人口老齡化背景下欠發達地區養老服務實踐路徑探討
——以甘肅省慶陽市為例

石林溪

（隴東學院，慶陽 745000）

引 言

積極應對人口老齡化是黨中央、國務院正確把握人口發展大趨勢和老齡化規律作出的立足當下、著眼長遠的重大戰略部署，對于實現國家經濟高質量發展、維護國家安全和社會和諧穩定具有重大意義。作為經濟發展較為遲緩，發展不均衡、不充分的欠發達地區，如何走出一條化解人口老齡化壓力、提升養老服務水平的實踐路徑，對于推進區域養老事業發展具有積極意義。

一、甘肅省慶陽市人口老齡化趨勢特征

歷次全國人口普查結果顯示，進入21 世紀以后，甘肅省慶陽市人口老齡化趨勢明顯，人口增長勢能趨向減弱，人口發展形勢面臨重要轉折。根據國際公認的老齡化階段劃分標準，60 歲及60 歲以上人口比例10%～20%為輕度老齡化階段，20%～30%為中度老齡化階段，超過30%處于嚴重的老齡化階段。截至2020 年底，慶陽市60 歲及60歲以上老年人口占總人口的18.03%，已接近中度老齡化階段。結合全國第七次人口普查和歷年統計分析，慶陽市人口老齡化呈現出以下幾個突出特征。

（一）老年人口數量快速增長

2010 年以后，慶陽市常住人口開始呈現負增長。2010年全國第六次人口普查結果顯示，慶陽市全市總人口為221.12 萬人，相比2000 年總人口數量減少了2.94 萬人，人口拐點出現，人口增長率也下降為-0.90%，首次出現負增長。2020 年全國第七次人口普查進一步顯示，慶陽市全市總人口數量繼續減少至217.97 萬人，相比2010 年總人口數量又減少了3.15 萬人，人口增長率再次下降為-0.14%。與此同時，慶陽市老年人口數量快速增長，慶陽市老年人口結構占比持續上升，2020 年全國第七次人口普查數據顯示，全市65 歲及65 歲以上人口28.39 萬人，占總人口的13.02%。該指標與2010 年第六次全國人口普查相比，人口比重分別上升了4.34 個百分點（總體上看，慶陽市老年人口規模和比重都在不斷快速增加）。

（二）城鄉人口老齡化不同步

近年來，慶陽市城鎮化水平不斷提升，城鎮人口規模也不斷擴大，其主要原因是城鎮化發展吸引農村大量青壯年人口轉為城鎮人口，人口的城鎮集聚效應明顯，由此加劇了農村地區的人口老齡化。全國第七次人口普查數據顯示，截至2020 年底，慶陽市65 歲及65 歲以上老年人口為28.38 萬人，其中農村地區老年人口為25.54 萬人，占全部老年人口的90%。可見，城鄉間老齡人口結構存在顯著差異，農村地區人口老齡化更嚴重，這將使農村地區的養老服務面臨更為嚴峻的挑戰。

（三）老齡人口養老服務需求多元化

隨著人口老齡化趨勢的不斷加劇，以及家庭空巢化問題的日益突出，老年人對養老服務的需求呈現出日益增長的趨勢。目前，以家庭為核心的居家養老仍然是眾多老年群體的首選養老方式。由于受傳統觀念影響較深，一些居家老人沒有得到應有的關注和照顧，他們的生活質量得不到提升，因此需要更多的社會支持，日常護理、慢病管理和健康照料等方面的居家養老服務需求日益增多。隨著我國養老保險制度的不斷完善，以及經濟保障水平的不斷提高，部分老人尤其是空巢老人對精神慰藉的需求也不斷增多。此外，老年人養老過程中衣、食、住、行、用、娛等各方面需求不斷增多，不同收入水平的老年人需求層次也不同，老年人的日常生活需求呈現多層次、多元化的特點。

二、甘肅省慶陽市養老服務發展成效

為積極應對人口老齡化問題，慶陽市委、市政府及相關職能部門努力完善服務體系，全力提升服務水平，著力保障多層次、多元化的養老服務需求，扎實有序推進各項工作，養老服務取得了長足發展和顯著成效。

（一）養老服務政策有效落實

“十三五”期間，慶陽市政府積極踐行各項扶持政策，加大資金和設施保障，不斷推進養老服務深化改革，確保養老服務事業穩步發展。首先，慶陽市緊抓國家政策機遇，相繼出臺了《關于加快發展養老服務業的實施意見》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的實施方案》《關于制定和實施老年人照顧服務項目的實施意見》等政策文件，為養老服務事業有序發展注入了強勁動力，同時在財政上不斷增加投入力度，為全市居家養老服務提供堅實保障；其次，慶陽市積極鼓勵非營利性社會養老機構發展，自2015 年起采取以獎代補方式對建成通過驗收并依法登記投入運營的非營利性社會養老機構給予一次性建設補貼；最后，扎實推進各項養老保障制度的完善與落實，針對特殊群體老年人建立了農村留守老年人定期走訪制度和經濟困難老年人補貼制度，確保兜底保障應保盡保。

（二）養老服務設施不斷完善

為解決養老問題，慶陽市建成了覆蓋城鄉、功能完善的以居家養老為基礎，以社區養老為依托，以機構養老為支撐的社會養老服務體系。針對一些規模小、設施差和入住率低的養老服務機構持續開展服務質量建設專項行動，不斷改造提升養老服務機構硬件設施。“十三五”期間，全市累計投入8.62 億元，養老機構總數大幅增長，由2011年的85 個增長到2021 年的1002 個，其中社會福利院（福利中心）10 個，敬老院27 個，城市老年人日間照料中心65 個，農村日間照料中心891 個。養老機構中床位總數和每千名老人擁有床位數也在逐年增加，2011 年床位總數僅為3196 張，每千名老人擁有床位10 張，發展到2021 年，床位總數達到12356 張，每千名老人擁有床位32 張。養老服務硬件設施的增多為廣大老年人提供了較為方便舒適的養老保障。

（三）養老服務質量明顯提升

慶陽市加大對機構養老扶持力度，至2020 年底，已投入2.54 億元完成慶陽市養老綜合服務中心一期工程建設，以居家養老服務中心為依托，建立居家養老服務信息平臺5 個，向居家老年人提供生活照料、醫療保障等上門服務。城鄉社區養老服務也日益完善，在創建示范城市社區老年人日間照料中心的基礎上，不斷增強農村社區的養老服務能力。此外，全力打造覆蓋機構、社區、家庭的多網絡全方位養老服務，加強醫養融合深度發展，促進養老服務質量穩步提升。

（四）人才隊伍建設逐步推進

慶陽市養老機構現共有從業人員385 人，其中：養老護理員216 人，大專學歷以上96 人，平均工資1816 元；高級養老護理員84 人，初級132 人。全市積極推行養老護理員分級培訓和職業資格認證制度，目前已有80%的養老護理員獲得了持證資格。“十三五”期間，慶陽市加強養老人才培養，依托高校開設護理學和健康服務與管理、老年服務與管理等專業，每年培養上千名專業人才。同時，市人社局列支專項資金，加大養老護理員培養，各縣（區）人社局委托慶陽市職業技能培訓學校免費為農村有意向婦女進行培訓，培訓結業后發放合格證。

（五）醫養結合服務有序推進

慶陽市把醫養結合工作作為一項系統工程，積極探索、抓點示范，2017 年成立了全市首家社區醫養結合服務中心。作為省級養老基地和全省首批醫養結合示范基地，社區醫養結合服務中心致力于為老年人提供全方位的專業醫療服務，包括日常生活照料、膳食供應、醫療巡診、健康評估、健康養護、文化娛樂和心理慰藉等。近年來，通過加強對養老護理員的業務培訓、規范管理，全市養老機構已基本實現了規范化運行。另外，以市社會福利院為試點打造機構醫養結合示范，實現生活照料、基本醫療、康復護理的有機結合。同時，在全市范圍內實施以全科團隊為核心的社區衛生服務體系，構建覆蓋城鄉居民全人群的公共衛生服務網絡，加強基層醫療衛生體系建設。

三、優化甘肅省慶陽市養老服務的實踐路徑

未來一段時期，慶陽市必須堅持以政府為主導，以地方經濟發展與養老服務需求為基礎，通過整合資源、增強功能、優化服務，制定一條科學合理的實踐路徑，因地制宜地探索具有區域特色的多層次、多元化“市、縣、鄉”三級養老服務體系。

（一）增強養老服務功能

1.發揮互助養老

在推進基層社區養老服務體系的建設中，慶陽市應立足“以社區居家養老為主”，探索建立“一對一”低齡老人志愿幫扶高齡老人的社區養老互助模式，體現鄰里互助和助人自助精神，實現老年群體自我管理和自我服務。此外，在充分利用社區硬件資源和教育資源的基礎上，組建社區老年學校，以激發低齡老年人的主動性，實現老年群體的價值，推進老年教育可持續發展。

2.突出專業養老

全面提升養老服務專業化水平，探索建立養老機構承接、專業社工隊伍提供服務、志愿者參與的“1+1+N”關愛隊伍模式。推動發展專業化、連鎖化、品牌化養老服務機構，豐富老年服務產品，激勵養老服務市場為老年群體提供包含生活照料、醫療護理、文體娛樂、精神慰藉等多元化、個性化養老服務。

3.推進智慧養老

秉持智慧養老與專業養老相互融合的理念，運用信息技術為養老服務提供便捷、安全的保障。支持居家養老機構建設“互聯網+”平臺，實現醫養結合的綜合服務平臺。在養老服務領域，促進信息技術和智能硬件的深度融合，推進互聯網、大數據、5G 等先進技術的廣泛應用，推動適老化智能產品研究開發，幫助老年人融入信息化社會。

（二）完善養老服務體系

1.面向市級城區老年人群體，構建“以社區居家養老為主，社會資本充分參與”的高質量養老服務體系

通過社區服務與居家養老服務的融合，根據不同層次老年人的實際需求提供具有針對性和多樣化的選擇服務。社區在老年人日常生活中扮演著越來越重要的角色，更好地開展社區居家養老服務工作有利于緩解人口老齡化帶來的社會壓力，政府部門加大對于社區財力、物力以及人力方面的投入力度，完善社區的日間照料、家居改善、醫療護理等老年服務內容，能夠切實有效地提升居家養老服務水平，為老年人提供更加優質的養老服務。同時，為滿足高層次、多樣化養老服務需求，引導和鼓勵社會資本以多種形式投資養老服務產業；加大養老服務放管服改革力度，全面放開養老服務市場，激發民間社會資本投資的積極性；著力解決社會資本參與養老服務業發展面臨的設施用地、金融支持、稅費優惠、人才培養等方面的實際困難，為社會力量騰出發展空間，營造公平的競爭環境。

2.面向縣域老年人群體，構建“以居家養老為基礎，以社區養老為依托，以社會養老為補充”的適度普惠養老服務體系

在社會保障體系和服務體系的支持下，家庭承擔老年人的日常基本照顧，社區為老年人提供日間照料和托老服務等基本養老服務，更好地滿足老年人的生活保障和物質需求，部分老年人根據個人意愿入住養老機構。政府提供政策扶持和稅收優惠，積極引導鼓勵社會力量興辦養老服務機構和興建各類養老服務設施，推進民辦社會養老機構的建設。

3.面向鄉（鎮）農村老年人群體，構建“以家庭養老為主，以政府兜底為補充”的基本養老服務體系

當前，鄉（鎮）農村養老的主要形式仍然是傳統家庭養老，這是收入水平限制和傳統觀念等因素的影響所致的。因此，鄉（鎮）農村應當積極推進農村集體經濟的發展，不斷提高農村老年人家庭的經濟收益；在基層黨組織、村民自治組織和基層老年協會等的支持下，廣泛開展各種形式的關愛行動；推進農村養老服務日間照料的完善，逐步提升服務質量；加強農村居民的道德教育，推廣養老、敬老、愛老的價值觀念，激發人們自覺傳承孝道的熱情。此外，政府應發揮兜底保障功能，以保障老年人基本生活和基本人權為目標，強化失能、部分失能特困人員的兜底保障。