機動車“捆綁式”年檢法律問題的思考與預判

汪佳妮　朱書涵

摘 要：有關機動車年檢中附加履行義務，即常說的機動車“捆綁式”年檢的爭論由來已久。從檢察機關法律監督的視角，對人民法院裁判邏輯進行解構分析，不難發現“捆綁式”年檢的規定在立法技術、法律規則與法理支撐上存在先天不足。法律適用爭議的背后實質是法律規定與執法實際之間的較量。通過對相關法律修改趨勢與價值取向進行探究，對信用監管等新型監管方式的可行性探索，能夠預判交通違法行為處理與機動車年檢“松綁”將成為法治現代化的必然選擇。

關鍵詞：交通違法 “捆綁式”年檢 法律沖突 法律優先 立法本意

一、問題提出：從檢察監督案件談起

河南籍小型機動車車主鄭某某在車輛檢測各項技術指標均合格后，向本地交警支隊申請發放機動車檢驗合格標志，該交警支隊以鄭某某的車輛違法記錄未處理完畢為由拒絕發放。鄭某某為此訴至人民法院要求公安機關履行發放機動車檢驗合格標志的職責，人民法院經過一審、二審、再審，沒有支持鄭某某訴訟請求，鄭某某向檢察機關申請監督。

河南省人民檢察院經審查認為，不予核發合格標識的做法違反“上位法”優于“下位法”的法律適用原則，據此向河南省高級人民法院提出抗訴。再審法院采納了檢察機關的抗訴意見并依法判令公安機關依法發放機動車檢驗合格標志。但公安部在機動車登記管理系統中將處理交通違法行為設置為發放機動車檢驗合格標志的必要節點，人民法院判決執行困難。湖北省人民檢察院針對同類的監督申請，以公安機關做法違反《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）的規定為主要理由提出抗訴后，再審法院作出了截然不同的判決。

上述機動車“捆綁式”年檢引發的行政爭議時有發生。經查詢中國裁判文書網，有關“捆綁式”年檢的行政訴訟“同案不同判”的現象較為突出，支持與反對交通違法 “捆綁式”年檢的裁判各占半壁江山。另據有關研究顯示，這類訴訟的裁判觀點還具有地區差異。 “捆綁式”年檢從執法操作問題演變為法律適用問題，從一種社會現象上升為一種法律現象，關乎法治的統一，也影響人民群眾對法治統一的感知。檢察機關為促進法律的統一正確實施通過個案監督與專題調研的方式作出了努力，但效果不盡理想。

二、機動車“捆綁式”年檢存在的法律適用分歧

導致這類行政訴訟案件同案不同判的直接原因是法律適用問題，具體而言，是對公安部《機動車登記規定》與《道路交通安全法》是否沖突存在不同認識。

《道路交通安全法》第13條第1款規定：“對提供機動車行駛證和機動車第三者責任強制保險單的，機動車安全技術檢驗機構應當予以檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機動車國家安全技術標準的，公安機關交通管理部門應當發給檢驗合格標志。”公安部《機動車登記規定》（以下簡稱公安部《規定》）第49條規定：“機動車所有人可以在機動車檢驗有效期滿前三個月內向登記地車輛管理所申請檢驗合格標志。申請前，機動車所有人應當將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢。”

從文意解釋的角度，公安部《規定》較之于《道路交通安全法》有關核發檢驗合格標志的條件，附加了一項履行義務。該附加履行義務的規定是否與《道路交通安全法》存在沖突，構成了司法實踐的分歧焦點。為了消弭法律沖突，最高法曾作出《關于公安交警部門能否以交通違章行為未處理為由不予核發機動車檢驗合格標志問題的答復》（〔2007〕行他字第20號），規定：“《道路交通安全法》第13條對機動車進行安全檢驗所需提交的單證及機動車安全技術檢驗合格標志的發放條件作了明確規定：‘對提供機動車行駛證和機動車第三者責任強制保險單的，機動車安全技術檢驗機構應當予以檢驗，任何單位不得附加其他條件。對符合機動車國家安全技術標準的，公安機關交通管理部門應當發放檢驗合格標志。’法律的規定是清楚的，應當依照法律規定執行。”最高法的意見是明確的，卻沒有就此平息司法實踐的紛爭。

通過對檢察機關兩起抗訴案件所涉裁判及同類案件檢索內容的梳理發現，反對“捆綁式”年檢的裁判觀點認為公安部《規定》有關機動車年檢附加履行義務的規定與《道路交通安全法》存在沖突，違反上位法，據此認為公安機關依據《規定》不予核發年檢標識違法。持這類觀點的裁判說理主要有以下幾方面的理由：（1）公安部《規定》違反了依法行政的“法律優先”原則；（2）公安部《規定》及實踐操作違反了“禁止不當聯接”原則；（3）交通違法處理不屬于“不符合機動國家安全技術標準”的情形。

贊同“捆綁式”年檢的裁判觀點則認為，公安部《規定》附加的履行義務是對《道路交通安全法》的細化，兩者并不沖突，公安機關據此作出的“捆綁式”年檢符合立法目的和執法實踐。持這一觀點的主要理據有：（1）公安部《規定》符合《道路交通安全法》確立的“減少與預防交通事故”的立法本意與目的，且具有執法的必要性與迫切性；（2）交通違法不處理屬于“不符合機動車國家安全技術標準”的情形；（3）全國統一使用的“公安交通管理綜合應用平臺”的設計模式是，在機動車違章未處理前，無法自動打印檢驗合格標志，判令公安機關向交通違法尚未處理的車輛核發檢驗標識不具有履行法定職責的現實可能性。

三、機動車“捆綁式”年檢的規定缺乏法律與法理支撐

通過對上述裁判觀點的主要分歧進行比較，不難發現，贊同“捆綁式”年檢的觀點主要從立法本意、執法實際的角度彌合分歧，法理及法律規范的支撐明顯不足。下面分述之：

（一）科學立法禁止“不當聯接”

處理交通安全違法和交通事故雖是車輛所有人應盡的行政法上的義務，但與車輛安全技術檢驗不屬同一法律關系。交通違法處理是針對駕駛行為違反交通安全法律法規作出的行政處罰的執行，核發檢驗合格標志則是賦予符合安全技術標準的機動車上路行駛資格的行政許可的監管延續。前者針對駕駛行為，后者針對車輛安全性能，兩者性質全然不同，不宜互為條件。公安部《規定》附加履行義務的規定與《道路交通安全法》關于申請車輛年檢以及申領合格標識之間缺乏必要關聯，不應視為對法律的“補充與細化”。且根據公安部、國家質量監督檢驗檢疫總局印發的《關于加強和改進機動車檢驗工作的意見》第11條規定，非營運車輛6年內免檢，免檢期間，每2年定期檢驗時，可以直接向公安機關交通管理部門申請領取檢驗標志，無需到檢驗機構進行安全技術檢驗。這意味著在六年的免檢期內發生交通違法且不及時處理的車輛仍舊具有上路行駛資格，這一規定直接將“交通違法不處理”排除在“機動車國家安全技術標準”之外，徹底切斷了交通違法與車輛安全檢驗的關聯。繼續將“不當聯接”整合在一個條文里，法律關系不協調，立法技術也不科學。

（二）“立法本意”無法彌合“法律沖突”

“法律優先”是依法行政中合法性原則的基本要求，是行政行為有別于民事活動的根本區別，更是在政治體制上行政權從屬于立法權的重要體現。該原則要求“法有規定，不可違；法無規定，不可為”，屬于法律適用的操作層面。立法本意是統領法律規范的靈魂，整合法條的紐帶，彌補法律缺漏的論證標準，屬于法律適用的補充解釋層面。用立法本意的解讀取代法律優先原則的判斷有違司法規律和法治精神。在“捆綁式”年檢案件中，《道路交通安全法》對機動車年檢條件的規定是明確的：（1）提交機動車行駛證和機動車第三者責任強制保險單，即滿足申請安全技術檢驗的條件；（2）機動車檢驗符合國家安全技術標準，即滿足核發檢驗合格標志的條件。此外，法律不僅未對申請、核發檢驗合格標志設置其他前置條件，還明確禁止“任何單位附加其他條件”。公安部《規定》附加的履行義務與法律規定的沖突是顯而易見的，在立法技術和法律適用規則上的問題也是無法回避的。之所以仍存在分歧，除了對上述“不當聯接”的不同認識之外，另一主要原因在于對立法本意的解讀。“捆綁式”年檢具有督促交通違法行為人接受處罰的現實作用，與《道路交通安全法》“預防和減少交通事故”的立法本意具有適配性。但拋開法律適用的具體規則，用是否符合立法本意來判斷行為的合法性，是對立法本意的濫用，也是對行為目的和手段的混淆。“捆綁”處理作為督促交通違法者接受交通違法處理的手段之一，并非目的本身，目的合法，手段不必然合法。

（三）執法實際不應成為法律妥協的理由

徒法不足以自行，法律的生命在于執行。不合時宜的法律，經過充分評估與論證可以廢止、可以修訂，施行中的法律，卻不能被違反，也不應隨意妥協。不執行法律的明確規定，而去“體恤”執法的實際困難，不是法治思維應有的邏輯，也不利于法治政府的建設。當年“孫志剛案”后取消了收容審查制度，廣州的社會治安雖一度出現惡化，但并沒有因此恢復收容審查制度，而是依靠其他配套制度來維護社會治安。事實證明，因顧慮一時間的陣痛，而容忍長久的隱患，往往會適得其反。當前統一使用的“公安交通管理綜合應用平臺”為人工設計，程序并非不能改寫。判決行政機關履行核發檢驗標志職責的障礙顯然并非技術問題而是理念問題。執法實際是立法過程中需要充分考慮的因素，不應成為法律實施與執行過程中妥協的理由。

不可否認，接受交通違法處理是駕駛人應當承擔的法律責任，“捆綁式”年檢的操作客觀上確未增加當事人的義務或減損當事人的權利。但在法治思維下談依法行政，僅關注對相對人權益的影響是遠遠不夠的。“捆綁式”年檢飽受爭議的深層次原因在于，它損害了法制的統一。在筆者看來，審判機關對此并非“視而不見”，每一份力求彌合分歧的裁判背后，實非法律與規章的沖突，而是法律規定與實際規則的較量。

四、機動車年檢“松綁”是法治進步的必然選擇

“捆綁式”年檢在過去傳統的執法條件下，對于便利執法的作用不言而喻。隨著時代的發展、法治思想的確立、“依法行政”的推進，社會征信系統的完善，將交通違法行為處理與機動車年檢“松綁”理應成為法治進程的必經路、法治政府構建的必修課，對此可從以下三個方面進行預判：

（一）《道路交通安全法》立場鮮明

全國人大常委會法工委曾指出，近年來收到的審查建議中，有不少是針對道路交通管理的地方性法規和規章提出的，其中就涉及機動車年檢前提條件方面的規定。公安部一直在努力推動《道路交通安全法》的修改，旨在從法律層面將公安部《規定》的附加義務合法化。2015年11月2日，原國務院法制辦公室向社會公布的公安部起草的《中華人民共和國道路交通安全法修正案（送審稿）》第2條明確將“機動車沒有未處理的交通事故和道路交通安全違法行為記錄”作為“核發機動車檢驗合格標志”的前置條件。2021年3月24日公安部再次向社會公布了《中華人民共和國道路交通安全法（修訂建議稿）》及其說明全文，沿襲了2015年的修正意見。兩次意見與公安部《規定》一脈相承，一旦被采納，“捆綁式”年檢徹底合法化，在形式上實現了法律的統一，司法裁判的分歧問題也能迎刃而解。然而，最終公布的修訂后的《道路交通安全法》仍舊完整保留了原第13條的規定，依舊強調“任何單位不得附加其他條件”。法律的鮮明立場讓有關機動車檢驗條件的爭論在法律層面塵埃落定，也為執法部門探索其他交通違法處理方式預留了空間，釋放了堅持“依法行政”的強烈信號。

（二）《行政處罰法》價值取向明確

2021年修訂的《行政處罰法》在依法行政的進程上是一個很大的進步。該法無論是在總則中確立的“懲戒”功能、重申的“處罰與教育”相結合的原則，還是在處罰適用規則中新增的“首違不罰”“主觀無過錯不予處罰”規定，都明確了行政處罰以“處罰”為手段，目的在“教育”“預防”的價值取向。回到“捆綁式”年檢這個話題，“捆綁式”年檢，起到的“便利”效果是以執法主體為本位，并非依法行政原則中便利當事人的操作。在以年度為時限的機動車年檢中“捆綁”解決道路交通違法問題，無疑是將一項獨立的道路交通執法處理設置為車輛年檢的“被動”選項，作為保障機動車得以上路行駛的必經程序和必要條件，難以激發機動車車主“主動”接受道路交通違法處罰的意識。 實際效果是，“時過境遷”地接受處罰，既不能體現執法的高效也難以起到“懲戒”的效果。在違法行為人內心既然無法及時留下“印記”，又何談教育和預防的作用？遵循《行政處罰法》明確的價值取向，應當摒棄“捆綁式”年檢的做法，探索其他更加科學、合理、高效的方式，讓交通違法行為得到及時處理、及時執行，“趁熱打鐵”的執法效率才能真正起到教育懲戒的效果，進而實現預防與減少違法事故的目的。

（三）信用監管方式現實可行

《法治中國建設規劃（2020-2025）》第四部分第十一條對“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”作出了規劃部署，其中指出：“探索信用監管、大數據監管、包容審慎監管等新型監管方式，努力形成全覆蓋、零容忍、更透明、重實效、保安全的事中事后監管體系。”現階段，“放管服”的深入推進，社會信用制度的逐步完善，大數據等信息技術的日趨成熟，為科學、合理、高效的道路交通安全綜合管控提供了多種可能。當前，部分城市已經將交通違法堆積不處理，不繳納罰款等行為記錄在個人征信系統，將文明交通信用與職業準入、個人信貸、車輛保險等掛鉤，對交通失信行為人實施相應懲戒。這些有益探索和實際效果，值得借鑒與推廣。如，《上海市道路交通管理條例》規定1年內達到5次及以上違章不處理不交款的，將記入個人征信。溫州市公安局交通管理局會同當地法院，通過開展“行政強執”+“鳳凰行政智審2.0”一體化協作，對交通違法行為人接受處罰后逾期不繳納罰款的行為啟動申請法院強制執行程序，不僅對當事人給予限制高消費處理，必要時還將其納入失信被執行人名單，影響個人征信。由此可見，依托大數據實現道路交通執法的信用監管具有可行性與操作性。道路交通執法部門可積極推進執法信息系統與個人征信系統全面對接，用失信懲戒倒逼交通違法行為人主動接受處理、履行義務，將“違法處理”與“信用監管”關聯“綁定”，從而實現“違法處理”與“車輛年檢”的永久“松綁”，在法治化軌道內助推交管執法現代化。

*湖北省人民檢察院第七檢察部四級高級檢察官［430079］

**華東政法大學法律學院［201620］