經濟不均等的國際比較及其啟示

武 鵬

(中國社會科學院經濟研究所,北京 100836)

經濟均等化是經濟現代化的重要目標,也是全人類的共同追求。世界各經濟體特別是現代化進程起步較早的發達經濟體在縮小經濟不均等方面曾進行過一系列探索和嘗試,既積累了有益經驗,也遭受過不少教訓。回顧全球特別是主要經濟體經濟不均等的演進過程,及其縮小經濟不均等的政策舉措,總結經驗教訓,并結合中國具體國情加以甄別吸收,對我國當前縮小城鄉區域和居民收入分配差距具有重要的參考價值和借鑒意義。

一、全球對經濟不均等的關注顯著提升

人類社會的經濟不均等程度自進入工業時代后便開始快速上升,直至20世紀結束時才漸趨穩定,并呈現高位持續徘徊態勢(1)Chancel L, Piketty T. Global Income Inequality, 1820-2020: The Persistence and Mutation of Extreme Inequality. World Inequality Lab Working Papers halshs-03321887, HAL, 2021.。世界不均等實驗室最新發布的《2022年世界不均等報告》對當今人類社會的經濟不均等程度予以了具體直觀的刻畫:全球最富有的10%的人口占據了全球收入的52%,而最貧窮的50%人口只賺取了全球收入的8%;處于全球收入前10%的人每年的平均收入為122100美元,而全球收入后50%的人每年的平均收入僅為3920美元,前者是后者的31.15倍;全球最貧窮的一半人口幾乎不擁有任何財富,他們的財產只占全球財產的2%,相比之下,全球最富有的10%的人口擁有76%的全球財產;平均而言,最貧窮的一半人口每個成年人擁有4100美元,而最富有的10%人口平均擁有771300美元,后者是前者的188倍(2)Chancel L, Piketty T, Saez E, Zucman G, et al. World Inequality Report 2022. World Inequality Lab wir2022.wid.world, 2022.。面對巨大的經濟不均等及其長期無法得到有效改善的局面,近年來經濟學界對經濟不均等的關注度和研究興趣空前提升,這主要體現在以下兩個方面:一是關于經濟不均等研究的基礎數據得到了較大完善。此前較長時期內,關于全球各經濟體的不均等程度測度主要來自于官方零星公布的數據和個別研究的成果,不僅樣本稀少而且統計口徑各異,難以進行時間序列比較和跨國比較。對此,《2022年世界不均等報告》開篇即指出,我們生活在一個數據豐富的世界,但我們卻缺乏關于不均等的基本信息。有賴于最近十余年的研究,上述問題得到了逐步緩解,這體現在延長了歷史數據和擴大了觀測樣本,著力統一了不均等指標的質量和口徑,從而顯著增強了跨國橫向可比性和各國自身時序可比性。二是抑制經濟不均等的政策研究愈益豐富。按照新古典經濟學的觀點,市場機制下按邊際產出的分配方式體現了對“貢獻”的公平回報,并不需要加以特別的政策干預,并且過分的政策糾正將導致社會激勵水平下降,進而阻礙效率提升和經濟發展。與其如此,不如將政策精力放在促進效率提升和經濟發展上來,通過做大蛋糕讓各個社會階層都能夠分得更多的蛋糕,并且從福利角度而言,這種帕累托改進更具積極意義。因此,長期以來特別是21世紀80年代新自由主義意識形態在全球達到頂峰以后,除了反貧困這種無法單純用經濟觀點加以考量而必須同時訴諸倫理道德考量的領域外,主流經濟學界對抑制經濟不均等政策的關注很少,這從主流經濟學教科書鮮有經濟不均等內容便可見一斑。然而,2008年全球金融危機爆發后,世界經濟形勢持續陷于低谷,帕累托改進論的現實基礎遭受了極大削弱。同時,全球的經濟不均等程度達到歷史性高點,包括發達國家普通民眾在內的中低收入人群在危機中生活陷入困頓,從而點燃了全球對抑制經濟不均等政策的關注,集中涌現了諸如托馬斯·皮凱蒂的《21世紀資本論》等一大批研究成果。

上述兩方面關于經濟不均等的豐富成果為我們開展關于經濟不均等的國際比較分析奠定了扎實的資料和文獻基礎。以此為支撐,本文將著重圍繞主要發達國家和地區的經濟不均等演進趨勢和推進經濟均等化的方式策略展開討論。這一方面是考慮到按照世界銀行的標準,中國已躍升為中高收入國家并即將步入高收入國家的行列,具有比較分析價值的主體是業已成為發達經濟體的國家和地區及目前已達到一定發展水平有望晉升為發達經濟體的國家和地區(3)按照世界銀行的標準,在歐洲一體化的輻射推動下,“新歐洲”的轉軌國家斯洛文尼亞、捷克、愛沙尼亞目前已晉升為高收入經濟體,斯洛伐克、波蘭、匈牙利、克羅地亞、拉脫維亞、立陶宛等國也較有希望在未來不久邁入高收入經濟體行列。此外,為了保持時間序列的可比性,同時尊重數據形成的歷史過程,本文接下來對歐盟的分析中沒有剔除新近脫歐的英國。;另一方面是考慮到中國作為超大經濟體與中小規模經濟體特別是城市經濟體之間的差異過大,很多經驗難以相互借鑒參考,而與大型和超大型發達經濟體之間的相似度更高,在經驗上的互通性也更強。此外,美國、歐盟占據了發達經濟體體量的73%,集中討論這兩大具有代表性的發達經濟體,便于在有限的篇幅內進行相對更為深入的分析。

二、當代經濟不均等程度的演進及其規律性認識

第二次世界大戰后,一方面,得益于西方各國福利主義政策的興起,社會公共福利支出和再分配力度增大,特別是在教育和健康方面的公共支出提升了勞動者的人力資本水平,有力推動了經濟不均等程度的下降;另一方面,席卷歐洲和日本的大規模持續戰爭在一定程度上破壞了這些國家長期以來累積形成的固有財富分配格局,特別是高收入階層的財富在戰爭中遭受到較大的損失,從而使得社會財富和收入分配狀況回歸到一個相對更為均等的新起點。但進入20世紀80年代后,世界主要經濟體的經濟不均等程度普遍有所上升。這促使對經濟不均等的關注和探討重新回到了學術界和政策界的桌面上來。

(一)當代主要經濟體經濟不均等程度的演進趨勢及其成因

進入20世紀80年代后,主要發達經濟體和轉軌經濟體的經濟不均等程度普遍呈現上升趨勢。圖1參考《2022年世界不均等報告》所用指標,通過根據世界不均等數據庫計算的前10%人群收入份額與后50%人群收入份額的比值,展示了1980—2021年間中國與主要發達經濟體的經濟不均等演進趨勢。從中可以發現:一方面,就演進趨勢來看,除法國外的各主要經濟體的經濟不均等程度總體上均有明顯上升。即便個別經濟體在近年來經濟不均等程度有所下降,但下降幅度非常有限,從而趨勢性也并不明顯。比較來看,中國和美國的上升幅度最大,比值均上升了約1.7,而大部分歐洲主要經濟體的該比值絕對值當前也僅在1.7附近。另一方面,就絕對值來看,可以將各主要經濟體分為兩組,一組是由西歐國家組成的低收入差距經濟體,另一組是由中、美、日組成的高收入差距經濟體。近幾年,前者的比值位于1.4～2.0之間,后者的比值位于2.7～3.4之間。其中,美國的經濟不均等程度顯著高于其他經濟體,近十年來一直在3.4～3.5的高位狹窄區間內波動。

圖1 中國與主要發達經濟體的經濟不均等演進趨勢(1980—2021年)

上述趨勢的成因,主要可概括為以下三點:

第一,西方新自由主義思潮的興起及相關經濟政策的實施。伴隨著經濟滯脹、福利主義弊病凸顯、西方國有經濟低效等現象,自20世紀70年代末開始,西方發達經濟體在經濟政策方面逐漸由凱恩斯主義和社會民主主義轉向新自由主義,推動了以減少稅收、削減教育醫療等社會公共服務開支、減少政府干預、放松管制、國有經濟私有化等為主要內容的自由主義經濟改革。這一方面使得初次分配過程中的市場收入差距放大功能被強化,另一方面使得政府的收入再分配和公共服務均等化功能被弱化。

第二,原蘇聯、東歐社會主義陣營國家經濟狀況的惡化。20世紀60年代以后,傳統計劃經濟在資源配置、部門協調、經濟激勵等方面的缺陷愈益凸顯,對此,社會主義陣營國家開展了持續且多樣的經濟改革,但最終因缺乏系統性而收效甚微。20世紀80年代后,原蘇聯、東歐社會主義陣營國家的國民經濟普遍陷入困境。這一方面降低了西方國家所面臨的制度競爭壓力,弱化了以福利主義為主要內容的制度競賽;另一方面推動了社會主義陣營國家轉向以市場經濟為目標取向的經濟體制改革,打破了其長期以來分配制度上的平均主義。

第三,新興工業化國家的興起與低技能工作機會的轉移。20世紀80年代以來,產業全球轉移趨勢逐漸加速,大量的發達國家低收入階層的工作機會伴隨著產業轉移導入了新興工業化國家。這一方面導致了發達國家低技能低收入群體的就業機會減少和工資水平下降,其與國內中高收入階層相比變得更加貧窮;另一方面使得新興工業化國家中接受了工作機會轉移的群體逐漸進化為本國的中產階級,其社會分配格局由起初的共同貧窮轉變為一部分人先富起來,收入差距也隨之有所拉大。

(二)從全球不均等視角審視經濟不均等的結構性成因

在探討了全球主要經濟體經濟不均等程度自20世紀80年代以來的演進情況之后,我們再來看同時期全球經濟不均等的演進情況。圖2依據與上一部分相同的方法和數據來源展示了1980—2021年間全球經濟不均等演進趨勢,與圖1對比可以直觀地看出一個非常重要的情況:1980—2021年間,全球主要經濟體經濟不均等程度普遍呈上升趨勢,而全球經濟不均等程度則整體呈下降趨勢,兩者形成了鮮明的反差。

圖2 全球經濟不均等演進趨勢(1980—2021年)

上述鮮明反差的形成主要源自于結構性原因:雖然大部分國家內部的收入差距呈現擴大趨勢,但國別間的收入差距卻在更為迅速地縮小,從而使得將我們的觀察視角投放在全人類群體上時,收入分配狀況則呈現出了明顯改善。然而需指出的是,國別間的收入差距縮小并非源于相對落后國家的廣泛追趕,而是高度集中地導源于中國和印度這兩個人口占比最高經濟體的經濟相對更快增長。如果排除中國和印度特別是排除了中國的話,我們將會看到全球經濟不均等在近40年內幾乎沒有任何改善。對于這一事實,世界銀行經濟學家布蘭科·米蘭諾維奇曾指出:“地區因素在1820年是微不足道的,只有20%的全球不平等水平是因為國家間不平等,大部分全球不平等水平(80%)是因為國內不平等,……這一點在20世紀完全改變了。這個比例發生了反轉:至20世紀中葉,80%的全球不平等水平是由于出生地(或者說是居住地),只有20%的全球不平等水平是由社會階層導致的?！?4)[塞爾]布蘭科·米蘭諾維奇:《全球不平等》,熊金武、劉宣佑譯,北京:中信出版集團,2019年版,第111頁。這意味著,當今從全球視角來看,個體間經濟不等的80%是由其所在國經濟發展水平決定的,只有20%是由其所在國內部的經濟分配狀況決定的。從這個意義上來說,當代人類面臨的經濟不均等問題首先是國家發展問題,其次才是國內分配問題。

三、主要經濟體經濟不均等的突出表現形式與經驗教訓

經濟不均等是由城鄉、區域、代際、行業、性別、民族種族、移民與原住民等一系列結構性不均等所組成的,涉及到諸多政策應對方向。但是,具體到不同國家或地區,經濟不均等的結構性特征往往不同,甚至迥異。對此,各個國家或地區在應對經濟不均等過程中的政策關注點也相應地有所差異。

(一)美國的經濟不均等表現及其經驗教訓

美國的經濟不均等常被描述為1%與99%的差距,即突出地表現為財富和收入向頭部1%的人群高度集中。這一現象已引起了學術界的高度關注。如皮凱蒂在《21世紀資本論》中指出當代美國收入不均等的擴大主要緣于頭部1%人群收入的相對更快增長(5)[法]托馬斯·皮凱蒂:《21世紀資本論》,巴曙松等譯,北京:中信出版社,2014年版,第302頁。,斯蒂格利茨在《不平等的代價》中將“美國的1%問題”作為開篇第一章予以重點闡述(6)[美]約瑟夫·斯蒂格利茨:《不平等的代價》,張子源譯,北京:機械工業出版社,2020年版,第1—30頁。,賽斯和祖克曼在《不公正的勝利》中圍繞頭部1%富裕群體的逃避稅行為專門探討了美國的稅收不公平問題(7)[美]伊曼紐爾·塞斯、加布里埃爾·祖克曼:《不公正的勝利》,薛貴譯,北京:中信出版集團,2021年版,第50—64頁。。

圖3和圖4分別從收入和財富份額的角度展示了美國“高度集中于頭部1%人群”的分配格局。由圖可知,1980年以來,美國頭部1%人群的收入和財富份額整體呈穩步上升態勢,其中,收入份額由1980年的10.43%上升至2021年的19.06%,增長了82.7%;財富份額由1980年的23.59%上升至2021年的34.87%,增長了47.82%。相比之下,歐盟和日本頭部1%人群的收入和財富集中程度的上升趨勢并不明顯,且絕對份額也遠低于美國。其中,2021年,歐盟頭部1%人群的收入和財富份額分別為11.60%和25.56%,僅為美國的49.17%和73.30%;日本頭部1%人群的收入和財富份額分別只占13.11%和25.28%,僅為美國的55.57%和72.50%。雖然中國整體收入差距水平與美國大體相仿,但中國頭部1%人群的收入和財富絕對份額卻遠低于美國,如2021年,中國頭部1%人群的收入和財富份額分別為14.00%和30.96%,為美國的59.35%和88.79%。這意味著從收入差距的分布構成角度來看,美國的收入不均等更多地導源于頭部人群收入的高度集中。

圖3 世界主要經濟體前1%人群的收入份額占比(1980—2021年)

圖4 世界主要經濟體前1%人群的財富份額占比(1980—2021年)

美國這種伴隨著極不合理分布結構的高度經濟不均等狀況已經導致了嚴重的社會撕裂。在2011年占領華爾街運動中,美國民眾喊出了“我們都是99%”的口號。顯然,美國政府和決策層對經濟不均等所引發的社會危機不可能沒有足夠的認識,如占領華爾街運動爆發后,美國現任總統時任副總統拜登指出:“不斷蔓延的‘抗議華爾街’運動表明,美國民眾對日益惡化的經濟不均等狀況感到憤怒”,“這場抗議運動的核心,……是與美國民眾的協議已經破裂。美國民眾認為這個系統不公平”(8)《美國“占領華爾街”運動持續升溫》,https:∥world.cankaoxiaoxi.com/2011/1008/3116.shtml。。然而一系列體制性障礙導致其難以作出有效應對。

一般而言,對于美國這種收入和財富向極少數人群高度集中的分配狀況,一個重要的應對方案便是征收高額累進所得稅和遺產稅。這正是皮凱蒂在《21世紀資本論》中所建議的。事實上,美國表面上也的確是這樣做的,在發達國家中,美國的稅收制度是高度累進的。同時,與大部分歐洲國家主要依賴增值稅不同,美國并不征收增值稅。由于增值稅主要征收于消費環節且累進程度較低,對窮人并不友好,這使得美國的稅收體系至少在表面上再一次具備了“親貧”特征。但實際操作下來,美國的稅后不均等較之稅前不均等的改善程度卻反不及歐盟。根據世界不均等數據庫的數據計算,2019年,美國頭部1%人群繳納的平均稅率為20.6%,而歐盟的這一數據為25.0%,美國較歐盟少了4.4個百分點,稅收強度較歐盟低了17.3%。造成上述問題的原因可主要歸結為三點:一是美國對資本利得的征稅率要低于對勞動收入的征稅率。頭部1%人群的收入主要是由財產性收入或資本收入構成的,絕大多數民眾的收入則主要是由勞動收入構成的。自20世紀80年代里根政府開啟的自由主義取向政策轉變以來,美國對資本利得的征稅率不斷下降,而對勞動收入的征稅率卻幾乎沒有變化。2017年特朗普稅改后,美國大幅調低了企業所得稅(由35%降至21%),而個人所得稅基本維持原狀。在上述改革趨勢的持續作用下,及至2018年,美國億萬富翁承擔的稅率首次低于普通工人,從而事實上宣告了美國累進稅制的解體。二是美國稅收政策的漏洞給予了高收入者以各種避稅的便利。如持有公司股份的富裕人群若不變現股份,則其股份增值收入只需要繳納稅率更低的公司稅而不需要繳納個人所得稅。即便是公司稅的繳納,由富人持有的公司也經常會進行內部的利潤轉移,將大量收益注入在“避稅天堂”設立的子公司。再如富豪將財產捐出成立家族基金會,則該筆財產將不會被課征遺產稅,而該基金會往往由富豪的代理人所掌握,富豪家族的后人事實上仍保留了該筆財產的收益權和支配權。為了鉆稅收制度的漏洞,美國富豪在專業財務顧問的指導下,避稅的辦法花樣百出、不一而足。三是獨立的地方政府稅收體制和地區間稅收競爭。美國采用徹底的分稅制,聯邦、州、地方三級政府根據權責劃分稅收。在該制度框架下,州和地方政府在制定本地稅收政策時具有很強的獨立性,可以根據自身需求靈活調整稅收政策。由于與聯邦政府政策立足點和利益取向的差異,州和地方政府在制定稅收政策時考慮更多的是自身在國內國際競爭中的發展和公共支出的平衡,而不是公平征稅并藉此解決經濟不均等問題。由此,地方政府為了吸引企業投資和鼓勵外部資金注入,往往為富人及其所投資的企業提供更多的稅收便利和減免,如購買地方債券的支出多是免稅的。這事實上構成了一種“逆向分配”的州和地方稅收制度。未來,實現公平征稅將是持續擺在美國政府和政策界面前的一道難題,對此需要進行深刻的稅收制度改革。但受被利益集團綁架的政治決策機制、聯邦制的國家結構等涉及國體政體層面基礎性制度的約束,相關努力呈現“知易行難”的局面,恐怕短期內很難取得積極成效。

(二)歐盟地區的經濟不均等表現及其經驗教訓

歐盟經濟不均等主要表現為內部國別或地區間的經濟差距,這一差距很大程度上是由歷史形成的,“新歐洲”的經濟轉軌國家在發展起點上普遍大幅低于“老歐洲”的老牌發達國家。雖然經過長期的一體化建設,新老歐洲間的發展差距不斷縮小,但差距的絕對值仍然較大。鑒于第二泰爾指數是唯一可以用人口比重作為權數的相加可分解(Additive decomposable)指標,我們在表1中基于人均GDP指標利用第二泰爾指數加權計算得出了歐盟的地區差距測度和分解結果。其中,我們將歐盟劃分為由老牌發達國家構成的“老歐洲”和由歐盟東擴過程中新加入的前社會主義陣營轉軌國家等構成的“新歐洲”(9)包括原成員國英國在內的歐盟在最高峰時共計有28個成員國,其中,“老歐洲”包括德國、法國、英國、愛爾蘭、荷蘭、比利時、盧森堡、意大利、西班牙、葡萄牙、希臘、奧地利、丹麥、瑞典、芬蘭15國,“新歐洲”包括波蘭、捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亞、克羅地亞、愛沙尼亞、拉脫維亞、立陶宛、羅馬尼亞、保加利亞、馬耳他、塞浦路斯13國。;在時間節點上,我們選取了歐盟首輪東擴的2003年、第二輪東擴的2013年和近今的2021年。

表1 歐盟的地區差距(2003、2013、2021年)

表1顯示,2003—2021年,歐盟內部的地區差距整體呈顯著下降趨勢,特別是在2003—2013年的東擴期間下降幅度最為明顯。這主要得益于“新歐洲”內部與新老歐洲之間的差距大幅縮小,特別是后者作為組間差距占比大幅下降了19.40個百分點,這說明歐洲一體化的努力反映在縮小地區差距方面是取得了顯著成效的。但同時我們也注意到,新老歐洲的組間差距的絕對值及其所占份額仍然偏大。2021年,以第二泰爾指數測量的新老歐洲的組間差距達0.050,“老歐洲”組內差距和“新歐洲”組內差距分別只相當于組間差距的70%和50%;新老歐洲的組間差距在總體差距中的貢獻超過了六成,達60.18%,遠超“老歐洲”組內差距和“新歐洲”組內差距的貢獻份額。

從經濟地理稟賦而言,歐盟的經濟一體化和經濟趨同目標本應更易于實現:首先,歐盟的區域經濟引擎“藍香蕉地帶”(10)藍香蕉地帶,是指從英國南部經過荷蘭、比利時、德國西部、瑞士到意大利北部,是歐洲經濟發展最強勁、最核心的地帶。位于其領土的幾何中心位置,其地區增長極的輻射帶動能力更不易受距離耗散的影響;其次,西歐地區的海岸線蜿蜒曲折,歐盟各國的領土呈現為一個大的半島式組團,其內部任意一點到最近的海岸線距離均不超過200公里,各國的經貿交流條件和便利性要遠優于世界其他國家和地區。歐盟之所以在縮小地區差距以解決經濟不均等方面的努力所取得的成績尚不充分,可以從以下兩個方面展開分析:第一,對欠發達成員國的支持力度有限,跨地區轉移支付水平偏低。歐盟在成立之初曾經高度重視地區發展平衡問題,成立了專門的委員會和地區政策總司,并早在歐共體時代的1972年便成立了旨在解決地區發展不平衡問題的基金。目前,這類用于支持落后成員國發展的基金主要包括結構基金、團結基金、入盟資助金等,這些基金約占歐盟預算的三分之一,近15年的支出額度維持在每年500億歐元(約4000億元人民幣)左右。相比之下,近年來我國中央財政對地方轉移支付占全國一般公共預算支出總額的比重已超30%,2022年升至9.8萬億元人民幣,是歐盟轉移支付額度的20倍以上。在英國正式脫歐前的2018年,歐盟內部轉移支付貢獻額度最高的德國共支出107億歐元(約830億元人民幣),其后的英國和法國則分別僅支出50億歐元(約340億元人民幣)左右。相比之下,同年廣東省的凈轉移支付額度為8372億元人民幣,是德國的10倍;隨后的上海市和北京市則在6800億元人民幣左右,是英國和法國的20倍。第二,“新歐洲”在一體化過程中承擔了過高的社會福利支出,卻沒有得到必要的產業支持和市場保護。歐盟作為世界上迄今為止一體化程度最高、最成功的區域經濟一體化組織,在共同貨幣、無關稅貿易、自由投資、人口自由流動、統一財政規章和經貿規則等方面取得了巨大成就,為“老歐洲”通過產業投資和技術溢出帶動“新歐洲”發展創造了良好的環境。但同時,這也給“新歐洲”發展造成了一定的負面影響:一方面,“老歐洲”所推崇的社會福利政策在入盟談判時作為重要條件強加給了“新歐洲”,造成了超越“新歐洲”承受能力的財政和社會負擔。這在降低了“新歐洲”的居民向“老歐洲”移民的傾向、保護“老歐洲”就業市場的同時,也在一定程度上削弱了“新歐洲”經濟可持續發展的基礎。另一方面,完全開放的經濟邊界使得“老歐洲”的產品可以自由流向“新歐洲”,而“新歐洲”本地的產品特別是制造業產品卻缺乏能夠與之競爭的能力。在本地大量工廠倒閉或被收購后,“新歐洲”所能扮演的角色只能是“老歐洲”核心產業的配套工廠,由于缺乏自主創新和研發能力,從而限制了其向產業鏈頂端和更高發展水平的攀升。受新冠肺炎疫情和俄烏沖突所帶來的影響,未來歐盟發展的內外部環境短期內并不樂觀,各成員國之間的利益協調正面臨著越來越大的困難。可以預見,歐盟在推動區域協調發展方面很難在現有基礎上進一步推出更大的舉措和突破。雖然歐盟內部的空間經濟收斂進程仍在持續,但速度明顯趨緩。

四、幾點啟示

造成經濟不均等的原因既包含各個經濟體自身的獨特因素,同時也蘊含著共性規律。在我國應對經濟不均等的過程中,與世界其他經濟體面臨著許多相似的共性問題。結合全球經濟不均等演進的規律與趨勢及主要發達經濟體應對經濟不均等的經驗教訓,我們歸納得到如下三點啟示:

(一)在高質量發展中解決經濟不均等問題

解決經濟不均等問題必須要處理好發展與分配的關系,“要堅持在發展中保障和改善民生,把推動高質量發展放在首位”(11)④ 習近平:《扎實推動共同富?！?《求是》2021年第20期。。正如前文所指出的,從全球視角來看,經濟不均等首先是國家發展問題,其次才是國內分配問題;從期望值角度來看,一個人所在國家或地區的不同即已在80%的水平上決定了其在全人類群體中的收入排位,而其所在國家或地區內部的收入分配格局僅能決定剩下的20%。事實上,中國的實踐業已很好地印證了上述觀點,雖然改革開放以來中國的收入差距在一定時期內呈現明顯擴大態勢,但由于中國保持了較快的經濟增速而抵消了收入差距擴大給低收入群體帶來的負面影響,使得中國即便是最貧窮群體的收入狀況也得到了極大改善,在全球范圍內的收入排位得到大幅提升。

第二次世界大戰后,西歐國家的收入分配差距曾出現過階段性的大幅下降,一個重要原因便是政府將財政資源大量投入了公共教育和健康服務領域,顯著提升了工人階層的勞動能力,培養了一大批高素質勞動隊伍,進而帶動了普通群眾收入水平和經濟發展水平的同步提升。藉此經驗,我國在推動高質量發展過程中,利用發展的物質成果不斷擴大面向全體人民的教育健康等公共服務供給,不斷提升全社會人力資本水平和生活品質,有助于實現公平與發展的互促循環和內在統一。一方面,基于高質量人力資本帶動全要素生產率的提升,可以進一步夯實高質量發展的動力基礎;另一方面,基于高質量人力資本實現高質量就業創業,可以進一步提升人民群眾的收入水平。

(二)發揮好國有經濟實力雄厚這一獨特優勢

再分配是縮小城鄉區域發展差距和居民收入差距的重要手段,而再分配的力度取決于公共物質資源的豐歉(12)高德勝、季巖:《共同富裕理念下第三次分配的生成邏輯與實踐路徑》,《河南師范大學學報(哲學社會科學版)》2022年第2期。。前文分析表明,近40年來發達國家收入差距擴大的一個重要因素是福利制度的弱化,而福利制度的弱化從根本上是源于其公共物質資源的支撐能力不足。從理論上講,要想使可支配收入基尼系數從0.35下降到0.25,稅率的上調幅度必須達到收入的16%(13)[美]安東尼·阿特金森:《不平等,我們能做什么》,王海昉、曾鑫、刁琳琳譯,北京:中信出版社,2016年版,第246頁。,而這樣大的調整幅度在實踐中顯然是不可能的,這意味著僅僅依靠財政手段無法降低不均等程度,且發達經濟體的實踐也表明,僅依靠財政手段維持福利政策從長期角度看并不具備可持續性。為此,在長期中維持有效的再分配政策,必須要有除財政資源以外的其他堅實物質基礎的支撐。對此,習近平總書記強調要“大力發揮公有制經濟在促進共同富裕中的重要作用”(14)① 習近平:《扎實推動共同富?！?《求是》2021年第20期。。實力雄厚的國有經濟作為公有制經濟的主體和中國特色社會主義的獨特優勢,是推動經濟均等化、共享發展成果足以依賴的重要物質基礎。2021年底,我國國有資產總額達715萬億元,國有建設用地資產的市場總值達476萬億元,而同期中國私人凈財富總量僅為549萬億元;除德國外,美國、日本、德國、英國、法國、意大利等西方主要發達國家的公共凈財富均為負值,相比之下,中國的公共凈財富與國民收入的比值高達193.87%,公共凈財富遠超所有發達國家的總和(15)國有資產總額和國有建設用地面積數據均來自于《國務院關于2021年度國有資產管理情況的綜合報告》。國有資產總額為企業國有資產(不含金融企業)、金融企業國有資產、行政事業性國有資產的加總值。國有建設用地資產的市場總值為國有建設用地面積(1796.3萬公頃)與國家統計局公布的全國建設用地土地成交價款(2649元/平方米)的乘積。瑞士信貸發布的《2022年全球財富報告》顯示中國私人財富總額為85.1萬億美元,國家外匯交易中心公開的信息2021年我國人民幣兌1美元的平均匯率為6.4515,將兩者相乘可得到人民幣計價的中國私人財富總額。公共凈財富與國民收入的比值來自世界不均等數據庫。。

在推動經濟均等化進程中,應積極發揮好國有經濟的戰略支撐功能作用。首先,要在做強做優做大國有經濟、推動國有資本保值增值的基礎上,持續提升國有經濟的稅收貢獻和財政支撐能力;其次,要在社會保障覆蓋群體范圍擴大的基礎上,進一步提升國有企業劃轉紅利充實社?；鸬谋壤?積極踐行國有經濟全民所有、全民共享的本質要求;最后,國有經濟廣泛涉足公共福利和民生保障事業領域,在推動公共服務均等化方面具有天然優勢和便利條件,特別是對于那些投資大、周期長、回報低的公共基礎設施建設和公益服務性領域,非公經濟不愿涉足或沒有能力涉足(16)羅志恒、楊新、萬赫:《共同富裕的現實內涵與實現路徑:基于財稅改革的視角》,《廣東財經大學學報》2022年第1期。,對此需要國有經濟勇挑重擔、積極作為。

(三)政策供給聚焦主要的結構性矛盾

各國經濟不均等的成因存在巨大差異,在推動經濟均等化過程中的政策關注點也有所差異,通常將大部分政策精力和社會資源投向主要矛盾:一方面,這樣做可以提高政策效率,在同樣的資源和精力投入水平上取得更顯著的成績,更好地做到“盡力而為”;另一方面,可以避免對有限的政策資源和精力的過度擠占,力爭做到“量力而行”。與此同時,鑒于一系列結構性不均等并不是排他性組合,它們之間往往存在耦合關系,在政策制定過程中不必面面俱到。一方面,當構成經濟不均等的主要矛盾與次要矛盾之間存在正向耦合關聯時,在解決了主要矛盾的同時往往也解決了次要矛盾。如以區域經濟不均等與民族經濟不均等為例,在我國,同一生活場域內的不同民族之間收入并不存在較大差異,民族間的經濟不均等主要導源于民族聚居區大部分處于經濟不發達區域,因此,解決了區域經濟不均等問題基本也就解決了民族經濟不均等問題。另一方面,當構成經濟不均等的主要矛盾與次要矛盾之間存在負向耦合關聯時,致力于解決次要矛盾將會導致主要矛盾的進一步惡化。如美國頭部1%的群體主要由金融從業者和職業經理人組成,這一點與其他發達國家存在差異——其他發達國家頭部1%的群體主要由資本所有者組成(17)[法]托馬斯·皮凱蒂:《21世紀資本論》,巴曙松等譯,北京:中信出版社,2014年版,第307—308頁。。為此,美國推動經濟均等化的政策關注點并不能僅像其他發達國家那樣加大對公司或資本的征稅力度,而是應致力于如何對這兩個職業的從業者征收個人所得稅和遺產稅,以及打擊這兩個由“聰明人”組成的職業群體花樣百出的避稅行為。

就中國而言,城鄉經濟不均等化是最為突出的結構性矛盾,長期以來構成了我國總體經濟不均等的一半以上,是當前推動經濟均等化所面臨的最主要結構性問題(18)張守文:《共同富裕:經濟路徑與法治保障》,《法治研究》2022年第5期。。較好解決城鄉經濟不均等問題,是推動經濟均等化的主攻方向。導致中國經濟不均等的另一個重要原因是,與世界上絕大多數國家相比,我國國土空間更為廣袤,不同區域間的經濟發展條件、自然資源稟賦、人文資源迥異,進而導致了區域間經濟發展成果存在較大差異。這在客觀上使得我國在縮小經濟不均等的國際比較中處于不利地位。為此,我國要重點關注城鄉區域協調發展,在協調發展中推動總體經濟不均等狀況的有效改善。