檢察環境行政附帶民事公益訴訟制度的適用困境與完善路徑

呼雪峰　李巖峰

摘 要：隨著綠色民法典的頒布實施，探索行民一體化的環境公益訴訟制度成為新的時代命題。相較于環境刑事附帶民事公益訴訟，可以發現當下環境行政附帶民事公益訴訟制度的司法實踐明顯滯后。通過梳理相關文本規范、實踐案例，當下環境行政附帶民事公益訴訟在司法適用中存在管轄規則相互沖突、行民責任不相協調和訴前程序冗余等突出困境，不利于環境公益損害的有效救濟和糾紛的源頭化解。未來可圍繞環境公益損害行民一體化救濟導向進行制度完善，具體包括重塑管轄規則、界分訴訟請求和簡化訴前程序等。

關鍵詞：環境公共利益 司法救濟 行政附帶民事公益訴訟 行民一體化

2015年檢察公益訴訟試點以來，檢察公益訴訟在生態環境保護中的作用愈發凸顯。新時代環境公益司法救濟目標在于實現生態損害的修復、矛盾的源頭治理，單一類型的公益訴訟機制在應對復雜環境公益損害救濟時顯得力有不逮，司法實踐逐漸開始探索多種公益訴訟機制之間的一體化適用模式。環境刑事附帶民事公益訴訟案件數量的快速增長表明多種公益訴訟機制一體化適用的可行性。然而相較于刑事附帶民事公益訴訟，環境行政附帶民事公益訴訟的規范供給、司法實踐及理論發展都相對滯后。理論層面，學界相關討論主要集中在受案范圍、訴前程序、上位法依據、原告資格、兩訴關系、判決執行監督等方面，理論研究零散且尚未達成學術共識。實踐層面，裁判文書網案例檢索結果顯示全年無行政附帶民事公益訴訟案件，相關司法實踐幾無。規范層面，行政訴訟法第61條僅規定了一般行政附帶民事訴訟，公益訴訟的專門性法律規范幾乎沒有行政附帶民事公益訴訟的規范供給。

2021年《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》提出“積極穩妥推進公益訴訟檢察”，2023年黨的二十大報告提出“大力推進生態文明建設”“完善公益訴訟制度”，2023年6月最高檢應勇檢察長在重慶調研期間提出“依法充分履行檢察職能、深化‘四大檢察’一體履職”［1］等，落實以上戰略部署都要求打破各類環境公益訴訟制度之間的藩籬，形成統籌銜接的生態環境損害一體化救濟思維。因此，考察我國環境行政附帶民事公益訴訟的制度現狀，探尋制度實踐滯后的突出困境、主動優化完善制度適用規則，既是化解基層檢察機關辦案難題的迫切需求，也是落實黨和國家對新時代檢察機關法律監督職能定位的必然要求。

一、檢察環境行政附帶民事公益訴訟的實踐現狀

（一）文本規范概覽

目前我國尚未有針對環境行政附帶民事公益訴訟的專門性法律規范，其文本規范依據主要包括行政訴訟法及其相關司法解釋。首先，檢察環境行政附帶民事公益訴訟的規范根基來源于行政訴訟法。行政訴訟法第61條規定人民法院在審理行政案件時可以一并審理當事人申請的相關民事爭議，但僅限于行政許可、登記、征收等有限的行政訴訟。［2］其次，最高檢和最高法也在規范性文件中肯認了行政附帶民事公益訴訟。2017年最高檢在《關于做好全面開展公益訴訟有關準備工作的通知》中確認“根據案情需要，還可以依法提起行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟”，同年《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范（試行）》第56條也提及環境行政附帶民事公益訴訟制度，但目前規范層面尚未細化具體的適用規則。

（二）司法實踐概覽

當下我國環境行政附帶民事公益訴訟的司法實踐案例極少，在裁判文書網以“行政附帶民事公益訴訟”為關鍵詞進行案例檢索，僅有6個相關案例。目前環境行政附帶民事公益訴訟的司法實踐呈現兩大特征。一是案例數量明顯偏少，以“刑事附帶民事公益訴訟”為關鍵詞在裁判文書網進行檢索，相關案例超過9000例，行政附帶民事公益訴訟案例幾無，行政附帶民事公益訴訟制度發展明顯滯后。二是司法適用的具體規則分歧較大，例如，部分案例中人民法院認為附帶環境民事公益訴訟的管轄規則應符合環境民事公益訴訟由中級人民法院管轄的規定，因此作出整體移送上級人民法院管轄的裁定，［3］但也存在基層法院直接審理并作出判決的案例。［4］

二、檢察環境行政附帶民事公益訴訟制度的適用困境

（一）管轄規則沖突阻礙兩訴一體化適用

當下我國一般的行政附帶民事訴訟、行政公益訴訟和民事公益訴訟分別適用不同的管轄規則，特別是環境民事公益訴訟特殊的級別管轄規定阻礙了檢察環境行政附帶民事公益訴訟的普遍適用。

根據相關法律規范，當下環境民事公益訴訟一般由中級以上人民法院管轄，環境行政公益訴訟一般由基層法院管轄，行政附帶民事訴訟由受理行政案件的法院管轄，同時行政訴訟法規定行政附帶民事訴訟不得違反民事訴訟法專屬管轄規定或者協議管轄約定。據此，行政附帶民事公益訴訟由于違反環境民事公益訴訟特殊管轄規定而被整體排除。事實上，管轄規則已成為困擾司法實踐的突出表現，上文實踐案例中，同一個法院部分案件選擇作出移送上級人民法院的裁定，但部分案件選擇進行一并審理，缺乏明確的規范依據使得制度實踐趨于混亂。管轄規則上的矛盾事實上消解了這一制度普遍適用的可能性，造成環境行政附帶民事公益訴訟制度的虛置。

（二）訴訟請求混淆行、民兩訴的二分特殊性

雖然環境行政公益訴訟和民事公益訴訟均有救濟受損環境公共利益的功能，特別是在受損環境公共利益的修復方面，兩者存在同質性，但行、民在受損環境公益救濟中各有側重，充分發揮兩訴的各自優勢構成兩訴一體化適用的理論前提。當下司法實踐的訴訟請求恰恰混淆了行、民二分的特殊性，未能充分發揮兩訴一體化適用的制度優勢。例如，以內蒙古自治區烏審旗人民檢察院訴內蒙古自治區烏審旗林業和草原局和曹某案［5］為例，檢察機關請求判令涉案行政機關依法全面履行監管職責、請求判令違法行為人承擔生態環境損害的恢復責任，如不能按時恢復的則承擔修復費用。上述訴訟請求主要存在兩方面的問題：其一，行、民兩訴的訴訟請求本質趨同，按照《森林法》的規定涉案行政機關全面履行監管職責的內涵即已包括責令違法行為人限期恢復原狀，而附帶民事公益訴訟中承擔生態環境損害恢復責任的本質也為恢復原狀，兩者無本質差別；其二，附帶民事公益訴訟的訴訟請求忽略了對已經造成生態環境服務功能損失的有效填補，民法典第1235條明確生態環境損害賠償首先在于對生態服務功能損害的填補，上述案例顯然忽略了生態環境修復責任之外的損害賠償責任。協調配合的行、民一體化生態環境損害司法救濟體系，應充分發揮行政公益訴訟側重督促行政機關依法履職、民事公益訴訟側重損害填補的制度差異，避免兩類訴訟請求的交叉重合。

（三）兩訴訴前程序抵減環境公益救濟效能

檢察環境行政附帶民事公益訴訟的啟動受制于行政公益訴訟訴前程序和民事公益訴訟訴前程序的雙重制約，抵減了其在環境公益救濟中的制度效能。

當下環境行政附帶民事公益訴訟需同時滿足行政公益訴訟和民事公益訴訟訴前程序。目前檢察機關在提起民事公益訴訟前應依法進行為期30日的公告，其立法本意在于體現檢察謙抑、保障社會組織的公益訴權。但當下民事公益訴訟訴前公告的程序設計并不利于生態環境損害的及時、有效救濟。首先，生態環境損害往往具有急迫性，環境民事公益訴訟訴前公告延長了受損環境公益救濟的時間；其次，從司法實踐來看，當下檢察機關仍是環境公益司法救濟的主力軍，根據《中國環境司法發展報告》（2021）披露的數據，2021年全國法院共接收環境資源公益訴訟案件5267件，其中檢察刑事附帶民事公益訴訟案件占比超過89%。加強環境公益訴訟司法救濟效能，不應刻板理解社會組織公益訴權的優先性，而應以實現受損環境公益及時、有效救濟為導向，重塑刑民一體、行民一體等環境公益一體化救濟思維。

三、檢察環境行政附帶民事公益訴訟制度的完善路徑

造成檢察環境行政附帶民事公益訴訟適用困境的表層原因在于多種訴訟規則雜糅后造成的規則沖突，根源在于一體化環境公益損害司法救濟理念尚未形成。民法典的頒布對生態環境損害司法救濟模式產生深遠影響：傳統的行政執法監督、生態環境損害司法救濟等都需考量如何與民法典綠色原則的有效對接，［6］環境公共利益司法救濟行民一體化思維的本質是以實現環境公共利益的及時、全面和有效救濟為導向，協調上述幾種訴訟機制的適用規則。因此，完善環境行政附帶民事公益訴訟制度的核心在于通過調整訴訟規則實現從多種訴訟機制獨立適用到一體化適用的轉變，具體包括重塑管轄規則、區分訴訟請求、簡化訴前程序。

（一）重塑環境行政附帶民事公益訴訟管轄規則

重塑環境行政附帶民事公益訴訟管轄規則的關鍵，是改變違反民事訴訟法專屬管轄規則的情形作為限制提起行政附帶民事訴訟情形的規則。事實上，造成環境公益受損的情形大多發生在基層，實現受損環境公益有效、及時的行民一體化救濟應考慮制度運轉的效率和效果。在規范層面實現由受理行政公益訴訟的人民法院一并審理附帶民事公益訴訟能夠有效提升司法效能，事實上也正是通過調整管轄規則，實現了由審理環境刑事犯罪案件的法院一并審理附帶民事公益訴訟，刑事附帶民事公益訴訟制度才實現了跨越式發展。因此建議在《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中增加一條“人民檢察院提起的行政附帶民事公益訴訟案件由審理行政公益訴訟案件的人民法院管轄，附帶民事公益訴訟由受理行政公益訴訟的人民法院同一審判組織審理”。

（二）界分環境行政附帶民事公益訴訟訴訟請求

環境行政附帶民事公益訴訟一體化司法救濟運行不暢的另一困境在于兩種訴訟機制功能的混同，具體表現為兩種訴訟的訴訟請求未能實現有效界分，從而未能實現“1+1>2”的制度效果。從性質上看，環境行政公益訴訟的本質在于督促行政機關依法履職，規范層面和司法實踐確認的“行政行為+公益維護”雙重依法履職判斷標準實際上包括以下兩種情形：行政機關主動監督違法行為人進行生態修復、違法行為人不主動進行修復情況下的行政強制執行或特殊情況下的代履行，由此行政機關是否依法履職與生態環境是否修復之間關系緊密，但與是否對違法行為人導致的生態服務功能損失的填補并無直接關系。因此，在環境行政附帶民事公益訴訟中，兩種訴訟機制可嘗試按照以下思路予以界分，進而實現行、民責任的協調配合：

當法律規范明確規定涉案行政機關對受損生態環境負有修復監管職責、代履行義務等法定職責時，環境行政公益訴訟的訴訟請求應側重由行政機關依法履行職責，此時附帶民事公益訴訟的訴訟請求應側重按照民法典第1235條的規定，圍繞違法行為人造成的生態環境損害至修復完成期間服務功能喪失導致損失、生態環境功能永久性損害造成的損失、清除污染、不主動修復生態環境時的生態修復費用等展開。

（三）簡化環境行政附帶民事公益訴訟訴前程序

當前包括環境行政附帶民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、獨立的檢察民事公益訴訟在內，在提起民事公益訴訟前都需要履行三十日的訴前公告程序，以此保障其他機關和社會組織公益訴權的優先性。盡管早前在刑事附帶民事公益訴訟司法實踐中，對于附帶民事公益訴訟是否需要進行訴前公告存在爭議，［7］但2019年“兩高”就此問題發布了專項批復，該批復重申了檢察機關在民事公益訴訟中的補充地位，［8］但未能充分因應司法實踐的現實情況。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第47條的規定，行政公益訴訟案件的審查起訴期限為一個月，而環境行政附帶民事公益訴訟以行政公益訴訟的提起為基本前提，按照當前民事公益訴訟三十日的訴前公告期限，在提起行政公益訴訟時很難同時提起附帶民事公益訴訟，有違一并審理、協調責任、節約資源的制度目標。事實上，目前民事公益訴訟三十日的訴前公告期限拉長了環境公共利益司法救濟的周期，與生態環境損害救濟的急迫性之間也存有內在矛盾，因此一方面建議整體縮短檢察民事公益訴訟訴前公告期限，另一方面建議探索檢察環境行政附帶民事公益訴訟訴前公告程序的豁免。

*河南省安陽市文峰區人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［455000］

**鄭州大學檢察公益訴訟研究院研究員，法學博士［450001］

［1］ 參見鞏宸宇：《最高檢：以高質效法律監督維護司法公平正義》，最高人民檢察院網https：//www.spp.gov.cn/spp/tt/202306/t20230614_617551.shtml，最后訪問日期：2023年8月28日。

［2］ 參見陳君、秦傳熙：《環境行政附帶民事公益訴訟制度的構建》，《黑龍江社會科學》2022年第2期。

［3］ 參見內蒙古自治區烏審旗人民法院行政裁定書，（2019）內0626行初3號。

［4］ 參見內蒙古自治區烏審旗人民法院行政公益訴訟附帶民事判決書，（2020）內0626行初1號。

［5］ 參見內蒙古自治區烏審旗人民法院行政公益訴訟附帶民事判決書，（2020）內0626行初3號。

［6］ 參見劉艷紅：《民法典綠色原則對刑法環境犯罪認定的影響》，《中國刑事法雜志》2020年第6期。

［7］ 參見謝小劍：《刑事附帶民事公益訴訟：制度創新與實踐突圍——以207份裁判文書為樣本》，《中國刑事法雜志》2019年第5期。

［8］ 參見最高人民法院環境資源審判庭編著：《最高人民法院 最高人民檢察院 檢察公益訴訟司法解釋理解與適用》，人民法院出版社2021年版，第188頁。