行政檢察公開聽證實證分析

曹瓊　龔霞　張立新

摘 要：行政檢察公開聽證是提升檢察辦案質效的重要手段，是實現精準監督、爭議化解的有力方式，但在實踐中仍存在制度機制供給不足的問題。《人民檢察院審查案件聽證工作規定》作為一般規定，缺乏對于應當聽證情形、聽證參加人、評議意見公開發表、合并聽證、簡易聽證等重要問題的細化規定，實踐中對具體條文的適用亦存在不同觀點。須結合辦案聽證實際，對系列關鍵性問題進行細化研究，提出制度機制完善建議。

關鍵詞：行政檢察 公開聽證 制度缺失 完善建議

《最高人民檢察院“十四五”時期檢察工作發展規劃》提出，“十四五”時期要促進提升國家治理效能，全面推開檢察聽證，堅持“應聽證盡聽證”。2023年6月，應勇檢察長在重慶調研時強調，要不斷健全公開聽證、人民監督員、檢察機關內部審核把關等制約監督機制。［1］與最高檢的要求相比，行政檢察聽證實踐還有差距。本文全面梳理了2022年以來J省檢察機關辦理的行政檢察公開聽證案件，總結提煉經驗做法，分析存在的問題與困難，并提出進一步探索完善行政檢察公開聽證制度機制的建議。

一、近兩年來J省行政檢察公開聽證工作開展情況

2022年1月以來，J省三級檢察機關運用公開聽證方式審查辦理了行政裁判結果監督、審判程序中審判人員違法監督、裁判執行監督、非訴執行監督、行政違法行為監督案件等共計317件。［2］其中，行政裁判結果監督案件60件，占比18.9%。行政審判程序中審判人員違法監督案件14件，占比4.4%。行政裁判執行監督案件1件，占比0.3%。行政非訴執行監督案件199件，占比62.8%。行政違法行為監督案件43件，占比13.6%。省級檢察院和設區市檢察院的公開聽證案件均為行政裁判結果監督案件，其他類型案件由基層院辦理。從個案與類案的角度看，個案聽證307件，占比96.8%。類案聽證10件，占比3.2%，10件類案涉及28個具體行政行為。從聽證類型來看，包括審查型聽證、化解型聽證、息訴型聽證和其他類型聽證。［3］審查型聽證占比32.5%，化解型聽證占比37.6%，息訴型聽證占比3.5%。此外，J省還有“非訴依職權化解型”和“司法救助型”聽證，分別占比23.8%和3.5%，實際上發揮著化解型聽證的作用。息訴型聽證占比較少，反映出檢察聽證在釋法說理和促進申請人息訴服判方面的作用還沒有充分發揮。

二、行政檢察公開聽證的制度缺失與實踐困惑

囿于《人民檢察院審查案件聽證工作規定》（以下簡稱《聽證規定》）和《人民檢察院行政訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）的一般性規范性質，司法辦案中仍有許多困惑亟待明確，已開展的聽證中亦存在不少需要規范的問題。

（一）應當進行聽證的具體情形需要明確

《聽證規定》第4條和《監督規則》第68條一般性規定了“可以”召開聽證會的情形。為了落實“應聽證盡聽證”的要求，需要對“應當聽證”具體情形加以明確，使之從“可以”式的倡導性規定成為對辦案檢察機關的義務性規定。

（二）參加聽證當事人相關規定需細化完善

J省聽證中，雙方當事人都參與的占比74%，僅有一方參與的占比18%，還有任何一方都未參與的占比8%。［4］實踐中對單方和雙方聽證認識不一，如就“是否對行政違法進行監督”召開聽證會，有的通知了雙方當事人參加聽證，有的僅通知了一方參與。再如，J省單方聽證主要為依職權監督、非訴執行監督及行政違法行為監督案件，但依申請案件、審查型聽證等是否可以單方參與尚需明確。

（三）是否商請法院工作人員列席聽證須明確

2023年上半年J省行政非訴執行監督案件聽證中，有4件邀請了法院工作人員參與，法院人員在會中公開發表意見，效果很好，但案件數僅占全部非訴執行監督案件的11%，具體情形須加以明確。

（四）聽證員是否公開發表評議意見須進一步研究

《聽證規定》未明確聽證員或者聽證員代表是否公開發表意見的原則及具體標準。J省聽證員在聽證會現場公開發表評議意見的案件占比76.3%，但公開發表與否較為隨意，有必要加以規范。

（五）合并聽證、簡易聽證等問題須進一步研究

J省有的聽證會一次集中聽證數個類似的行政行為，有的對被訴行政行為和關聯行為合并聽證，效率很高。此外，“簡易聽證”程序呼聲很高，采用簡易聽證的，可以由檢察官呈請行政檢察部門負責人直接作出決定。［5］此等合并聽證和簡易聽證舉措是否符合公開聽證性質，有必要進一步研究。

三、行政檢察公開聽證制度的完善

行政檢察公開聽證工作中確實存在落實《監督規則》和《聽證規定》不力的問題，但當前的主要問題是制度供給不足，相關規定不夠充分細致，不足以滿足實踐需要，應當加以完善。

（一）對“應當聽證”具體情形作出明確規定

從“事實認定”“法律適用”“案件處理”“社會影響”四個維度出發，以下情形應當進行聽證：

1.“事實認定”維度需要公開聽證的情形。對案件主要證據效力、基本事實認定存在重大分歧的，應進行聽證。此類案件的行政程序或原審裁判沒有解決事實認定問題，檢察監督中應通過公開聽證方式查明案情。申請人在檢察監督環節提交新證據，或人民檢察院依法調取新證據，足以影響案件處理結果的，亦應進行聽證。當然，新證據要能夠證明行政行為或原裁判認定基本事實或結果錯誤［6］，才具有聽證的必要性。

2.“法律適用”維度需要公開聽證的情形。對足以影響行政行為或法院裁判結果的法律適用問題存在重大分歧的，應當聽證。實踐中有觀點認為，“聽證員的優勢在于事實認證方面，而非法律適用方面。將法律適用有較大爭議的案件納入聽證范圍，可能難以取得良好的聽證效果，反倒增加不必要的司法成本”［7］。但是，《聽證規定》明確將“法律適用”問題作為聽證的重要議題加以規定，實踐中通過公開聽證解決法律適用問題的典型案例亦不勝枚舉，法律適用問題具有聽證必要。

3.“案件處理”維度需要公開聽證的情形。首先是需要進行類案監督的，類案監督是線上和面上監督，處理方式更要慎重，聽證有助于明確監督必要性。其次是當事人對行政裁判執行內容存在爭議，需要明確執行內容的，公開聽證有助于舒緩生效裁判確定力的張力。與之類似，行政非訴執行階段需要通過執行和解等方式變更行政決定執行內容的，亦應進行聽證，從而在尊重行政行為拘束力的同時，平衡法的安定性與個案正義，增加變更的合理性。

4.“社會影響”維度需要公開聽證的情形。一方人數眾多的，應進行聽證，這類案件大多集中在房屋土地征收補償領域，極易產生社會矛盾，影響社會穩定。在一次聽證中集中解決涉及多個被征收人的行政爭議，能夠將群體性矛盾消弭在檢察監督環節。參照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第29條的規定，“行政訴訟法第二十八條規定的‘人數眾多’，一般指十人以上”，確定一方當事人10人以上為應當聽證情形。申請人不服檢察機關的不支持決定且有繼續信訪申訴可能的，亦應公開聽證。鑒于息訴型聽證在聽證總數中的占比與不支持決定在全部檢察決定中的占比嚴重不符，也與行政爭議化解的現實需求極不匹配，有必要加強聽證在釋法說理、息訴罷訪中的作用。

（二）細化單方聽證的條件

確定雙方參與還是單方參與，決定因素是案件有無雙方對質、辯論或協商的必要。以下情形，一方參與即可：

1.法院生效裁判、行政行為均無不當，但須召開聽證會釋法說理，促進息訴罷訪的。如J省A縣檢察院辦理的王某某非訴執行監督案，行政機關和法院的非訴執行行為及作為執行標的的基礎行政行為均無不當，但須向被執行人釋法說理，促進其主動履行義務。該院舉行單方聽證會，聽證員協同檢察官向被執行人充分釋法說理，促進其主動履行了義務。

2.法院生效裁判、行政行為均無不當，當事人可能符合司法救助情形，需要召開聽證會加以確認的。當事人是否確實具備司法救助條件，檢察機關是否具有救助的必要性，給予什么樣的救助，聽證會解決此類問題無需雙方同時參與。

3.相對人對行政行為并無實質異議，實與第三人存在爭議。J省L市A公司租賃C公司土地用以經營，后涉案土地經依法拍賣由B公司取得，D區自然資源和規劃局為B公司辦理了土地登記。A公司因與B公司就土地租賃發生爭議，對登記行為提起行政訴訟，敗訴后申請檢察監督。A公司自認“不是真的想告自規局，而是登記后B公司不允許A公司繼續租賃使用土地”，可見，該案實質爭議是A公司與B公司的民事爭議。在聽證會上，A公司與B公司達成和解協議，爭議得以化解，此類聽證無須行政主體參與。

（三）明確商請法院工作人員參與聽證的情形

在需要了解法院審判、執行情況，以及案件處理涉及法院裁判權、執行權行使的案件中，有必要商請法院人員參與聽證：

1.通過閱卷以及調查核實難以認定案件有關事實的。法院審判、執行人員作為列席人員發表意見，有助于檢察官和聽證員全面了解案件情況。特別是法院審判、執行工作可能存在違法情形，檢察機關擬進行監督的，在聽證會上聽取法院相關人員意見，有助于增加承辦檢察官的內心確信。

2.行政生效裁判執行和非訴執行案件中，涉及明確或變更法院裁判確定的執行內容的。J省C市D區尹某起訴區衛生健康局罰款和加處罰款決定，未獲法院支持，區衛生健康局向法院申請強制執行。D區檢察院就是否可以對行政處罰本金和加處罰款進行分期履行召開聽證會，當事人雙方均同意分階段履行，區法院執行局工作人員現場發表支持意見，行政爭議得到實質性化解。此類案件中商請法院派員列席，既是對法院審判、執行權的尊重，也有助于和解協議的履行。

3.涉及關聯民事案件執行的。有的案件中民事、行政爭議交織，且民事爭議是行政爭議的基礎性問題，若要促成行政相對人與行政案件第三人在民事執行中達成和解，有必要商請民事執行法院的工作人員參與聽證。

4.涉及人民法院正在審理的其他案件的。此亦是對法院裁判權的尊重。如J省N市徐某不服區綜合執法局作出的責令限期拆除決定，敗訴后申請檢察監督。徐某兒子對另兩份限期拆除決定亦提起行政訴訟，案件尚在進行。N市檢察機關邀請該兩案法院審判人員參與聽證，對三案一并進行爭議化解，徐某及其兒子作出了不再就三個案件進行訴訟信訪的承諾。

（四）規范聽證員公開發表評議意見

聽證員是否公開發表意見，對檢察機關審查案件本身不產生影響，但聽證員公開發表有助于增強當事人對聽證結果的信任與接受程度，應以公開發表為原則。當然，是否公開發表屬于聽證員的權利，以自愿為基礎。特定情況下，聽證員雖自愿公開發表，但其意見可能不利于聽證會正常進行或案件處理的，可以建議聽證員不公開發表。譬如，J省S市檢察機關辦理的周某土地登記案，聽證員公開發表意見后，周某情緒變得異常激動，影響了聽證的正常進行。再如，J省Z市檢察機關辦理的張某行政賠償案，張某訴求不合法不合理，但聽證員公開發表意見對其表示同情，張某據此提出不當訴求，影響了案件的處理。此類情形下，檢察機關可以在閉門評議時向聽證員提出不公開發表意見的合理建議。

（五）明確合并聽證情形

合并聽證有助于提高聽證效率、降低司法成本。除類案監督和對共同訴訟的監督外，檢察機關發現被訴行政行為與關聯行為均存在違法需要一并監督的，公開聽證宜合并進行，以便于聽證員整體把握關聯案情并作出判斷。共同訴訟的合并聽證程序與一般聽證并無二致，類案監督的合并聽證只是在案情介紹和聽證員評議中有所側重，即以其中一案著重介紹和評議，而涉及相關行政行為的合并聽證，則需要對被訴行為和相關行為分別介紹、分別評議。

（六）沒有必要設置簡易聽證程序

有觀點認為，應設置簡易聽證，“使那些辦案期限較短或者有其他特殊要求的案件也能夠適用聽證程序”［8］。但是，行政檢察中是否設置“簡易聽證”，應當從行政檢察的特點［9］和檢察聽證的性質與功能進行分析，而非單純考慮辦案期限問題。［10］首先，簡易聽證與行政檢察公開聽證制度設計的初衷不符?！侗O督規則》和《聽證規定》明確了聽證適用于事實認定、法律適用、案件處理等方面存在較大爭議或者有重大社會影響的案件。既然是特殊案件才適用聽證，聽證就應當嚴格依照完整流程進行，否則會出現邏輯上的矛盾。與刑事、民事檢察不同，行政檢察解決的是“官民矛盾”，應當確保聽證流程的完整性和嚴肅性。同時，行政法律關系復雜，行政規范層級多、數量多、變動快，簡易聽證不利于發揮聽證解決法律適用爭議的作用。

總之，行政檢察聽證既具有檢察聽證的一般特點，也具有自身的特殊性［11］，有必要在《聽證規定》的基礎上作出專門規范，從而更好發揮行政檢察公開聽證作用，促進精準監督和爭議化解，推進行政檢察工作高質效發展。

*江蘇省南京市棲霞區人民檢察院黨組書記、檢察長、三級高級檢察官［210046］

**江蘇省南京市棲霞區人民檢察院第五檢察部主任、一級檢察官［210046］

***江蘇省南京市棲霞區人民檢察院第五檢察部四級檢察官助理，全國檢察機關行政檢察業務標兵［210046］

［1］ 參見鞏宸宇：《最高檢調研組在重慶調研 應勇強調 把為人民司法讓人民滿意作為出發點和著力點 以高質效法律監督維護司法公平正義》，檢察日報網http：//newspaper.jcrb.com/2023/20230615/20230615_001/20230615_001_4.htm，最后訪問日期：2023年8月28日。

［2］ 數據來源于全國檢察業務應用系統2.0，文中案例亦取自系統內文書。

［3］ 審查型聽證包括“查明事實型”與“疑難問題型”，此外還有“釋法說理型”和“爭議化解型”，與本文分類方法并無實質區別。參見上海市人民檢察院第一分院課題組：《落實檢察聽證制度的實踐探索》，《中國檢察官》2022年第1期。

［4］ J省樣本中，雙方都未參與的聽證主要存在于檢察機關依職權監督案件中，事實認定沒有爭議，僅就行政機關是否存在違法及檢察機關監督的必要性聽取聽證員意見。

［5］ 2022年10月，最高檢第七檢察廳向全國檢察機關行政檢察部門征求對《人民檢察院行政檢察監督案件聽證工作指引（征求意見稿）》的意見，此處即為某省份提出的意見。

［6］ 參見《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2022年修正）第385條第1款規定。

［7］ 霍敏：《檢察聽證制度完善研究》，《國家檢察官學院學報》2022年第1期。

［8］ 譚金生、陳榮鵬：《檢察聽證制度實踐的審視與完善》，《西南政法大學學報》2022年第2期。

［9］ 2021年3月，最高檢第十檢察廳印發《關于探索建立“常態化開展公開聽證促進信訪矛盾源頭化解”工作機制的方案》，探索檢察機關針對符合條件的首次來訪開展簡易公開聽證。但是此類聽證帶有明顯的信訪工作特性。

［10］ 參見《人民檢察院行政訴訟監督規則》第56條第2款，該款規定已經為聽證提供了辦案時限上的制度保證。

［11］ 參見張步洪、馬睿：《行政檢察公開聽證典型案例解讀》，《人民檢察》2021年第13期。