中國政府區域環境治理的影響因素組態與路徑研究

劉芳，徐慧慧

（1.山東師范大學公共管理學院，山東 濟南 250014； 2.中央民族大學國家安全研究院，北京 100081）

生態系統通過生態過程和社會過程的相互作用給人類帶來福祉與利益的同時［1］，一些不可持續行為卻導致了嚴重的環境安全問題［2］。伴隨著經濟社會的快速發展和環境安全問題的加劇，各地政府注意力不斷提升［3］，環境治理取得明顯成效，治理理念日益明確，法律法規逐步完善，治理機構不斷健全。生態環境部數據表明，2021年全國1.45億噸鋼鐵產能完成全流程超低排放改造，建立健全了長江流域水生態考核指標體系，新增完成了1.6萬個行政村環境整治。2022年生態環境保護督察全國受理轉辦群眾信訪舉報1.18萬件，地方精準發現并解決各類環境問題3.2萬余個，探索對4.5萬余家企業納入正面清單分類監管［4］。盡管如此，中國環境治理仍面臨著巨大挑戰，區域環境治理成效存在異質性。治理實踐的不同區域情境下，環境治理成功時某個條件可能出現也可能不出現；某些環境治理成功的條件也可能出現在治理失敗的條件里。那么成效異質性的背后什么樣的普遍共性條件組合能促使環境治理產生好的結果？不同區域適用什么樣的路徑與模式？面對區域環境問題和地方發展問題的交織［5］，政府如何打破環境治理的線性思維？這是環境治理實踐中的急迫難題，也是該研究試圖回答的問題。事實上，在治理理論的經典議題研究中，理論界進行了諸多有益的嘗試和探索，取得了豐富的研究成果，元治理、網絡治理、協同治理以及數字治理等范式演化與擴展為現實問題的解決提供了新的思路［6］，也啟發對環境治理新的思考。面對日益復雜多變的問題情境，當前對于環境治理影響因素的研究仍多以線性因果邏輯加以解釋，而忽視了問題本身的不確定性以及導致結果發生的多重條件之間的相互作用。組態（Configuration）思維提供了一種有效的研究方法，強調共同發生的、概念上可區分的因素構成的多維度特征集合。作為一種方法論創新，定性比較分析方法（Qualitative Comparative Analysis，QCA）聚焦于解決研究中的組態問題，將因果關系概念化為以聯合性、等效性和不對稱性為特征的復雜因果，能夠進一步擴展現有基于可加性和對稱性的因果理論框架，并重新審視已有的實證發現。因此該研究選用QCA方法對區域環境治理影響因素組態進行分析，探究這些影響因素的不同組合對于區域環境治理的效應，識別出能夠產生環境治理效果的組合方式即治理路徑，并進一步將這些治理路徑歸納為治理模式。回答上述問題，有助于為政府區域環境治理提供可推廣的一般路徑，促進治理從傳統的線性思維轉向組態思維，回應治理理論演化發展中的實踐探索，促進治理理論創新的綜合應用。

1 文獻綜述與分析框架

1.1 文獻綜述

環境治理問題研究始于西方工業化發展弊端的伴生涌現，對于其爭論也從單純的自然科學方面，延伸到更為廣泛的社會議題上來。早期的環境主義者帶有馬爾薩斯主義的傾向，認為環境和發展是不相容的。自20世紀80年代《我們共同的未來》（Our Common Future）第一次提出了可持續發展以來，環境治理成效問題一直是國內外研究的重點。20世紀90年代治理范式興起，促進了政府環境治理話語的更新。傳統分析公共事務的理論模型主要有哈丁的公地悲劇、戴維斯等人的囚徒困境以及奧爾森的集體行動邏輯，而這些模型提出的解決方案不是市場就是政府，結果往往是悲觀的。奧斯特羅姆提出超越政府與市場的第三條道路，即自主治理公共事務，并在此基礎上延伸出多中心治理理論。此后，大多數研究者將環境治理理解為多主體協同塑造人類和環境相互影響的可持續方式。

國外對于環境治理成效影響因素的研究涉及政府、社會、技術、規則等多維度因素［7-9］。Neves［10］指出，環保入法、環境政策資金等在內的五個因素成為巴西市政當局對環境采取有效行動的驅動力。Wu等［11］認為區域環境質量的改善成效不僅需要地方政府對環境投資、立法和執法的承諾，還需要政府環境治理和公眾參與的協調。隨著政府的角色由管理型向治理型轉變，市場和自組織的多元參與影響著政府環境治理成效［12-13］。例如，美國農民和環保組織建立了自愿合作網絡，以改善水、空氣和土壤的質量［14］；津巴布韋制定了本土資源公共區域管理計劃，旨在解決基層環境治理問題，并幫助農村社區管理其生態和環境資源［15］；與公民參與相比，環境非政府組織的參與對改善區域環境質量具有更顯著的積極影響［16］。針對環境治理成效不顯著的原因分析中，Haque等［17］從微觀角度指出企業可能象征性地遵守環境政策和可持續發展框架而非實質性地改善環境績效；Beunen等［18］則從宏觀角度提出環境治理需關注多方行動的累積效應和話語維度。此外，數字技術對于環境治理的作用愈發得到認同，Goldstein等［19］通過對緬甸數據基礎設施的監控，認為加強軟件平臺、傳感器和衛星數據等的建設進而提高數據透明度能夠顯著提升環境治理的成效；Nost［20］在路易斯安那州的調查中也支持了數據驅動環境治理這一觀點。

中國政府在治理復雜環境問題的道路上不斷探索［21-22］，在環境治理成效影響因素方面，盧青等［23］總結構建了政府、社會以及環境的三維度政府環境治理因素框架及評價體系。其他學者對于影響因素的研究主要就是從這三個維度展開。在政府維度，以指標和評價為核心的“壓力型”行政體制與地方政府的環境治理有著重要的關系［24］；自上而下的環境問責和自下而上的環境投訴之間的良性互動改善環境治理的客觀績效［25］；政府間關系可能導致執行區域環境政策的偏差，影響環境治理的有效性［26］；當經濟水平較高時，財政分權對環境治理的影響為正向，財政分權有利于環境治理［27］；地方政府的環境支出是環境治理的必要條件，但在現實中它并沒有發揮應有的作用［28］；此外制度信任和人際信任影響農民參與環境治理的意愿［29］。在社會維度，社會組織、市場和公眾參與對政府環境治理具有重要影響［30］；民間社會組織、綠色團體和志愿者組織被認為是現代環境治理的關鍵工具［31-32］。協同治理是破解環境污染外溢效應的有效手段，也是中國區域環境治理的發展趨勢［33］。在環境維度，涉及管理活動價值、技術水平、網絡傳播、信息披露等方面；管理活動的內在環境價值比獲得額外的環境效益更能增加公眾對環境管理的參與和支持［34］；在數字治理時代，新型環保技術和環境信息披露技術同樣成為重要的研究課題［35-36］，大數據應用程序可以提高環境治理的精確性、精細化和智能化水平［37］。

國內外諸多學者的相關研究豐富了環境治理成效的因素與途徑。單案例研究和統計分析一直在區域環境治理研究中扮演著重要的角色，但前者所得出的重大成果和結論也大都局限于單個案例之中，這種局限性使得一般性推廣難以展開，后者單向線性關系的凈效應思維難以發現區域環境治理成效異質性背后的共性組合條件。學術界已經開始探討環境治理背后的多重線性因果關系，呈現出研究的非線性思維轉向［38-44］，但基于組態思維的研究還相對比較少。該文在已有研究基礎上基于組態的非線性視角，根據環境治理理論框架，對中國政府區域環境治理的案例進行清晰集定性比較分析，實現以下目標：①識別影響給定環境治理成效結果出現的前因條件組態，探究不同前因組態間的等效性，對給定治理成效結果存在或不存在的前因組態進行單獨分析。②通過影響因素條件組合路徑分析，改變政府環境治理線性思維。③對現有區域環境治理的實現模式進行分型，針對不同特點的區域環境治理推行適用的路徑對策。

1.2 分析框架

已有研究中對區域環境治理影響因素的探索借鑒了西方學者的超效率SBM（Slack Based Measure，SBM）模型、DPSIR（Driving Forces-pressure-state-mpact-response）模型、IPAT模型等，隨著國內環境治理理論研究的縱深發展，中國環境治理概念模型為探索中國環境治理的新范式提供了有用的理論工具［45］。該模型以消除組織生產經營產生的環境負外部性為目標，抽象概括了環境治理主體（企業、地方政府、第三方主體）、主體間關系（規制關系、督政關系、督企關系），以及規則對主體間關系的影響。該模型具備工具性、整體性、自洽性和理論性，適合觀察環境治理主體為了消除環境負外部性而發生的互動關系，契合該文研究思路。因而基于該模型構建該研究的分析框架（圖1）。

圖1 政府區域環境治理影響因素分析框架

（1）主體行為。環境治理學術研究不再局限于中央政府和國家機構單一主體，新代理人及其利益、治理機制和激勵基礎的納入加強了對環境挑戰和結果的分析［46］。2020年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，明確提出構建“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與”的多元主體現代環境治理體系［47］。2015年《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》中首次規定“地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責，主要領導成員承擔主要責任”，明確了地方政府在環境治理中的地位和作用。政府主導的環境治理互嵌于社會之中，社會組織、企業、公眾等主體通過博弈與合作行為共同參與環境治理［12-16，30-33］。共治主體涉及多重利益博弈關系，不同主體基于各自的利益訴求以及對社會資源掌握的差異而形成“優勢部”和“弱勢部”［48］。公眾參與博弈的實現效果直接影響著政府環境治理績效［49］。各主體博弈使區域環境問題惡化、擱置或者通過合作博弈形成穩定的政社協同治理行為。這種協作治理行為提高環境治理績效［50］。但隨著時間的推移協作治理中代表和協調是不斷變化的［51］，因此公眾參與的博弈狀態和政社協同的合作狀態存在互相演化。基于政府與社會在環境治理中的互動可見，主要存在政府主導、公眾參與、政社協同三個主體行為因素。

（2）主體關系優化。“多元共治”的環境治理體系闡明了多元主體在環境治理中不同的職能定位，以及彼此之間通過尋求協作點實現多元合作的可能［52］，而這一治理體系的形成則需要制度與技術的支持。具體而言，在環境治理主體關系方面，政府依法通過標準、稅收、收費、監管等對社會各主體行為進行規制，社會中的各類主體也通過舉報、曝光等對社會主要環境污染方企業和環境治理主導方政府進行監督，規制和監督關系是環境治理中的普遍關系［45］，關系背后的推動因素主要是制度和技術創新所形成的優化。中國環境制度包括政府環保體系（屬地管理、目標分管、屬地責任、評價制度、監督制度、公開制度等）和市場監管體系（項目環評制度、排污許可制度、污染權交易制度等）［53］，兩類制度體系相互補充優化著環境主體的行為與關系。昌敦虎等［54］指出環境治理制度制定應以主體關系的和諧、制衡、穩定、公平、效率為基礎，制度不完善將影響主體關系的和諧穩定。技術創新主要體現為技術賦能環境治理流程的再造以及污染監測、凈化處理能力的提升，尤其是隨著互聯網、大數據、云計算等新技術的發展，技術創新對主體關系的優化作用更加明顯［19-20，35-37］。關婷等［55］指出技術賦能實踐正在成為多元主體互動關系和治理結構優化的新型驅動力。當然，數字技術對結果的改善需要關注更廣泛的政治和規范背景［56］。也就是說，制度創新與技術創新互動，形成新的環境治理工具，促進主體關系的調整優化。

（3）規則對主體間關系影響。盡管環境規制導致地區博弈和污染轉移問題［57］，但環境規則和命令控制仍是當前中國治理環境污染最為有效的手段［58］。環境治理中規則對主體間關系的影響，主要包括環境道德、黨規政紀、法律法規、政策壓力等，好的規則可以減少零和博弈，建立正和博弈，促成合作協同。環境道德主張通過輿論評價、彰顯正義的方式對環境行為進行調節，黨規政紀作為根本紀律主張通過約束黨員和行政人員的方式對環境行為進行調節，法律法規主張通過法律規制避免環境負外部性的發生［45］，這三種約束力量在環境治理案例中發揮著普遍穩定的影響。而政策壓力不斷變化，地方如何響應中央政策壓力是政府區域環境治理的重要因素。政策壓力是指地方在政策回應與執行過程中，受到政策目標、政策工具、政策環境等因素的制約、激勵與懲罰，根源于中國“壓力型體制”及“晉升錦標賽”的規則［59］。政策壓力既取決于中央政策的屬性，也取決于地方治理場域的特征和各行動者之間的關系互動［60］。政策壓力下相應的政策工具與政策環境的綜合配置影響地方環境治理效率，并且有學者發現采用強制模式的地區通常經濟欠發達，而采用合作模式的地區經濟較為發達［61］。由此可見中央政策壓力，對地方不同區域、不同主體產生影響，進而影響區域環境治理成效。

2 研究設計

2.1 研究方法

QCA是一種適用于中小樣本案例的分析方法［62］。作為一種基于案例的研究方法，它與治理理論有更好的聯系。清晰集定性比較分析 （Crisp-Set Qualitative Comparative Analysis， csQCA） 是 Charles Ragin 和程序員 Kriss Drass 在19世紀80 年代后期采用的第一種QCA 技術。該方法側重于結果如何發生，即借助集合論、布爾代數等技術方法，關注復雜誘因案例，融合定性方法的案例取向和定量方法的變量取向，結合案例內分析和跨案例比較，從集合的角度研究問題，服務于提煉模型與構建理論。此外，基于布爾最小化運算規則的csQCA適用于二元邊界清晰的變量，可以最大限度地簡化復雜方面，挖掘復雜情況下潛在的相關現象，使該方法成為應用最廣泛的QCA技術。使用該方法對中國政府區域環境治理案例整體進行比較分析，能豐富中國環境治理影響因素研究的內容。分析程序包括：①收集、過濾和確定樣本案例及其相應的結果變量；②從案例數據和現有文獻中提取和確定條件變量；③確定各種條件變量上的案例值并構建真值表；④使用 QCA軟件工具進行求解及分析；⑤討論結果。

2.2 研究數據

QCA是通過對多個案例的研究來實現對某一類現象的認識，所選取的案例不存在明確邊界的總體，不同于統計抽樣預設樣本與總體的關系，其研究的結論擴大化是直接從個案集合上升到一般結論的歸納推理形式，因此往往采取選擇具有典型性案例的方法促進研究的可外推性，這種典型性不是對“總體”性質的再現，而是案例集中體現某一類現象的重要特征［63-64］。該研究典型案例選擇遵循以下標準：①案例總體的充分同質性（在中國區域實施、針對環境治理問題開展、列入國家戰略規劃、產生重大社會影響、取得階段性成果、政府是利益相關者之一），以聚焦所選的研究主題及其研究意義；②案例總體內的最大異質性，案例集在條件和結果上均表現為多樣化，且可以明確界定和提取，以確保研究結論的可解釋性；③案例數據的完整性和親密性，案例數據可得性較高，以保障研究過程具有良好的數據支撐。

在中國市場經濟、民主政治和生態環境不斷發展變化的過程中，從工具性和目的性價值的角度考量政府環境治理的成敗是較為妥當且全面的，其評判標準主要包括善治和有序、綠色高效、自我實現和可持續發展［65］。其中，生態善治主要指多主體互動參與，意在追求更高水平的社會公平，在環境治理的同時確保公共利益實現最大化；有序則體現為機制、法規的健全和責任主體的明確；綠色高效主要指環境不可逆轉惡化的可能性降低、綠色經濟體系和綠色消費的形成，人均環境壓力降低；自我實現和可持續發展主要指環境修復效果顯著，排污量控制在生態環境承載能力范圍內，決策行為不危害未來對自然資源的需求和整體發展，確保區域之間環保協作，實現可持續性、協調性與公平性的統一。治理結果基本覆蓋以上評判要素的案例可視為治理成功，否則視為治理失敗。所選案例在環境治理結果上較為明顯，在治理結果和成效高低的判斷上能夠達成普遍共識。最后篩選確定了48個政府環境治理案例，覆蓋了中國19個省份，其中治理成功案例35個（表1），治理失敗案例13個（表2）。

表1 政府環境治理成功案例

表2 政府環境治理失敗案例

案例總體來看：第一，入選案例數據完整。案例主要資料來源于研究人員研究的重要課題，以長期積累的調研數據為支撐，對相關案件進行了為期多年的跟蹤調查。補充資料來自中國知網、萬方數據庫等學術庫，人民日報、新華網等網絡媒體，各省、市報紙信息以及從實地研究中獲得的信息。保證了研究人員對案例的熟悉程度、數據的可用性以及與案例發起人合作的可能性。第二，入選案例具有較高的典型性。所構建的案例集是2017年至2022年中國環境治理實踐中對區域環境產生較大影響的治理案例。有的案例中涉及的環境治理實踐發起時間較早，但經過多年的治理探索，其治理成效或反思多在近年來得到顯現，其影響因素形態也在近幾年趨于穩定，能夠反映新時代環境治理的特征。此外，入選案例大多位于中國環境治理問題多發的東部地區，并且具有廣泛的社會關注度，實際上代表了中國環境治理的重點區域、重點問題和主要社會情緒，兼具普遍現象的共性類型和離軌現象的共性類型，是具有區域環境治理共性特征的個體集中。改革開放以來，從區域環境和資源的人口承載力上來看，經濟發達省份環境污染問題通常較為嚴重［66］，符合中國環境治理的整體情況。

結果變量為環境治理有效性，由研究問題所得。條件變量根據分析框架的主體行為、主體關系優化以及規則對主體間關系影響三類要素所得。根據QCA研究中案例數與條件數相對平衡的原則，在中等樣本的案例分析中，4-7個解釋條件是合理的。最后確定條件變量為主體行為（政府主導、公民參與、政社協同）、主體關系優化（制度創新、技術創新），以及規則對主體間關系影響（政策壓力）。在清晰集編碼規則下根據案例中相關變量的實際賦值1或0，案例占比是指變量賦值為（1或0）的案例所占的比例（表3）。

表3 結果變量與條件變量賦值依據

2.3 研究結果

2.3.1 單因素變量分析

在csQCA中，單因素變量分析包括單因素必要性分析和單因素充分性分析，主要通過一致性（Consistency）指標及覆蓋率（Coverage）指標來判斷，前者是經驗性實例支持存在一個集合理論關系的主張的程度，其計算公式為

后者指條件因素對結果因素的解釋力度，其計算公式為

在一致性指標（1）和覆蓋度指標（2）計算公式中，Xi表示條件要素的校準值，Yi為結果變量的校準值。在單因素必要性分析中，當條件變量的一致性指標大于0.9時，就可以將這一條件視為必要條件而排除在后續分析中［67］。參照既有研究，根據資料數據，通過QCA軟件進行單因素分析，得到結果變量為政府治理成效的單因素必要性和充分性分析結果（表4）。6個條件變量的一致性均小于0.9。覆蓋率最低的影響因素為“公民參與”和“制度創新”，僅為2.86%，最高的為“技術創新”，覆蓋率為14.29%。表明不存在導致結果發生的必要條件，即單因素的條件變量不能單獨影響政府區域環境治理的成效，需要通過進一步的條件組合分析來提取影響政府區域環境治理成效的多種影響因素組合。

表4 單個影響變量必要條件的分析結果

2.3.2 條件組合分析

根據csQCA分析方法的理論基礎和樣本特點，樣本頻數閾值的設定需要根據樣本規模的大小做出權衡，當樣本規模較小時設置頻數為1，通常認為一致性閾值可接受的最小值為0.8［68］，據此規則，設定樣本頻次1和一致性0.8的門檻值，并對樣本進行篩選、分類，經過集合運算得到真值表，并進行條件組合分析。分析結果由復雜解、中間解與簡單解三種類型構成。復雜解是對案例樣本在各個變量上取值組合的直接呈現。簡單解包含了大量案例樣本未觀察到但理論上會存在的原因組合。中間解比復雜解更簡約，又比簡單解更可靠，鑒于中間解的最優化，后續充分條件組合分析將選擇中間解作為分析依據，以使該研究結果所提煉的理論模式更具一般性。該研究選擇中間解，進而得到中國政府區域環境治理成效影響因素的條件組合分析路徑結果（表5）。

表5 政府區域環境治理成效影響因素條件組合分析路徑結果

在csQCA中，作為模型穩健性的考察指標，一致性表示組合路徑是結果子集的隸屬程度，一致性指標越接近于1，表明條件變量組合對結果變量的解釋力越好；覆蓋率表示原因組合路徑所能解釋案例的比例，其中，原始覆蓋率表示單個原因組合路徑能夠解釋案例的比例，凈覆蓋率則排除了符合兩種及以上的組合路徑的案例，覆蓋率指標的數值越大，則說明條件因素在經驗上對結果因素的解釋力越大。表5顯示，路徑的整體一致性和整體覆蓋率分別為1和0.885 714，說明該路徑所有組合對區域政府環境治理成效變量具有較高的解釋力。具體來看，共有6種條件組合路徑的一致性得分大于0.9，這表示此6種組合路徑均具備較強解釋力［69］。

根據不同組態中核心條件的分布情況，可以將6條路徑歸納為3類區域環境治理模式：路徑1和2中，提取制度創新是共有核心條件，合并為制度創新模式；路徑3、4中，政社協同是共有核心條件，路徑4、5中公民參與是共有核心條件，兩者屬于政府環境治理中與社會主體的博弈與合作，因此合并為協同治理模式；路徑6中，技術創新為核心條件，是該路徑區別于其他路徑的特征指標，與政府主導相補充形成技術創新模式。

2.3.3 綜合治理模式

（1）制度創新模式。制度創新模式是指政府在環境治理中采取新穎的制度設計或安排，核心條件有制度創新、政府主導與政社協同。政府統籌主導環境治理過程中與社會建立了良性合作治理關系，共同推進制度作用的發揮。制度作為行動的規則，決定了環境治理過程中的職責、流程、標準等。當前的制度創新模式包括河長制、環境代理人制度、環境訴訟制度等政府治理環保體系創新，以及產權確認、污染權交易、生態補償、信貸工具等市場治理工具創新。該模式分布比較廣泛，往往通過試點、政策擴散范圍不斷擴大，其促發機制一方面是現行制度存在低效，另一方面是政策擴散的壓力、模仿、學習和競爭機制。

案例25是典型的制度創新模式（圖2）。在參與主體方面，潮安采用“黨建+”模式來強化黨組織的政治核心地位，黨員干部“帶頭干，作表率”，聯合村一級老人組織、鄉賢咨詢委員會等民間力量，共同推動法治、自治、德治。在制度方面，潮安圍繞“統一部署、分級實施、屬地負責、部門配合、上下聯動、集中整治”的原則構建了長期、可示范的環境治理體系。在機制上，潮安建立了對組織和個人負責的三級河長制，同時建立水環境治理的長效機制。

圖2 政府環境治理的制度創新模式：中國廣東省潮州市潮安區潮安模式

在路徑上，全面實施“水環境、水生態、水文化”一體化治理。此外，內蒙古進一步完善草原產權制度，從根本上杜絕草原的過度消耗；珠三角的排污權交易試點促成了市場化契約機制和科層機制的相互融合。相反，在洞庭湖環境司法治理中，由于傳統環境司法理念的偏差、環境審判機構專門化的障礙、環境公益訴訟制度的挑戰、環境司法專業人才的不足等原因，使得洞庭湖環境司法治理工作任重而道遠［70］，這實際上反映了制度機制的不健全，有必要從人才、機構、理念和流程層面創新相關制度，形成高效、科學的治理體系和治理機制。綜合來看，區域環境治理中制度創新模式基本適合于所有地區，通過制度創新將適合于本地環境治理要求的制度與已形成的社會治理體系和機制相嵌合，實現較為穩定的區域環境治理目標，同時有助于實現治理過程的追蹤與權責歸屬的設置。

（2）協同治理模式。協同治理模式主要是政府部門與社會主體在環境治理過程中建立的一種良性的合作治理關系，政府主導、政社協同、公民參與是核心條件。這種合作存在兩種路徑：一是由區域政府統籌、主導并發揮實質性作用的組織合作，二是公民個人或社會團體參與博弈形成合作。該模式比較廣泛地分布于案例所在的東部地區，中西部地區案例也有涉及，主要包括區域的協同和主體的協同。其促發條件一方面是公眾、企業、媒體、組織等社會主體環境意識水平提高，另一方面是政府的多中心治理理念、良好的信息共享機制與溝通響應機制實踐。基于此達成政府與社會的直接穩定合作，或博弈溝通達成的互動合作。

案例7和8反映了兩種合作治理模式（圖3）。案例7企業河長模式是一種政府主導的協同治理模式。常州市武進區政府向區商會通報了河道治理工作的需求和信息，區商會積極行動，確定了由重視環保投入和污染治理的鎮商會會長等24位企業負責人擔任16條河道的企業河長，共同擔負起水環境治理的責任，同時發動群眾積極監督企業治理成效。案例8番禺區垃圾焚燒發電廠案例體現了公民積極參與下的政社協同模式。該區規劃建設垃圾焚燒發電廠遭到周圍居民強烈反對，政府表現出合作態度，舉行了多場見面會進行溝通，完善環評程序，得到居民的好感和支持，形成雙贏結果。與之相反，案例42官埠橋鎮鄉村環境治理中，村民對環境整治方案和政府行動了解甚微，監管人員缺位且沒有形成良性的政社合作，環境整治工作難以得到有效實施。綜合來看，區域環境治理中協同治理模式適合于環境危害事件中公眾利益受損嚴重、治理呼聲和迫切程度較高的地區，這一模式中環境治理的實現過程一則由政府主導，通過建立良好的責任與合作關系達成環境治理目標；二則公眾迫切的環境治理需求與政府環境治理復雜議程之間不斷磨合，以緩沖項目風險與合作達成利益訴求；不同層級政府對于政社協同模式的應用能力是不同的，鄉村環境協同治理尤其值得關注。無論是形成社會共治的管理創新抑或是民意與政府的良好互動，都主張政府與社會的合作。這一模式可以較好地關注到人民群眾的合法權益，提升政府形象、匯集民眾智慧，同時環境治理議程中的充分討論有助于提升治理的科學性。

圖3 政府環境治理的協同治理模式

（3）技術創新模式。技術創新模式是指政府主導在環境治理中使用新型治理技術和治理設備，技術創新為核心條件，政府主導為補充條件。該模式案例主要分布在東部沿海區域，例如浙江衢州市政府“智慧環保”項目、江蘇潘安湖采煤塌陷區的土壤重構技術創新、青島和深圳的黑臭水體綜合技術路線。其促發條件一方面是區域經濟比較發達，發展過程中造成環境問題嚴重，影響范圍廣泛，如資源枯竭或黑臭水體難以治理；另一方面是綠色發展理念，以及信息化、智能化、智慧化等創新理念的引導。一般來說，在政府區域環境治理實踐中，技術創新往往是由政府通過項目建設資助或推動的。依托大數據、互聯網、人工智能、云計算等前沿技術促進功能的升級更新，社會學術團體、專家學者參與并在其中發揮作用，促進環境治理思維、流程與能力的優化。

新技術設備的引入是技術創新模式的基礎路徑，案例10智慧環保項目（圖4）展現了技術創新模式的前沿路徑。該項目在環境監測方面，構建省市縣三級聯網、全天候實時監控環境質量和重點污染源的在線監測監控系統，通過對在線數據的分析，及時對環境問題做出判斷，為決策提供支持；在輿情分析方面，構建實時輿情和熱點事件的監測分析平臺，掌握輿情主動權，通過開發平臺暢通市民環境污染問題反映渠道，促進公民參與；在應急管理方面，構建環境突發事件的預警、應急處置、決策服務等系統；在環境監管方面，推行移動執法、環境監察和電子處罰。而案例46松花江水污染事件中表現出地方預警監測和應急通報不及時、評估失靈等問題，環境防治的科學性、精準性有待提高。在數字化轉型中，技術創新模式尤為重要，東部經濟發達地區省份應積極帶頭技術創新，提高智慧治理能力，其他地區也要進一步增加技術創新的深度和廣度。綜合來看，區域環境治理中的技術創新模式適合于有著較好的新興技術基礎，同時環境危害事件中公民個體或群體作為間接利益相關者的地區。這一模式下通過先進的信息技術項目平臺建設實現環境數據的匯集與應用，可以提升環境治理的科學性、精準性、智慧性和預測性，在環境監測、輿情分析、應急管理與環境監管等方面有著較為突出的優勢。當然技術創新并不必然導致好的結果，還要有與之相適應的制度背景［56］。

圖4 政府環境治理技術創新模式：中國浙江省衢州市“智慧環保”項目

（4）治理模式關系。整體來看，三種治理模式應用都能促進地方區域環境治理產生正面結果，但三種治理模式不是獨立的，存在聯動耦合、互相促進和共同進化關系。第一，技術創新模式與制度創新模式。案例10技術創新模式通過環境監察數據與執法處罰數據等對接后，實現聯動執法和電子處罰，推進了環境監督制度的創新、數據整合和執法流程的優化；案例28海口市完善治水管理體制，設置治水機構、成立專家顧問組，對社會資本提交的技術方案提出優化建議，為技術創新提供了良好的環境。第二，技術創新模式與協同治理模式。案例10 技術創新模式一方面在多方協同合作努力下建設運行；另一方面通過輿情分析平臺，促進了政府與社會需求的對接和協同治理。第三，制度創新模式與協同治理模式。案例26制度創新模式中實施環境治理代理人制度，建立了政府—行業協會—企業環境協同管理鏈條；當然，案例8協同治理模式這種合作也包含著訴求沖突，要徹底化解仍然需要進行政府制度創新，完善環境評價程序和溝通機制。

3 討 論

政府主導貫穿了中國政府區域環境治理的三種組合模式，體現了中國特色環境治理的特點。但如果政府部門過于強勢也可能使公民處于弱勢地位，影響環境治理成效。例如，案例36個人參與環境污染的糾紛面臨重重挑戰。一是政府部門在對環保個案進行審查時，不光需要考慮公民個人的單方面權利，還要從整體上考察政治、經濟、社會等多方面各要素。公民個人的權利雖然是政府部門作出決策的推動因素之一，但很多情況下從大局考慮并非首要因素。二是民眾依靠個人力量尋求政府救濟，缺乏組織性和制度性保障。三是由于發展經濟的壓力，那些污染大戶同時也是納稅大戶可能會對其他利益相關者施加壓力，使得民眾的環境訴求難以得到公正的處理。這也呼應了在政府主導環境治理行動的同時要增強協作、打造制度保障和優化技術條件，以積極回應公民利益訴求。

政策壓力沒有直接體現在具體的影響因素條件組合路徑中，這與已有文獻大多支持政策壓力存在較強作用的觀點并不沖突，因為該研究的環境治理成效是一個長期的結果衡量。案例29各地在中央高壓下通過行政手段干預社會主體，進行限行和不計成本的停產，似乎破解了區域霧霾治理的難題，但也應當看到，“APEC藍”是地方政府部門在超常規政策壓力下治理的短期結果，并不必然形成比較長久的成效。政策高壓規則下的環境污染治理過程高度依賴政府的全能型作用發揮，單中心治理主體與行政化治理手段為主體增大了其他社會主體表達訴求、參與決策、合作共治的難度，且為了化解政策壓力有關治理主體在執行過程中可能出現政策變通、共謀現象、策略主義、目標替代等行為偏差［59］。雖不能否認政策壓力短期內對環境治理成效的巨大作用，但其長效性、合作性和創新性有待進一步提高。

影響中國政府區域環境治理有效性的多重因素不僅具有綜合效應，這些因素的控制與協調程度也至關重要。某些因素的組合會產生積極影響，而其他因素組合可能會產生不利影響。在某種程度上，它們發揮積極作用，而超過一定程度也可能有反作用。這種程度的把握一方面受制于政府的不同行政層級，另一方面可能受到政府干部人格特征［71］、政府間經驗學習等因素的影響。變量選擇方面，該研究基于治理主體的行為、關系優化和規則的宏觀因素，并未對政府主體內部不同行政層級作明確區分，而是將之作統一理解。但實際案例中，不難發現不同行政層級的政府在治理能力、政策壓力、政社協同等方面具有明顯差異差距。下一步擬納入政府層級影響因素，促進綜合治理模式進一步廓清與應用。

4 結 論

該研究以中國48個區域環境治理案例為研究對象，結合中國環境治理概念模型，從組態視角探究主體行為、主體關系優化、規則對主體關系影響多要素的聯動效應與組合路徑，揭示了區域環境治理成效的因果復雜機制和綜合治理模式。得出研究結論：①中國區域環境治理成效是多要素聯合驅動作用的結果，要素間以聯動匹配的方式形成制度創新、協同治理、技術創新三種環境治理模式，三種模式有各自的要素構成、作用特征、促發機制與適用范圍。②制度創新模式核心要素為制度創新、政府主導、政社協同，強調政府主導把新制度與社會治理體系相嵌合，其在各區域分布廣泛，往往由于現行制度困境和政策擴散機制促發，普遍適于各區域。③協同治理模式核心要素為政社協同、政府主導、公民參與，強調政府主導組織的良性合作和公民參與的博弈合作，其廣泛分布于東部地區，中西部地區也有涉及，主要基于社會主體環境意識提高和政府多中心理念等機制促發，適于公眾利益受損嚴重、治理呼聲和迫切程度較高的地區。④技術創新模式以技術創新要素為核心，政府主導為補充，強調政府通過項目建設資助或推動前沿技術在環境治理中的應用，在環境監測、輿情分析、應急管理與環境監管等方面有著較為突出的優勢，主要分布在東部沿海區域，一般基于區域經濟發展的嚴重環境后果和綠色發展、智慧治理理念促發，適于有較好新興技術基礎、利益相關者廣泛的地區。⑤各模式間存在聯動耦合、互相促進和共同進化關系，同時政府主導要素貫穿各種模式，但不同場景下的勢力強弱使得治理產生不同結果。

地方政府區域環境治理應依據自身的特征靈活選擇主要的組合模式并聯動促進其他模式發展，堅持非線性思維：第一，制度創新和協同治理是各區域治理中比較普遍的模式。在制度創新中，各區域應積極推動當前政府治理職責體系、機制創新，以及污染權交易、生態補償、信貸工具等市場治理工具創新和社會環境傷害救濟、環評等社會治理創新；在協同治理模式中，政府主導構建多主體行動場域，通過博弈與合作形成多方利益主體的滿意解。第二，在當前政府服務數字化的趨勢下，技術創新的潛力尤其大。東部經濟發達地區政府應積極帶頭技術創新，并協同其他主體，融合大數據、互聯網、人工智能、云計算、遙感、傳感等前沿技術，促進處理設備更新換代的基礎上，促進環境治理思維、流程與能力的優化，完善環境治理的決策機制，提高智慧治理能力；其他地區也要進一步學習發達地區增加技術創新的深度和廣度。第三，政府主導貫穿于中國政府區域環境治理的各個模式，政府部門需要在保持社會關系網絡開啟、調整、建制等權力的同時，一方面完善政府多元監督體系，增強政府環境治理的公平性，另一方面構建公民參與的溝通場域，尤其是電視問政、網絡問政、社交媒體曝光等新型渠道，增強環境治理的公開性、公平性和回應性，形成過程公正、目標清晰、責任明確的環境治理格局。第四，政府要力求短期壓力政策與長期防控政策的平衡，提高治理的長效性、創新性、合作性。

該研究一方面為政府區域環境治理提供可推廣的一般路徑，促進治理從傳統的線性思維轉向組態思維，豐富了中國環境治理理論中多要素和結果之間的集合關系、非線性關系、非對稱關系，用具有解釋力的組合去更細粒度地解釋因果復雜機制；另一方面回應治理理論演化發展中的實踐探索，對中國環境治理概念模型應用進行了拓展，同時研究提出的制度創新型、協同治理型以及技術創新型三種模式反映了治理理論創新的綜合應用，為區域環境治理決策部門提供參考。但以下幾方面仍需進一步研究：首先，研究的案例選擇集中于污染嚴重的東部地區，中西部地區案例覆蓋度低，整體安全觀下，中部及邊疆地區的環境安全治理案例需進一步關注。其次，研究的變量選擇較多關注宏觀因素，下一步計劃聚焦微觀層面，對不同行政層級政府環境治理模式進行分析。最后，研究提出的綜合模式的內在機理、機制、特征等，可單獨就某一模式進行細化的QCA分析，增強模式的理論完整度和實際應用性。