預算管理一體化模式下績效管理的實踐與思考
——以湖北省竹溪縣為例

●敖金華 陶 冶

2020 年，湖北省按照財政部的統一部署，在全省范圍內啟動了預算管理一體化平臺建設， 竹溪縣也于2021 年下半年正式上線一體化平臺， 取代了以前使用的預算編制系統、3.0 支付系統、 財務核算系統。2022 年，政府采購模塊、績效管理模塊相繼上線運行。 2023 年初，政府綜合財報系統開始啟動。隨著預算管理一體化改革的推進，等待納入一體化系統的管理功能模塊還有：資產管理系統、非稅收入系統、稅收橫聯系統、部門決算系統、投資評審系統等。 由原來的信息孤島到各個模塊在一體化平臺中相互聯系，其間要經歷許多新情況新問題，給各項財政業務帶來了新挑戰，提出了新思考。

一體化平臺為預算績效管理創造了新的環境， 提供了新的管理手段，拓展了新的管理思路。 可以開展以往無法開展的管理活動，落實以往無法落實的監管業務。 同時，績效管理業務也遇到了許多新問題、 新情況，有待研究和解決。 本文結合竹溪縣169 家預算單位近兩年的預算績效管理實踐，認真總結分析，查找問題原因，提出解決思路，以期更好地改進工作，達到財政管理高質量發展的要求。

一、竹溪縣預算績效管理工作現狀

通過各預算單位共同努力， 竹溪縣預算績效管理基本實現 “事前籌劃有評估、預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有運用”的總體要求，取得了初步成效，呈現如下特點：

（一） 績效管理制度框架基本搭建、 管理理念在預算單位層面逐步樹立

2021 年底， 竹溪縣制訂并印發了《竹溪縣財政局關于印發全面實施預算績效管理系列制度的通知》，對事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、預算績效評價、評價結果應用等業務操作作出了制度性規定， 同時制定了《竹溪縣財政局預算績效管理內部工作規程》，明確了財政局內部股室績效管理分工職責及績效業務操作流程。 2022 年，竹溪縣下發了《關于完善預算績效管理制度的通知》（溪財字〔2022〕158 號）， 督導各預算單位完善績效管理制度。 各預算單位成立了績效管理領導小組， 并以正式文件形式制定了預算績效管理實施辦法， 明確了預算單位內部績效管理責任分工，為扭轉單位財務人員“唱獨角戲”的局面邁出了關鍵的一步。

（二）績效管理流程愈發清晰，管理過程與資金收支業務初步融合

通過加強績效管理制度建設明晰了項目事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價和結果應用的工作流程。 初步認識了績效管理各個環節與項目籌劃、立項、入庫、實施、竣工的關系，明確了資金使用每個環節應該采取的績效管理措施。在組織多次業務培訓的基礎上， 結合績效業務操作， 大部分預算單位已經對績效管理各環節有了初步認識。

從一年多來工作中掌握的情況來看，事前績效評估、項目績效目標管理、項目績效自評、財政評價、結果應用均已按照財政系統給定的標準完成規定動作。 單位已初步掌握各環節的績效管理做什么、誰來做、怎么去做的流程事項。

（三）績效管理資金覆蓋面進一步擴大

從表1 可以看出， 納入績效管理的部門個數、項目個數、資金總額逐年增加，且速度較快， 說明竹溪縣預算績效管理資金覆蓋面逐年擴大，基本實現全覆蓋。 目前，除了國有資本經營預算項目外， 其他資金全部納入了績效管理范圍。

表1 竹溪縣近3 年預算績效管理資金覆蓋面調查情況表

（四）績效監管合力逐步增強

近幾年，通過理順機構職能職責，制訂完善的監管制度并明確分工，財政監管的主體責任正在得到落實； 各級審計部門也開始重視績效審計， 對績效評價發現的問題線索進行跟蹤審計；第三方機構也發揮了重要的監管作用；人大監管從被動邀請轉變為主動介入，績效監管合力逐步增強。

二、 竹溪縣預算績效管理實踐中存在的問題

（一）預算管理一體化項目庫模塊難以滿足績效管理要求

項目庫管理是預算管理的基礎， 預算項目是預算管理的基本單元， 全部預算支出以預算項目的形式納入項目庫， 實行全生命周期管理，主要分為前期謀劃、項目儲備、預算編制、項目實施、項目終止等階段，全流程動態記錄和反映項目信息變化情況。 各部門、單位要堅持“先有項目再安排預算”原則，提前研究謀劃、常態化儲備預算項目， 單位申請預算必須從項目庫中挑選預算項目。

當前各預算單位通常是根據資金來源建項目庫， 先等上級安排資金， 再謀劃項目。 單位總是在接到財政通知要安排資金后才建項目庫，造成同一個項目，中央、省、市、本級不同級次安排的資金建多個項目，分批次撥付的資金建多個項目， 分股室撥付的資金建多個項目。 倉促建立的項目庫事前績效評估、 績效目標設置只是為了能將指標下達到單位， 給績效管理帶來很多不便。

項目未實現“全生命周期”管理。 項目生命周期是一個項目從立項到完成所經過的所有階段。 全生命周期管理是指績效管理應該管理到項目的所有階段， 這就要求全面掌握項目所有階段的基本情況， 項目必須具備獨立性與完整性， 確保項目數據順向逆向可查。 特別是多年期項目，全生命周期管理尤為重要。 而當前的預算一體化項目庫還沒有達到這個要求。

（二）事前績效評估事后補無法達到項目事前管理的效果，且評估質量不高

由于績效管理功能剛上線， 一體化系統為了保證工作的順利開展， 暫時給出應報事前績效評估的項目可以事后補報的規定，造成政策或項目已經開始執行，甚至已經執行完畢才進行事前評估， 使得評估流于形式。

預算單位人為規避事前評估管理。 按照《事前績效評估管理暫行辦法》規定：新增200 萬元以上的政策與項目立項時，應該開展事前績效評估，在項目入庫時，系統強制項目單位上傳《事前績效評估報告》，項目單位為了規避此項管理，或將“新增項目”的項目類別選擇為“持續性項目”，或在上傳報告的位置上傳其他文件， 規避事前績效評估管理。

（三）績效目標難以設定，尚未與預算評審相結合

理論上“誰申報項目，誰設置目標”，但實際操作過程中有一定困難。預算單位（項目申報單位） 需根據資金申報績效目標，也就是“給多少錢，做多少事”。 而單位在項目申報時不知道縣財政安排多少資金，縣財政局也不知道中央、省、市最終給縣級下達多少資金，造成申報工作未能很好銜接。

從一年的實踐來看，竹溪縣績效目標的設定，尚未同預算評審相結合。 年前編制下一年度預算時，各部門各預算單位匯總起來的項目庫預算金額遠超縣財政財力負擔能力10 倍以上， 預算評審審減壓力非常大。 而預算組織評審時，未結合績效目標，而是單純從分配資金的角度審減預算。

（四）績效運行監控不均衡，對績效目標實現程度的監控流于形式

對資金撥付進度監控強， 對績效目標實現程度監控弱。為加快資金支出進度，財政部對直達資金和視同直達資金的支出進度非常重視，省財政廳每周通報支出進度，紀檢監察部門對影響支出進度的部門和環節予以追責。目前，對資金撥付進度的監控力度較大，效果較好。而對績效目標實現程度的監控，限于監控條件復雜，特別是績效目標設置不夠科學， 難以全面進行規范管理，僅僅在形式上完成監控。

財政管理資金監控強， 部門管理項目監控弱。財政部門作為主責部門，逐級傳導的壓力較大較快，對于資金的監控力度大。而部門對于項目的監控規范性不夠， 有的項目主管單位不明確，單位之間相互推卸；有的項目說上馬就上馬，事前評估、項目可行性等方面考慮不周， 給部門監控帶來難度， 導致目前部門監控項目與財政監控資金極不均衡。

（五）業財融合度低，績效管理資料質量有待提高

績效管理質量不高是每個環節普遍存在的問題。其根源在于業財融合度低，業務部門沒有參與到績效管理中來， 僅單位財務人員一條龍參與績效管理， 被動地完成財政要求。 比如項目籌劃時進行事前績效評估，業務部門參與不深，財務部門只能按財政要求的格式， 生成的績效管理資料質量較低，其他環節如目標設置、績效自評、結果應用形成的資料皆有類似問題， 其本質是單位沒有擔負績效主體責任， 績效管理理念沒有形成。

（六）預算績效評價結果運用尚處于抓形式的階段，實際效果有待提升

在單位自評階段， 單位按照財政要求的格式出具自評報告， 很大程度上是為了完成任務， 實實在在找出項目管理中存在的問題并開展整改的寥寥無幾。

相比之下， 財政評價的結果應用要稍好一些。 財政評價是聘請第三方機構開展的， 第三方機構對于項目管理中存在的問題能夠較為客觀地指出，其評價結果需要各級審計的監督把關，助推評價結果應用落在實處。

三、預算績效管理改進措施

（一）改進預算一體化項目庫申報及管理模式

明確項目庫建設責任分工，督促預算單位結合相關政策法規、 中長期規劃、職能職責、 年度工作計劃建好項目儲備庫，把項目謀劃工作做在平時。 財政預算管理股室提前將資金下達分配到單位，及時溝通協調， 給預算單位指明資金使用方向，給預算單位留足項目謀劃時間。 切實做到納入預算的項目必須從備選庫中選取，避免臨時建項目庫、財務人員“一條龍”建項目庫。 切實加強項目庫入庫審核、監督工作。

（二）提高事前績效評估報告質量

找準當前影響事前績效評估報告質量的因素。 事前績效評估報告質量不高主要是政策未熟練掌握、 責任未落實到位、項目上馬存在應付式評估、 評估責任推諉、報告格式不規范、基本要素不齊全、層次和條理不清晰、 未給出項目 “通過”或“不通過”的結論等原因造成的。 針對問題應該加強政策學習、 責任落實和事前評估，安排專人專事提交高質量的績效評估報告。

（三）杜絕無明確目標任務的資金分配

堅持誰分配資金誰下達目標，堅持分配資金與設定目標同步， 不單純分配資金，不分配無目標的資金。 設定的目標必須細化明確可量化考核。 明確項目績效目標管理的職責，對職責履行不到位的應有相應的責任追究機制。

（四）同步推進對“績效目標實現程度”和“預算執行情況”的雙監控

目前，預算執行情況監控隨著扶貧資金監控和直達資金監控工作的開展已經日趨成熟，監控達到預期效果。 但對績效目標實現程度的監控受制于績效目標的管理規范性、多樣性條件，推進中存在重重困難。 隨著一體化平臺建設的完善，對績效目標實現程度的監控已經具備實施條件，可同步實現雙監控，逐步規范監控環節的管理， 確?？冃Ч芾砣湕l可操作。

（五）開創預算單位業財融合新局面

業財融合是指財務部門與業務部門實時交換數據，實現信息共享、共建共管的過程。 只有業財融合才能實現全過程管理、全生命周期管理、項目滾動管理。 業財融合是全面實施預算績效管理的基本保障，單純依靠財務部門或者單純依靠業務部門都不能完成。

實現業財融合，領導重視是關鍵。 業財融合涉及多部門配合，必須成立預算績效管理領導小組，定期協調溝通，定期交換數據。 借助一體化平臺，樹立“大財務”的觀念，把業務作為財務的一部分，才能實現項目精細化管理。

（六）建立評價結果通報制度，落實監督問責機制

任何一項工作要抓落實， 都要有相應的工作制度和管理機制， 沒有抓落實的相關措施，任其自然生長自由推進，工作就難以落在實處。 績效管理作為一項在探索中開展的工作， 貫穿了財政資金管理的每個過程，其系統性、復雜性不言而喻。建立評價結果通報制度，落實監督問責機制是做好績效管理工作的根本保障。