基于防范化解隱性債務風險背景的地方政府投融資平臺轉型研究

王治華

（北京實創科技園開發建設股份有限公司，北京 100194）

引 言

地方政府隱性債務與地方政府投融資平臺之間存在雙向傳導機制，一方面，地方政府投融資平臺無序發展導致地方政府隱性債務風險劇增；另一方面，防范化解隱性債務風險，又迫使地方政府投融資平臺開展全面轉型。地方政府債務問題一直以來受到各界廣泛關注，防范化解地方政府隱性債務更是近年來經濟金融系統調控的重中之重。

一、研究綜述

新預算法自2015 年實施以來，在地方政府預算及債務管理制度逐步完善的基礎上，通過“開前門、堵后門”“抑制增量、化解存量”等地方政府通融資管理新思路，地方政府的債務風險得到有效控制，同時學術、政府等社會各界對政府隱性債務的內涵、傳導機制，以及認定標準、現存規模、防范化解等方面進行了系統的研究。截至2020 年末，我國地方政府債務余額達25 萬億元。未來，社會公共產品供給需求持續增長與經濟增長放緩、地方財政收入不確定性之間的矛盾將持續存在，在“十四五”時期，防范化解重大風險挑戰，守住不發生系統性風險仍是我國進行經濟金融調控的底線，其中防范地方政府債務風險，尤其是隱性債務更是重中之重。地方政府投融資平臺作為地方政府隱性債務的重要載體，在化解隱性債務這場戰役中處于排頭兵地位，同時地方政府投融資平臺的主營業務如土地一級開發、園區開發、市政基礎建設等又與地方經濟發展息息相關，關系到固定資產投資、土地市場、產業落地、區域開發等重要領域，具有廣泛的社會效益和經濟效益。如何在做好隱性債務化解的基礎上更好地推進地方經濟建設，本文從這一出發點對在防范化解隱性債風險背景下的地方政府投融資平臺的轉型進行了研究。

對于政府隱性債務的研究始于20 世紀90 年代，哈維·羅森（Harvey Rosen）首先提出政府隱性債務的概念，世界銀行高級顧問漢娜（Hana）提出評估政府債務風險的框架，即將政府債務分為顯性債務與隱性債務、直接債務與間接債務四個維度，隱性負債是指有些負債事項雖然政府沒有承諾和擔保，但出于公共利益的考慮，一旦出現危機，政府勢必要加以干預，地方政府投融資平臺的負債是隱性負債的重要組成部分。劉尚希、趙全厚從政府資產存量和收支流量兩個方面分析政府債務的風險狀況，并提出今后改革應當關注不同主體之間的風險責任明晰化；毛捷、徐軍偉從我國地方政府債務的制度變遷和統計方法著手，總結出我國地方政府債務存在的七方面重要事實；劉金林、程凡基于地方政府隱性債務的內涵，系統分析其形成原因，并總結出地方政府隱性債務舉債方式的違法違規性、表現形式隱蔽性、表外負債性、債務規模不確定性等特征。在實踐過程中，認定地方政府隱性債務主要遵循“穿透”原則，無論其項目形式、主體如何多樣，資金鏈條如何冗長，也無論其以何種形式進行包裝，從其實質出發，即最終是否由政府靠財政資金為其擔保、兜底、償還，承擔其或有風險。如滿足上述條件，則可認定為政府隱性債務，這一認定標準已漸成各界共識，因此地方政府投融資平臺就成為政府隱性債務產生的主要來源。

在政府隱性債務的防范和化解方面，吉富星、秦家順及“中國地方政府與融資平臺債務分析”課題組都對隱性債務的風險及化解提出了建議。王程娜以浙江城投債務化解為例，從實證出發，提出從輸血和造血兩方面著手，做好隱性債務的防范與化解，并指出探索債務二級創新的長效風險管理機制。理論界在關注地方政府隱性債務的防范與化解的同時，對地方隱性債務的正向作用也進行了探討，李升等通過基礎設施投融資對經濟增長，以及是否能降低債務風險進行了研究，肯定了基礎設施投融資在促進經濟增長方面的積極作用，提出在政策上政府對待隱性債務應遵循“黃金法則”，在債務資金的使用效率方面要“用之有度”。

在政府隱性債務與地方政府投融資平臺關系方面，高艷、王緯從利益相關者角度出發，分析地方政府投融資憑條存在分配失衡的格局，并催化了地方政府債務風險的惡化；劉驊，盧亞娟從轉型期地方政府投融資平臺的債務風險分析與評價著手，構建風險評價指標體系，從防范風險聚集、規避風險傳導和低于風險共振三個層面，提出發行市政債緩解地方政府債務壓力這一建議；王東紅、劉金林對地方政府投融資平臺可持續發展的路徑進行了研究；宋樊君基于不同地區地方政府投融資平臺企業的債務風險的演變過程，在政府政策層面、官員激勵機制方面、平臺企業內部治理層面，分別提出地方政府投融資平臺的轉型建議。

通過對過往研究的系統梳理，國內對政府隱性債務的研究從對其概念節點、產生機理及特征的研究出發，逐步擴展到對隱性債務的風險化解與投融資平臺之間的關系及轉型的研究。近年來，逐漸有學者在化解風險的前提下辯證地研究隱性債務的積極作用，也有從地方投融資平臺的實踐出發，對化解存量隱性債務進行實證研究。

二、防范化解隱性債務風險背景下的地方政府投融資平臺轉型需求

根據中央要求，地方政府投融資平臺在化解隱性債務時一般采取以下策略：一是遵循“控制增量，化解存量”的管控思路，對增量債務嚴控其債務增長，壓降債務增速，對存量債務逐步化解，加大地方政府投融資平臺重組整合及轉型力度，通過轉變運行模式、提升運行效率、提高市場化水平達到化解隱性債務的目的；二是“以時間換空間”，通過債務置換等方式在短期內平滑債務期限結構的辦法，防范部分尾部風險；三是大力開展試點，在14 個省份開展化債試點，逐步積累化債的辦法和經驗。

地方政府投融資平臺的發展與我國隱性債務管理的制度變遷息息相關，隨著地方政府投融資平臺的逐步發展壯大，對其債務風險管理的政策選擇逐步從預防性轉為限制性。地方政府投融資平臺的發展大致可以分為三個階段：第一階段為2014 年以前，其中以2008 年世界金融危機為分界點又可分為兩個時期，但該第一階段總體為地方政府投融資平臺的快速發展期，地方政府投融資平臺逐步成為地方政府推進當地經濟發展的重要抓手，該時期地方政府投融資平臺的債務逐步膨脹，其與地方政府債務、地方財力的結構關系逐步引起各界廣泛關注。第二階段為2014—2017 年，該階段為地方政府投融資平臺的債務風險放大階段。2014 年，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43 號）一方面，賦予地方政府依法適度舉債的融資權限；另一方面，提出要堅決制止地方政府違法違規舉債行為。2015 年，新預算法規定了地方政府以預算為約束，進行自發自還政府債券的舉債方式，使地方政府舉債形成“開前門、堵后門”的局面，但由于原有債務的甄別不準確、一些新的不規范的投融資模式、違法違規舉債及過渡期政策落實不嚴格等原因，導致“后門”并未關嚴，因此至2017 年地方政府投融資平臺債務大幅上升，形成較大的隱性債務風險。第三階段為2018 年至今，該階段為地方政府投融資平臺的轉型發展階段，2017 年起為應對快速擴大的隱性債務風險，在全國金融工作會議和中央經濟工作會議上，黨和國家領導人分別強調要嚴控地方政府債務增量，要遏制地方政府隱性債務，同時提出要“疏堵并重”，在規范地方政府融資行為的同時，化解存量、嚴控增量，多部門配合協作系統治理地方政府隱性債務。在該階段地方政府投融資平臺逐步轉變為城市基礎設施運營商或城市運營管理服務商，以及更多其他市場職能，逐步在實操層面剝離融資職能。同時，一系列政策的出臺也對地方政府投融資平臺加快轉型提出了要求，這期間國務院文件要求加快剝離地方投融資平臺企業的政府融資職能，依法實施破產重整或清算一批失去清償能力的投融資平臺。

三、地方政府投融資平臺轉型困境及原因

地方政府投融資平臺經歷幾十年的發展，為地方經濟發展做出巨大貢獻，在防范化解隱性債務的背景下對其提出轉型的需求。但轉型不是一蹴而就的，其自身也存在一系列的問題，成為成功轉型的障礙，地方政府投融資平臺所面臨的困境及其原因主要如下。

一是市場化程度不足。地方政府投融資平臺與地方政府深度捆綁，其主營業務與土地資產、棚戶區改造、基礎設施建設、園區開發、產業布局等領域密切相關，這些領域往往都是地方政府推進地方經濟發展的重要抓手，其自身在管理和經營上的財權、事權都受到地方政府的限制與制約，同時其主要管理人員多數來自政府任命，平臺的發展離不開地方政府的深度支持，而平臺的發展也受限于地方政府執政水平和地方經濟發展水平。在企業運行中行政干預多于市場選擇，管理手段和方法多數較為老舊，市場化的觀念沒有得到及時更新和運用。

二是造血能力不足。地方政府投融資平臺所從事的領域多數來自地方政府授權，多數屬于準公共領域，受相關政策及行業本身特點影響，其利潤較為微薄，以土地一級開發為例，平臺企業推進一個一級開發項目，在某些地區如果資金來源為財政資金，其利潤只為總成本的2%，受限于項目開發周期較長，且存在無法計入成本的投入等原因，完成一個項目的利潤微乎其微，甚至還存在虧損的情況。一方面，這是受相關土地一級開發成本利潤政策的影響；另一方面，也是與地方政府政策導向相關，投融資平臺在考慮自身經濟利益的同時，也要完成政府對于整個區域的整體經濟效益、社會效益等方面的戰略考量。同時，土地、棚戶區改造、園區開發等受土地政策、城市規劃等多種政策影響，項目推進的周期往往較長，某些項目因征地、拆遷、耕地補償、城市規劃等原因長期停滯，導致項目沉淀資金較多，資金周轉效率較低，無法快速形成新增土地資源投入土地市場，實現資金回籠閉環，這也是化解地方政府隱性債務的一大難點。雖然進行了債務置換，但項目依然無法快速推進，這導致了前期置換化解的部分存量隱性債務只是短期內得以平滑，從長期來看，依然是潛在的風險，尚未達到標本兼治的預期效果。

三是企業治理能力不足。由于其自身與政府深度捆綁，所處行業也具有某種壟斷屬性，同時地方政府的區域特性又普遍隔絕外來者的競爭，導致平臺企業治理能力存在不足，現代化的企業架構、管理體系及有效的激勵機制往往較為缺失，對于平臺內從業人員的成長和業務水平提升缺乏有效的培訓機制，對于平臺的考核缺少量化及標準化。同時，地方政府對于平臺的定位不清晰，導致其對于自身經營戰略缺乏長期考量，無法結合自身優勢、行業發展階段及地方區域經濟發展水平，做出準確的經營策略調整。

四、地方政府投融資平臺轉型建議

雖然地方政府投融資平臺在運行過程中存在各種問題，但在化解隱性債務、地方經濟發展、企業自身生存等三方面壓力之下，轉型之路無可避免，本文從地方政府投融資平臺自身角度出發，提出轉型建議。

一是進一步提升市場化水平。在政策層面調整政府與平臺之間的事權分配，進一步優化權力結構，深化財稅體制改革，厘清政府和市場的職能邊界，對具有競爭性的公共產品生產環節實行市場化改革。在平臺層面要轉型為市場化運營的現代化企業，在依法、合規的前提下開展市場化企業經營行為。其融資行為按照市場化主體應當可以界定為企業債務，其承擔以企業自有資產為限承擔有限責任，從而有效隔絕新增隱性債務風險。遵循“誰借誰還，風險自擔”原則，其舉借債務的償還責任不應涉及地方政府。對不同平臺從職能角度進行分類劃分，針對平臺市場化程度的不同進行分類施策，根據平臺業務性質及職能，結合國有企業改革方向，推動基于市場化的職能調整及業務轉型。

二是進一步提升自身的造血能力。圍繞主營業務進行深耕細作，引入現代化項目管理工具，轉變工作思路，找準難點、痛點、堵點，加快項目整體推進速度，進一步提升現代化運作水平，提升資金使用效率，形成良性循環。通過資產重組做大做強主營業務，同時開展多元化拓展，通過向產業鏈上下游擴展，不斷擴大自身的造血能力，從而改善平臺債務結構。在自身功能定位上由投融資平臺逐步向城市綜合運營服務商、國有資本運營商和產業引導企業等方向轉型。在轉型過程中，也要注意避免盲目求大、求快，要結合自身特點和外部形勢，因勢利導達到轉型目的，不可因盲目上馬導致新的經營風險和債務風險。

三是進一步提升企業治理能力。加大地方政府投融資平臺改革力度，健全企業法人治理結構，完善現代企業制度，按照現代化企業“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的整體要求，打造獨立于地方政府的企業治理結構，同時不斷深化國有企業體制機制改革，打破對地方政府的依附關系，提高自主決策和科學決策的能力，發揮企業自身的能動性和創造性，不斷提升經營效率，加強風險控制，擴大企業規模，提升企業競爭力。