，有的則在隱蔽的場所進行補習。此類現象會加劇群眾的不滿情緒，促使教育督導工作得到進一步發展，繼而解決政策實施中的問題。

綜上所述，自改革開放以來，執政黨和政府的教育理念為教育督導政策的變遷提供方向，同時，在群眾情緒變化的催化下，促進了教育督導政策的變遷，促進了政策變遷中政治源流的形成。

（三）政策源流：教育督導政策變遷的合理依據

由多源流理論可知，當敏感性問題或突發性公共事件被識別并受到廣泛關注時，政策共同體的各方成員會圍繞這個問題或事件的解決提出許多政策建議，即化解壓力、重塑共識的方案，這些政策建議和方案就形成政策源流[7]，為教育督導政策調適提供合理依據。改革開放以來，我國教育督導政策變遷的政策源流主要由專家學者的建議、各級政府的探索與實踐等構成。

1.專家學者的建議和方案

專家學者雖然作為政府外的人員，但專家學者能夠通過發表文章或者著作表達自己的觀點，并且提出相關的建議和方案，因此，在促進我國教育督導政策變遷中發揮著重要作用。查閱資料可知，改革開放后有關教育督導的文章數量呈上升趨勢，專家學者對其關注度不斷增加。首先，教育方面的專家對教育的某個領域有深入的研究，對教育督導中存在的問題有自己的看法，通過系統的研究提出解決的辦法，其建議在一定程度上具有科學性，從而為解決教育督導中存在的問題開拓了新的解決途徑。其次，作為政府外的政策企業家，專家學者經常舉辦學術交流會議，從不同的學科視角對教育的難點問題進行探討，從而擴大教育事件的影響力，甚至受到人大代表的關注，形成政策的議案。因此，專家學者以及人大代表的建議和方案在政策形成過程中相會碰撞，從而為決策者提供解決的思路。

2.各級政府的探索與實踐

各級政府是政策企業家的另外一個組成部分，在教育督導政策的變遷中，各級政府的積極探索與實踐推動了政策的變遷。在教育督導政策層面，地方政府在管理本地的教育時出臺教育督導的政策。例如，2022年山東省發布《山東省<教育督導問責辦法>實施細則》。在實踐層面，各級教育行政部門定期開展調查和檢查工作，從實際的學校場所考察教育政策的實施情況，發現實施中的困難，不斷糾正實施中出現的偏差。這種自下而上的反饋，增加中央政府對教育督導工作的了解，有利于制定全國性的教育督導政策。綜上所述，中央與各級政府在對教育工作的落實情況中發現問題，繼而出臺教育督導政策，促進了教育督導政策的變遷。此外，在實際的教學活動中深入了解有關教育督導工作存在的不足，在教學實踐中不斷促進教育督導制度的發展。

綜上所述，改革開放以來，專家學者不斷地提出教育改革意見，同時我國中央與各級政府在教育監督工作中不斷地探索，促進了我國教育督導政策變遷中政策源流的形成。

四、完善我國教育督導制度的建議

為完善我國的教育督導制度，首先，從問題源流出發，增強問題意識，發現問題并且采取措施有效解決。其次，從政治源流出發，提高教育工作者的政治覺悟，黨和政府要高度關注教育督導，促進教育督導政策的變遷。最后，從政策源流出發，廣泛收集專家學者、人大代表等的建議，動員各個主體參與到教育督導的工作中，共同促進教育督導制度的完善。三條源流動態耦合，促進我國教育督導政策的變遷。

（一）增強問題意識，著力于督導問題的解決

在促進教育督導制度的發展過程中，要增強政府人員、專家學者以及社會其他成員的問題意識，進而發現教育督導工作中的現實問題，采取有效的方法、策略進行解決。

其一，增強問題意識并積極發現督導制度中的問題。問題意識是發現問題、解決問題的前提。要增強對教育督導制度的問題意識，教育部門的工作人員要在工作中開闊自己對教育督導的看法，教育專家要關注教育政策落實中的問題，社會其他成員也要鍛煉自己看待教育督導工作的問題意識。

其二，有效解決教育督導制度中的問題。一方面，科學合理構建教育督導機構，使教育督導的機構合理、科學、必要。另一方面，建設一支高質量、高素質、專業化的教育督導隊伍，從而能夠有效實現全階段的教育督導。

其三，加強教育督導立法，出臺教育督導的政策法規。教育督導的法律規范，是有法所確定的從事教育督導活動的準則和標準，是構成教育督導法規的最基本細胞,教育督導法規應具有一般法律規范的特征，具有規范性、概括性、權威性和預測性[8]。政府機構要加強立法，使教育督導有法可依，執行有據，使教育督導工作更好地開展。

（二）提升政治覺悟，引導教育督導制度的發展

教育督導政策的變遷，既需要提升政治覺悟，又需要黨和政府高度重視。教育事業的成敗關系到國家的興衰，教育質量的高低關系到人才的培養質量，人才的培養質量與教育發展的水平關系到社會主義現代化建設一系列重大問題[9]。政策制定者要不斷提高自身的政治覺悟，促進教育督導政策的變遷。為了教育事業的發展，黨和政府要高度重視教育督導制度。

習近平總書記在黨的二十大報告中強調，必須堅持科技是第一生產力、人才是第一資源、創新是第一動力，深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，開辟新發展領域新賽道，不斷塑造發展新動能新優勢。因此，黨中央高度重視教育工作，教育督導制度規范著教育的發展，完善教育督導制度，符合我國社會的發展要求。中國共產黨作為執政黨，其意識形態不僅發揮了政治環境功能，而且也為議程設置提供合法的政治基礎[10]。在黨中央的大政方針的指導下，促進教育督導制度的發展。

要實現我國教育現代化，還須不斷健全我國的教育制度。各級政府及其相關教育行政部門要有高度的政治覺悟，促進政策的變遷。政策制定者應充分學習國家教育方針政策，在其基礎上積極探索完善教育督導制度的新途徑，進而主導教育督導政策的變遷方向。

（三）廣泛吸納建議，多方協力完善督導制度

各領域專家學者組成的政策共同體針對我國教育督導制度的問題、政策、實施、理論等多個方面進行充分交流，會因為各自在角色立場、專業視角、價值訴求等方面的差異而產生具有創造性和分歧性的建議、觀點[11]。政策的變遷必然需要科學合理的理論作為基礎，從而促進政策的發展。促進我國教育督導政策的變遷，需要政策企業家以及政府決策者的協同努力。

首先，廣泛收集專家學者的建議。政策企業家一方面具有高度的教育熱情，另一方面具有專業的學術能力。專家學者在日常的研究中不斷發現教育督導中存在的問題，繼而形成學術論文。這類群體對教育督導制度的完善具有巨大的推動作用，使教育督導政策的發展具有科學性。要充分重視專家學者的建議，促進教育督導政策的變遷。此外，在出臺政策法規之前，可在互聯網上設置專門的征詢意見平臺，使群眾能表達自己的看法，保障教育督導政策的民主性，更有利于政策和制度的落實。

其次，要做到教育督導政策的公開透明。社會大眾只有了解政策的相關內容，才可能形成自己的觀點。政府部門應該進一步公開教育政策的相關內容，此外，還須設置方便的檢索框架，讓公民便捷有效地找到自己想要查詢的政策文本。

最后，政府的教育督導人員要提高自身的專業素質和能力，發現教育督導中存在的問題，制訂有關的解決方案；專家學者在教育研究中利用自己的專業知識，提出完善教育督導制度的建議；群眾發揮自己的主觀能動性，借助互聯網等媒介，表達自己的看法。因此，促進我國教育督導政策的變遷，需要廣泛采納各方意見，多方形成合力，共同推進。

教育的發展離不開教育督導，教育督導政策的變遷促進著教育督導制度的發展，完善的教育督導制度為教育的發展提供保障。