民事再審檢察建議適用相關問題及對策

劉雷

摘 要：再審檢察建議作為民事檢察監督的法定方式，深刻影響民事檢察監督的地位和權威。考量多年來實踐中再審檢察建議適用情況，由于立法不夠完善、檢察監督能力不足、保障機制不健全、監督外部環境障礙等諸多因素，影響了檢察監督的質效和公信。隨著民事檢察制度改革的深化，應從增強頂層立法供給，強化監督能力建設，完善運行保障體系，優化監督外部環境等入手，確保再審檢察建議規范、順暢運行，進而實現制度設計的價值初衷。

關鍵詞：民事再審檢察建議 適用問題 完善對策

近年來，再審檢察建議在維護司法公正，保障當事人合法權益，化解矛盾糾紛等方面發揮了積極作用，順應了國家治理體系和治理現代化的要求。新時代，如何更好滿足人民群眾日益增長的司法需求，提升再審檢察建議監督質效，完善多元化民事訴訟監督格局，是檢察機關需要不斷探索、研究和實踐的課題。

一、民事再審檢察建議適用的現狀考量

（一）全國檢察機關提出再審檢察建議情況

2017—2022年全國檢察機關再審檢察建議案件數量分別為3080余件、4080余件、7900余件、9900余件、8800余件、9500余件［1］，總體呈逐年上升趨勢，僅2021年略有下降，說明各級檢察機關適用再審檢察建議不斷加強，同級監督作用日益明顯，司法效率不斷提高。

（二）全國檢察機關再審檢察建議采納率情況

2017-2022年全國檢察機關再審檢察建議采納率分別約為60%、52%、57%、69%、97%、95%，平均約72%，以2018年為節點呈逐年上升態勢。可見在精準監督理念引領下，再審檢察建議案件質量逐步提升，人民法院逐步接納這一法定檢察監督方式，檢法兩院協作配合逐步加強。

（三）S省檢察機關未被法院采納再審檢察建議案件原因分析

2017—2022年S省檢察機關未被法院采納再審檢察建議案件占比分別約為73%、42%、38%、38%、34%、17%，筆者通過對未被法院采納案件進行梳理分析，發現原因主要有：

1.對民事生效調解書受理、監督存在不當。如G縣檢察院辦理的以調解方式結案的焦某某與某公司借款合同糾紛系列案件，卻以存在民事訴訟法第207條第1項、第4項的情形提出再審檢察建議。

2.實體審查不夠嚴謹細致。如W縣檢察院辦理的1起民間借貸糾紛案，并未查明申請人隱瞞了在法院自認債務的事實。

3.檢法兩院對虛假訴訟認定存在分歧。如S區檢察院辦理的于某某民間借貸糾紛系列案件。檢察機關認為于某某利用捏造借條、虛構借貸關系、提供虛假證言，構成虛假訴訟。但法院認為案件借款真實產生且調解結案，不屬于虛假訴訟。

4.未及時了解案件再審情況，對法院已自行糾正案件依然予以監督。2020年有3件案件屬于上述情況。

二、民事再審檢察建議適用的主要難點檢視

（一）機制頂層設置的缺陷

1.“柔性監督”屬性的束縛。雖然民事訴訟法明確了再審檢察建議的法律地位，2021年修訂的《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）增設第84條規定，對再審檢察建議的適用進一步作出明確規定［2］。但是，檢察建議權實質僅僅是向被監督者提出建議，沒有強制力保障，具有“柔性監督”的屬性。實踐中，部分法院收到再審檢察建議不予回復、超期回復或者推諉搪塞等現象屢見不鮮，也導致部分確有錯誤案件無法進入再審程序進行糾正。

2.適用條件比較模糊。根據《監督規則》的相關規定，案件提請上級院抗訴和提出再審檢察建議區分不明確［3］。實踐中，為了增加案件進入再審程序的可能性，下級檢察院更傾向于提請上一級檢察院抗訴，導致增加了司法程序，大量的案件需要提請抗訴才可能啟動再審，不利于有效發揮同級監督效率優勢以及協調檢察系統有限司法資源配置，偏離了機制立法的初衷。

3.啟動程序具有復雜性。實踐中過于繁瑣的啟動程序也產生了不利影響：（1）無論是何種案件，一律由檢委會決定，增加了辦案程序，影響了監督效率的提升。（2）在深入推進司法責任制改革背景下，按照“誰辦案、誰決定、誰負責”的基本要求，再審檢察建議是檢察官提出，卻由檢委會決定，不利于落實辦案主體責任。（3）對于法院如何處置再審檢察建議沒有法律硬性規定，通過復雜程序啟動的再審檢察建議可能被法院獨任法官直接否決。

（二）檢察監督能力的桎梏

1.精準化、精細化監督存在欠缺。（1）再審檢察建議案件質量有待提升。如前述W縣檢察院辦理的1起民間借貸糾紛案。從全國辦案數據和S省未采納案件考量分析，除2021年、2022年外，采納率均長期低位徘徊。（2）再審檢察建議權行使不嚴謹。實踐中，部分地方對申請再審超期、未涉及損害“兩益”的民事調解書依申請以及濫用依職權監督案件予以受理，實體審查后向同級法院提出再審檢察建議，暴露隨意行使再審檢察建議權的問題。如前述G縣檢察院辦理的借款合同糾紛系列案件。（3）監督標準把關不嚴。實踐中，部分案件存在錯誤認定事實和適用法律、遺漏關鍵監督點位、監督方式適用不當等問題。再審檢察建議說理不充分，論證不嚴密，難以說服法院。同時，受考核指標、信訪壓力等影響，對一些沒有監督價值和必要性的案件仍然啟動監督程序。

2.隊伍建設與精準監督要求不匹配。（1）隊伍力量不足。主要是基層檢察院民事、行政、公益訴訟檢察業務部門合一，對于疑難復雜案件以及虛假訴訟監督等需要大量調查核實的案件，辦案力量難以適應工作要求。四級法院審級職能定位改革也給基層檢察院辦案力量帶來挑戰。（2）專業素養不足。隊伍多數欠缺民商事法律教育背景，對民商事審判實務和法律適用邏輯不熟悉，民事檢察專業人才比較缺乏，特別是基層檢察院，辦案能力和經驗嚴重不足。如筆者所在S省2020年未被法院采納的41件案件中約95%是基層檢察院辦理的。（3）隊伍穩定性不足。部分地方民事檢察人員變動大，離職、轉崗較多，工作出現斷層，新人培養、梯隊建設亟需加強。

（三）機制運行保障的缺位

實踐中，部分地方對再審檢察建議一發了之，即使法院長期未回復也是聽之任之，嚴重影響了監督目的的實現。根據法律相關規定，再審檢察建議應當報送上一級檢察院備案。但多數檢察機關發出再審檢察建議后并未向上一級檢察院備案，上級檢察院也未對備案的再審檢察建議進行審查把關，甚至置之不理。可見，這一再審檢察建議運行保障機制基本處于空轉狀態。

（四）監督外部環境的困境

人民法院對再審檢察建議重視與否，很大程度影響了機制運行和監督質效［4］。實踐中，困境主要是：（1）無正當理由不予采納再審檢察建議。根據法律規定，人民法院審理因人民檢察院抗訴或者檢察建議裁定再審的案件，不受此前已經作出的駁回當事人再審申請裁定的影響。部分法院仍以上級法院已經駁回當事人再審申請為由而不采納再審檢察建議。2022年，S省就有2件案件屬于此類情形。（2）法院回復不規范。法院超期回復現象較為常見。S省每年約10%的案件存在此類問題。回復理由避重就輕，未針對監督事由充分說理，多以“不予采納”“實體判決和程序并不當”等籠統理由予以回復。回復文書有決定、函等多種形式，不夠嚴謹規范。（3）回避再審檢察建議。一些法院雖認為案件存在問題，但基于內部考評機制等考慮，便以組織當事人和解、引導當事人另訴等方式回避再審檢察建議，不啟動再審程序。

三、完善民事再審檢察建議適用的對策思考

（一）科學做好頂層設計，增強立法供給

1.立法明確再審檢察建議的強制效力和審理程序。一是在民事訴訟法中明確表述“再審檢察建議”，以區分與其他檢察建議之間的關系，凸顯其地位和增加監督的法律強制效力保障。二是在民事訴訟法中對再審檢察建議的審查方式、回復及期限等予以立法確認，規定法院應當由審判委員會決定再審檢察建議案件，避免合議庭或者獨任法官輕易否定再審檢察建議。三是立法細化明確再審檢察建議案件辦理程序，可以參照抗訴案件審理相關規定，對再審檢察建議案件辦理及庭審等進行細化規定。

2.立法明確區別再審檢察建議、提請抗訴的適用情形。由于法律法規等沒有對適用再審檢察建議、提請抗訴情形進行明確區分，這給予檢察機關監督選擇權，存在一定的弊端。比如會造成相同監督事由的案件由不同的檢察院甚至同一檢察院作出不同的決定，不僅法院不接受，當事人也會懷疑案件處理不公平、不公正，最終導致再審檢察建議的監督弱化，提請抗訴案件增多，也不利于緩解民事訴訟監督案件“倒三角”狀態。筆者認為，急需立法對適用再審檢察建議、提請抗訴情形進行明確區分。

3.在“兩高”層面規范再審檢察建議工作。結合司法體制改革，在“兩高”層面聯合出臺關于再審檢察建議工作的司法解釋或者規范性文件，進一步規范、細化相關配套規定。一是明確規定全國法院對檢察機關建議再審案件的受理部門統一為審判監督庭。二是明確規定全國法院回復再審檢察建議統一使用民事決定書，并統一格式、制作程序等。三是明確規定對再審檢察建議案件三個月內不能回復的，應當履行報批手續并將理由及時告知同級檢察機關。

（二）強化監督能力建設，提升監督質效

1.不斷革新監督理念。要對適用再審檢察建議具有信心和認同，通過再審檢察建議實現監督目的，降低司法成本，提高監督效率［5］。新時代應當轉變思想認識，秉持精準監督、雙贏多贏共贏、依法能動履職等新理念，嚴格規范行使再審檢察建議權，堅持對法院公權力監督，促使法院及時糾正錯誤裁判，保護當事人合法權益，從而達到監督制約法院審判權、維護公平正義的目的。

2.監督精準化、精細化、嚴格化。再審檢察建議監督標準與抗訴監督標準應當保持一致。一是與控申、案管等部門強化協同配合。嚴格執行法律法規關于啟動監督程序的規定，特別是依職權啟動監督的條件和范圍，從源頭保障案件質量。二是提升辦案能力和水平。通過檢察官聯席會議、公開聽證、借助“外腦”、大數據賦能等手段彌補辦案能力不足，增強監督點位的精準性和實效性。對于涉及刑民交叉、虛假訴訟認定等爭議較大的案件，提前與法院溝通，力爭消除分歧后再啟動監督程序。三是加強類案監督。全面深入分析研究民事訴訟、民事檢察監督的特點規律，采取類案監督方式對普遍性司法不規范問題進行監督，以實現監督效能最大化。四是發揮指導性案例指引作用。將指導性案例作為教材、判案的援引分析和研究，積極發揮案例指導性的正面影響［6］，以解決再審檢察建議適用中遇到的難題。

3.建立再審檢察建議、提請抗訴銜接制度。對于符合《監督規則》第82條、第83條規定的案件，下級檢察機關可以提前向上級檢察機關匯報，得到認可后，再向同級法院提出再審檢察建議。若法院拒絕采納或者不采納理由不充分，下級檢察機關應當及時將案件提請抗訴，由上級檢察機關向其同級法院進行抗訴，避免程序空轉，浪費司法資源。

4.完善隊伍建設機制。一是完善辦案系統交辦案件機制，探索在市域范圍內建立上下聯動的辦案團隊，實現優勢互補，逐步破解基層檢察院辦案力量不足、辦案能力以及地區發展不平衡等現實問題。二是積極推進檢法同堂培訓常態化機制，不斷凝聚司法理念共識和統一辦案標準尺度。三是完善檢察機關與人民法院交流學習機制，定期派員到法院相關審判業務、審判監督等部門交流鍛煉，提升法律監督能力。四是加強民事檢察業務人才庫建設，健全入庫人才參與辦案、課題研究等調用機制。

（三）健全完善保障體系，確保規范運行

1.健全跟蹤、跟進監督機制。再審檢察建議無強制啟動再審的法律效力，跟蹤關注監督意見采納情況十分必要。應當依托業務應用系統建立統一案件臺賬，實時跟進關注法院回復情況以及案件后續處理情況。如果法院逾期未回復，應當先予督促回復，并告知在限定期限內回復。如果在限定期限仍未回復，下級檢察院應當及時將案件提請上一級檢察院抗訴。對于再審檢察建議正確但不被法院采納的案件，下級檢察院應當及時提請上一級檢察院抗訴。

2.細化、規范備案審查機制。細化、規范備案審查機制能夠有效杜絕再審檢察建議權使用的隨意性［7］。實踐中，可以建立運用業務應用系統2.0備案審查再審檢察建議的機制，以信息化手段為監督質效賦能。具體來講，下級檢察院發出再審檢察建議時，同步通過業務應用系統2.0將再審檢察建議移送上級檢察院進行備案審查。上級檢察院對各地備案的再審檢察建議，一是應當指定專人負責進行審查，一旦發現監督意見不合理、不準確，應令其及時撤回，糾正不當監督行為。二是定期分析研判備案審查情況并予以通報，引導再審檢察建議工作科學發展。

3.優化完善案件質量考評體系。建立以“案件質量”為核心的考核機制，將考核標準集中在再審檢察建議的精準適用、正確監督層面上［8］。一是結合地區實際，差別化設置案件數量考核指標。二是針對法院組織當事人和解等能夠體現檢察監督作用的案件，作為已采納案件進行考評，同步改進案卡統計設置，確保科學統計已采納案件。三是根據案件跟進監督相關情況，綜合全面、公平合理評估辦案質效。

（四）創新能動借智借力，優化監督環境

一是強化構建良性互動的檢法關系。進一步完善、細化、創新與同級法院在召開聯席會議、會簽文件、信息共享以及案件溝通、反饋、聯合發布典型案例等方面的機制，多層面為再審檢察建議監督提供保障。二是主動加強與同級人大、政法委等溝通聯系。定期專題報告再審檢察建議工作開展情況，爭取工作支持。同時要結合同級人大執法檢查以及政法委組織的對法院二審改判、發回重審民商事案件評查等活動，強化再審檢察建議監督職能。三是注重加強“軟實力”建設。完善建立再審檢察建議工作常態、長效宣傳機制，積極借助多媒體平臺、召開新聞發布會等宣傳工作成效、典型案例，提升社會層面認同感、影響力和公信力。

*陜西省人民檢察院第六檢察部檢察官助理［710004］

［1］ 數據來源于2017年至2022年的最高人民檢察院工作報告。

［2］ 參見馮小光、顏良偉：《新民事訴訟監督規則若干重點條文解讀》，《中國檢察官》2021年第15期。

［3］ 參見吳世東、王亮：《民事提請抗訴制度的反思與重構》，《中國檢察官》2021年第5期。

［4］ 參見天津市武清區人民檢察院課題組：《民事再審檢察建議在實踐中的完善路徑分析》，《中國檢察官》2015年第1期。

［5］ 參見王彥春、侯毅：《民事再審發回重審檢察監督制度的構建》，《中國檢察官》2016年第7期。

［6］ 參見李浩：《民事檢察監督中引領性案件研究》，《法治現代化研究》2020年第1期。

［7］ 參見肖建國：《民事程序構造中的檢察監督論綱—民事檢察監督理論基礎的反思與重構》，《國家檢察官學院學報》2020年第1期。

［8］ 參見宋鵬舉：《司法改革視野下檢察業務考評機制改革新思考》，《法學雜志》2020年第3期。