“雙碳”目標下我國碳配額初始分配的法治進路

○馮子航

安徽大學法學院暨經濟法制研究中心 安徽合肥 230601

引言

應對氣候變化挑戰是全球共同的目標和責任，鑒此，包括我國在內的很多國家和地區均建立和發展碳交易制度以控制和減少溫室氣體排放。我國積極融入全球氣候問題的綜合治理，并在2020年提出“雙碳”目標的重要戰略部署，以應對氣候變化挑戰。黨的二十大報告中再次強調“雙碳”目標，表示要健全碳交易制度，積極穩妥推進碳達峰碳中和。

基于碳交易制度對碳排放量的限制，碳排放行為已轉化為一種法律行為，排放企業的碳排放量額度由其經初始分配得到的碳配額數量決定。我國一直積極建立和發展碳配額初始分配制度以更好發揮碳交易機制的減排效用。2011年10月，國家發展改革委批準北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市開展碳交易試點工作，開始探索和推進各試點地區碳配額分配制度的建立和完善，2013年各試點碳交易市場開始上線交易。2019 年我國開始建設全國統一碳交易市場，碳配額交易從地方試點走向全國，交易體量和活躍度迎來新的發展。

除了代表控排企業可向大氣環境排放溫室氣體的額度之外，碳配額正衍生出巨大的經濟價值。我國碳交易制度允許控排企業和重點排放單位①二者意義相同，在各試點地區混用以指代被納入碳交易機制的企業。后者為全國統一碳交易市場交易主體的特定名稱，以下除特指全國統一碳交易市場交易主體之外，統稱控排企業。屬于全國交易市場覆蓋行業且年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量的排放單位將被納入重點排放單位名錄。目前，發電行業被首先納入，“十四五”期間，石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空行業將被納入交易體系中。在碳交易市場買賣經初始分配獲得的碳配額，碳配額作為一種交易商品代表著一定的經濟價值。2021年7 月16 日，全國統一碳交易市場啟動上線交易，碳配額開盤價為48元/噸，首筆成交價格為52.78元/噸，首日成交量16 萬噸。截至2023 年7 月7 日，全國統一碳交易市場啟動近兩年，當日碳配額交易最高價為60元/噸，日成交量27.5萬噸，累計成交量近2.4 億噸，累計成交額109 億元②相關數據來源：全國碳交易微信公眾號。。經初始分配或后期購買的碳配額除了可以配額清繳方式進行履約外，也是控排企業重要的碳資產。另外，碳交易市場的金融屬性正日益凸顯，參考國際碳交易市場經驗，未來碳配額有望被列為碳金融市場的基礎金融工具，碳配額初始分配會對企業主體參與碳金融市場的積極性產生重大影響。碳配額總量界定和初始分配結果決定二級市場可流通的碳配額數量及碳配額單價，在很大程度上影響銀行等金融機構購買碳配額以參與市場化投融資的可能性。

碳配額初始分配是碳交易制度的首要環節，是決定排放企業參與碳交易減排機制的重要前提。然而，目前從法律視角出發研究碳配額及其初始分配規則的相關文獻較為缺失；同時，實踐層面我國相關立法層級較低、內容粗疏，不足以為碳配額初始分配提供有力制度保障，且各個階段、各個試點地區及全國的碳交易情況、市場發展情況不盡相同，每種碳配額分配方法各有優劣，無法貫穿適用碳交易制度發展的所有階段。在全國統一碳交易市場起步的重要關口，亟需優化碳配額初始分配規則，完善碳配額初始分配法制保障，更好發揮碳交易市場機制的減排作用，契合我國積極應對氣候變化的現實需求。

一、追本溯源：碳配額初始分配內容及理論基礎

（一）碳配額及初始分配

1.碳配額的引入。為降低全球溫室氣體排放量，應對氣候變化，1992年的《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）和1997年的《聯合國氣候變化框架公約的京都議定書》（以下簡稱《京都議定書》）構建了碳交易機制。作為《公約》的補充條款，《京都議定書》首次以法規形式限制溫室氣體排放，確立了基于配額的國際排放貿易機制（ET）。在國際排放貿易機制下，《公約》附件一中所列的國家如果排放溫室氣體超過其被許可的排放量，可以從擁有富余排放量的國家購買碳排放量。該機制將這種以排放減少或消除量為形式的交易對象稱為“分配數量單位”（Assigned Amount Units）。

為積極響應《公約》和《京都議定書》的倡議和要求，很多國家和地區均建立了碳交易制度，利用市場機制來減少本區域溫室氣體排放。歐盟碳交易機制（EU-ETS）以《歐盟2003 年87 號指令》為基礎，自2005 年1 月開始運行，采用總量交易（Cap&Trade）形式。在該交易機制下，被確定納入限排名單的控排企業可以經分配獲得歐盟碳配額（European Union Allowances，簡稱EUA），擁有多余碳配額的企業還可在碳交易市場中向有需要的企業或其他組織出售。澳大利亞從2008年開始引入碳交易機制，公布一系列法案以建立和發展碳交易制度。在澳大利亞碳交易制度中，控排企業可獲得的溫室氣體排放配額被稱為碳單位（Carbon Unit）。

2011 年，我國在七個試點地區引入碳交易制度，明確經初始分配獲得的碳配額可在試點地區進行交易。最早對碳配額進行規定的官方法律文件是上海市在2013年發布的《上海市碳排放管理試行辦法》，該文件將碳配額界定為控排企業排放溫室氣體的額度，是上海市碳交易制度中的交易標的。直至2014年底，國家發展改革委發布《碳排放權交易管理暫行辦法》，才明確碳配額在我國碳交易制度中的交易產品地位，是政府分配給控排企業指定時期內的碳排放額度。在我國，和碳配額一樣具備抵銷溫室氣體排放量功能的碳交易產品還有CCER（核證自愿減排量），但CCER項目備案申請審批暫緩已逾六年之久。與碳配額相比，CCER 必須依托減排項目存在，且每年可用于抵銷的CCER 還有比例和來源限制。全國統一碳交易市場對CCER的抵銷使用限制更為嚴格，可使用比例僅有5%，且優先使用林業碳匯和農業類項目。因此，在我國碳交易機制中，碳配額交易系統最具普適性和便捷性，碳配額是目前最具廣泛性的碳交易產品。

2.碳配額初始分配：碳交易制度運行基礎。在我國碳交易制度中，碳配額初始分配是指碳交易主管部門在總量控制制度之下，通過法定方式將碳配額首次分配給負有減排義務的控排企業。

碳配額初始分配環節決定了哪些控排企業可以獲得碳配額，以及獲得多少碳配額。初始分配獲得的碳配額數量決定控排企業本年度的溫室氣體排放量，影響企業生產經營成本和碳配額清繳情況。生態環境部2022年底公布的數據顯示，全國統一碳交易市場第一個履約周期在發電行業開展碳配額現貨交易，有847家重點排放單位存在配額缺口，缺口總量1.88億噸，有178家重點排放單位未按時足額完成配額清繳，參與全國碳市場第一個履約周期配額分配和清繳的29 個地區中僅有5 個省市按時履約率達到100%③數據來源于生態環境部2022年底發布的《全國碳排放權交易市場第一個履約周期報告》。。如果分配的碳配額無法抵銷控排企業本年度的碳排放量，控排企業就必須購買碳配額以完成配額清繳，否則會受到行政主管部門處罰，甚至會等量核減其下一年度經初始分配可獲得的碳配額數量。

碳配額初始分配是決定市場機制能否順利發揮減排作用的基礎環節，影響不同行業之間生產要素的重新分配，關乎控排企業參與碳交易市場的積極性。目前，全國統一碳交易市場僅納入發電行業，試點地區除發電行業外，還將水泥、鋼鐵、造紙、民航等高排放行業納入地方試點碳交易市場。各行業經初始分配獲得的碳配額數量有所差別。以深圳市舉例，塑膠行業、機械設備制造業、食品飲料業、通信業和印刷業是參與該市碳交易的五大行業，各行業控排企業數量、規模、碳強度等均有不小差別，因此不同行業企業經初始分配獲得的碳配額數量大不相同。另外，即便是同一行業內部，各控排企業經初始分配獲得的碳配額數量也有所差別。深圳作為全國塑膠行業最發達、企業最密集城市，該行業內部企業碳強度差別極大，2009 年已高達45.9。若單純為了形式上的公平，分配給各企業相同數量的碳配額反而有失公允，也會挫傷高排放控排企業參與碳交易市場的積極性。因此，深圳市以控排企業工業增加值為標準，將塑膠行業控排企業劃分為大規模企業組和中小規模企業組，對各組控排企業分配不同數量的碳配額。

（二）科斯定理：通過產權合理界定消解經濟負外部性

科斯定理可以用來治理市場失靈問題。市場失靈的重要表現之一是經濟的負外部性，環境污染就是典型的經濟負外部性。每一個市場主體在追求自身利益最大化時，可能會無限制地向自然環境排污，根據科斯定理可通過合理界定產權，依靠市場的自發調節，將這種外部性內在化，以解決環境問題。碳配額的初始分配環節就類似產權合理界定環節，以分配碳配額的方式將控排企業向大氣環境排放溫室氣體的數量確定下來，進而通過碳交易市場有效發揮作用來消解為發展經濟而產生的大氣環境污染。我國碳交易制度發展初期相關法律文件多使用“碳排放權”一詞，直至2021年才將“碳配額”與“碳排放權”等同。在碳交易制度發展初期以“權利”來命名恰恰反映了建立在以碳排放量計算為本質的交易基礎之上的產權意識。

在建立碳交易制度之前，排放主體的碳排放量并無上限規定。排放企業在自身逐利性的驅使下，從經濟本位出發進行生產經營活動，向大氣環境任意排放溫室氣體，經濟活動的負外部性日益顯著。在我國碳交易制度中，一旦排放企業在固定時期內的碳排放量達到一定條件或標準，該企業就會被納入控排企業名單或重點排放單位名錄，強制進入碳配額交易體系。在碳配額初始分配環節，擁有分配權力的行政機關依照科學合理的分配方案，在總量控制制度之下，將代表可排放溫室氣體額度的碳配額分配給控排企業，控排企業始獲得向大氣環境排放定量溫室氣體的指標。當控排企業擁有的碳配額數量不足以清繳當年度碳排放量時，可以通過購買的方式獲得其他控排企業剩余的碳配額以完成清繳任務。

碳配額的法律內核是碳排放權，是權利主體向大氣環境排放溫室氣體的權利，該權利的客體是大氣環境容量，是典型的環境資源要素。因其自身特性，大氣環境所有權的排他性支配無法實現，大氣環境資源的所有人便無法確定。但碳配額一經初始分配，控排企業便擁有了定量的碳配額。碳配額的實質是向大氣環境排放限量溫室氣體的權利憑證，是受行政機關嚴格管控的有限性權利。從碳配額的法律屬性來看，其本身是一種“環境商品”。這種“環境商品”看似由控排企業持有，并且剩余碳配額可在二級市場交易，但實則該種“持有”并非“所有”。碳配額初始分配更像是一種行政機關出于保護全社會整體環境公益的目的，規制控排企業進行溫室氣體減排的手段。

二、制度考察：我國碳配額初始分配框架與國際經驗

（一）我國現行碳配額初始分配制度解構

碳配額初始分配環節并非行政主管部門單一的“分配”動作，需要依托準入名單制和總量控制制度，在控排企業的參與配合之下，通過多種分配方式和分配方法完成。

1.控排企業準入名單制。排放企業想要通過生態環境主管部門的初始分配獲得當年度的碳配額，首先需要達到一定條件，以進入控排企業名單或重點排放單位名錄。成為控排企業之后，便可以進入試點地區或全國統一的碳配額交易體系，通過有償分配或無償分配方式，由生態環境主管部門向其發放一定數量的碳配額。

從全國統一碳交易市場碳配額初始分配的企業準入條件來看，根據2020 年12 月生態環境部印發的《2019-2020 年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案（發電行業）》，發電行業及其他行業自備電廠的排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量的企業將被納入重點排放單位名錄，納入該名錄的重點排放單位才可以獲得主管部門分配的碳配額。我國上海、廣東、湖北等試點地區也多將納入行業年度或連續年度平均碳排放量、碳排放強度等因素作為標準，劃定本試點區域內的控排企業范圍，并由生態環境主管部門公布名單。

2.碳配額總量控制制度。碳配額初始分配必須在總量控制制度之下進行。為科學設定試點地區和全國的碳配額總量，碳交易試點地區及全國統一碳交易市場要考慮碳交易市場覆蓋范圍、國家重大產業發展布局、經濟增長預期目標、控制溫室氣體排放目標，以及能源結構、碳排放強度等微觀因素以確定每年度碳配額目標總量。如，北京市根據國民經濟和社會發展計劃確定減排目標，進而劃定碳配額總量。全國統一碳交易市場的碳配額總量設定由生態環境部完成，先由省級配額分配主管部門核定本行政區劃內各排放企業所需的碳配額數量，匯總后形成省級碳配額總量，再將各省級碳配額總量疊加，設定全國發電行業的碳配額總量。

碳配額的總量設定是碳配額進行初始分配的首要環節，也是碳交易制度發揮減排作用的重要基礎。若碳配額總量設定過高，就意味著所有控排企業的總溫室氣體排放量過高，碳交易制度的減排效應便無從發揮，在碳配額可以進行交易變現的當下，擁有過多冗余碳配額的控排企業將會獲得不菲資產，影響市場公平競爭環境。

3.碳配額初始分配方式。碳配額的初始分配方式是指控排企業以何種方式首次獲得生態環境主管部門分配的碳配額。根據控排企業獲得碳配額是否需要支付對價，目前的碳配額初始分配大致可以分為免費分配、有償分配和混合分配三種方式。免費分配方式是我國碳交易制度發展初期最主要的碳配額初始分配方式。根據表1來看，七個試點市場大多采用了歷史法確定碳配額的數量，對絕大多數碳配額進行免費發放。全國統一碳交易市場暫時僅納入發電行業，以基準線法作為分配方法。有償分配方式在我國使用較少。

（二）歐盟、美國碳配額初始分配實踐經驗

受《公約》和《京都議定書》的號召，歐盟碳交易體系自2005 年啟動，現已進入第四個發展階段。歐盟作為率先研究和發展碳減排技術的國家聯合體，在國際碳交易領域的地位舉足輕重，在碳交易市場、配額分配及減排技術等方面始終保持領先地位。雖然美國國家層面的碳交易立法體系由于聯邦立法程序問題未能建立，但是許多州政府和排放企業都在積極致力于通過碳配額交易來削減溫室氣體。以拍賣法作為主要分配方法的RGGI（區域溫室氣體減排行動）體系獨具特色；明確減排目標的加州總量控制與交易機制與我國的碳交易制度相似，都是先根據相關因素確定各地的碳配額，利用市場機制進行交易運作以應對區域內的氣候變化挑戰。

1.運行完備的法律體系和監管流程。歐盟、美國的碳配額初始分配制度依靠多層次且獨立的立法架構運行。歐盟的碳交易制度以《公約》和《京都議定書》作為國際法淵源，出臺《國家分配計劃》《改進和擴大歐盟溫室氣體排放配額交易機制的指令》等多部文件對碳配額初始分配進行管理。雖然由于立法程序問題，美國始終無法出臺國家層面的碳交易法律文件，但各州都有獨立且完善的相關文件作為碳配額初始分配的制度支撐。

對碳配額初始分配的監督管理層面，歐盟采取設立專門機構負責的嚴格模式。歐盟碳交易制度運行伊始，歐盟委員會就專門設立了歐盟中央管理處，負責確定歐盟年度碳配額總量、進行碳配額初始分配，以及與碳交易相關的監督管理工作。各成員國內部均建立了專門針對碳配額初始分配和碳交易市場的監督管理機構，與歐盟中央管理處對接工作，實現了自上而下的分層監督管理模式。雖然美國國家層面的碳交易制度缺失，但對于地區性碳交易體系中碳配額初始分配環節的監督和救濟手段仍受司法權主導。其以控排企業根據異議對環境主管部門提起法律訴訟作為主要的救濟途徑和監督方式，以司法機關監督行政機關，大幅提升了監督的實質效果。

2.科學劃分碳交易發展階段和控排企業類型。歐盟碳交易體系已走過其規定的三個時期，邁入第四個發展階段，每一階段的制度設計都根據碳交易制度發展的實際情況而有所區別。第一階段將積累碳交易相關經驗作為主要目的，涉及的行業有鋼鐵、水泥、石油等；第二階段歐盟通過《改進和擴大歐盟溫室氣體排放配額交易機制的指令》，對碳配額總量設定方式進行了根本性修訂，明確由歐盟委員會統一確定碳配額總量設定目標；第三階段將氧化亞氮、全氟化碳等溫室氣體列為控排對象，該階段歐盟范圍內的溫室氣體減排量每年以1.74%的速度下降；在第四階段已啟動市場穩定儲備機制（The Market Stability Reserve，MSR），根據當前碳交易市場流通的碳配額量進行碳配額的調撥和提取，以平衡碳交易市場供需情況。

在美國加州總量控制制度與交易機制之下，加州政府為了鼓勵經濟效率較高和社會需求性較強的控排企業積極參與碳交易市場，將碳交易機制發展劃分為三個階段，同時按照溫室氣體排放量將控排企業劃分為高排企業、中排企業和低排企業，在不同發展階段對不同類型的控排企業實行不同的碳配額分配規則，以期達到控排企業間碳配額分配的相對公平，實現稀缺資源的有效配置。在第一階段，至少90%的碳配額進行免費分配；第二階段開始對全部高排企業、75%的中排企業和50%的低排企業免費分配；第三階段高排企業免費分配方式不變，中排企業免費分配比重下降至50%，低排企業下降至30%。

3.逐步從緊的總量設定。碳配額初始分配必須在總量控制制度之下進行，是各國的共識?？偭靠刂浦贫仁鞘澜绺鲊寂漕~初始分配制度中應用最廣泛、最有效的規則之一。

歐盟碳交易發展初期為了消解成員國對于碳交易制度的抵觸情緒，采取自下而上的“國家分配計劃”模式，由成員國向歐盟委員會上報本國所需的碳配額數量，歐盟委員會審核批準通過的各成員國申報碳配額的總和即為歐盟碳配額總量。歐盟各成員國為了減少減排成本，降低參加碳交易制度對本國經濟造成的損失，往往會向歐盟委員會多報碳配額數量，造成本國碳配額過剩?！皣曳峙溆媱潯崩速M碳配額資源的同時也導致碳交易市場碳價不穩定和價格低迷，2006 年春季碳價急劇下滑，歐盟碳交易市場發生巨大波動，這對歐盟碳交易制度的發展產生重大消極影響。此后，歐盟認識到“國家分配計劃”的弊端，通過《改進和擴大歐盟溫室氣體排放配額交易機制的指令》建立了歐盟統一的總量限制制度，由歐盟委員會集中行使碳配額總量設定的權力，摒棄自下而上的“國家分配計劃”模式，遏制成員國虛報行為，嚴格控制碳配額總量，保持碳配額單價穩定。

美國的RGGI體系和加州總量控制制度與交易機制均分階段進行碳配額總量設定，而且每進入新一階段，碳配額總量就會逐步下降。RGGI 的第一步就是設置明確的溫室氣體排放總量，為每年度的溫室氣體排放設置明確上限。RGGI碳配額總量設定模式同歐盟第三階段一樣，集中行使設定碳配額總量的權力，避免了總量設定過于寬松造成的資源浪費和碳價低迷等現象發生。為了讓各州逐步適應RGGI，減少經濟發展與溫室氣體減排的沖突與矛盾，RGGI 還設定了三年的緩沖期。在三年的緩沖期內，各州的碳排放量上限保持不變，不再逐步收緊，為各州和控排企業留出調整經濟結構、改進生產技術以適應RGGI體系的時間。逐漸從緊的碳配額總量設定有利于穩定碳價，促使企業探索技術革新，促進溫室氣體減排工作順利進行。

4.較高的有償分配比例。根據市場規律，有償分配是資源配置的有效方式。較高的有償分配比例有助于將碳配額分配至需求更高的控排企業，實現稀缺資源的有效配置，穩定碳交易市場。

為鼓勵更多排放企業參與碳交易市場，盡量消解歐盟各成員國經濟發展與溫室氣體減排的矛盾，歐盟在第一、第二階段采用的主要分配方式是免費分配，其后出于減排效果的考量，在第三階段對碳配額初始分配方案作出重大調整，采用拍賣方式分碳配額的比例大幅提高，取消了電力部門的免費配額，其他部門的碳配額拍賣比例逐漸提升到100%。

RGGI是全球范圍內第一個采用有償分配方式中的拍賣法進行碳配額初始分配的碳交易體系，且可拍賣的碳配額比例較高，各州均保持在25%以上，紐約州、馬薩諸塞州和新澤西州可拍賣的碳配額比例甚至高達100%。由于當時美國氣候挑戰異常嚴峻，RGGI 體系發出強有力的溫室氣體減排號召，各州控排企業逐漸接受了碳配額有償分配方式。美國加州總量控制制度與交易機制也在新階段逐步降低中排企業和低排企業的免費分配數量，提高碳配額有償分配比例。

三、困境分析：我國現行制度設計與減排目標之間的抵牾

（一）制度基礎薄弱：粗疏式立法無法提供有力制度保障

1.低層級立法致威懾力缺失。從表2 可以發現，我國碳交易制度相關法律規范的法律層級較低。碳交易制度的法律文件多為規章和規范性文件，其中規章包括國家發展改革委和生態環境部發布的規范全國統一碳交易市場相關行為的部門規章，還有各試點地區的地方政府規章?！短寂欧艡嘟灰坠芾頃盒袟l例》屬于行政法規，但該條例仍停留在草案修改稿階段。目前規范我國碳交易市場運行的最高法律層級文件仍停留在規章層次。

表2 我國碳交易制度中有關碳配額初始分配的法律文件一覽

碳交易市場是嚴格執行碳配額總量控制制度和年度控排企業名單要求的強制市場，其強制效力應當來自法律規定。為維護碳交易市場的穩定，從碳配額初始分配階段開始，就應當有高層級的法律規范加以規制。上位法缺失使得碳配額初始分配管理規范缺乏權威性。如，對于傳統能源領域中經濟實力強勁的大型控排企業，低額度的罰款不會對其構成任何威懾力，相應規范文件的法律約束力就被弱化，甚至是形同虛設。碳交易相關法律規范的權威性缺失會導致碳交易市場的部分潛在主體難以形成穩定預期，無法提高排放企業的市場參與度，阻礙全國統一碳交易市場發展。

2.模糊式規定致可操作性不足。為提升控排企業參與碳交易市場的積極性，碳配額分配多采取免費分配方式，各地對于免費分配方式的具體規定較詳細，但采取混合分配方式進行碳配額分配的試點地區對于有償分配的規定模糊、具體實施細則缺失?？v觀我國碳交易制度中有關碳配額分配的法律文件，各碳交易試點地區及全國統一碳交易市場有關碳配額分配監督管理的規定不甚具體，很多試點地區對于碳配額分配的監督管理未做任何規定（見表3）。湖北省采用論證會和聽證會的模式監督碳配額的初始分配，但具體如何開展、有異議又如何救濟并未在文件中明確。

表3 我國試點地區及全國發電行業碳配額分配相關規定一覽

碳配額初始分配是碳交易制度運行的基石。試點地區及全國統一碳交易市場的相關法律文件，對于碳配額初始分配標準、有償分配方法的選擇、監督管理模式等方面的規定模糊，致使相關條款可操作性低，相關法律規范無法在實踐中落實。碳配額初始分配的制度設計流于形式，會阻礙碳交易市場的后續運行，也會導致控排企業失去參與碳交易市場的信心，難以實現碳交易制度的減排目的。

（二）現實定位偏離：經濟本位與碳交易制度設立初衷相悖

我國碳交易制度仍處于初期發展階段，納入的控排行業和控排企業較少，為了避免控排企業的抵觸情緒，吸引更多排放企業和高耗能行業參與碳減排工作，總量控制制度中的碳配額總量設定較為寬松，且可進行有償分配的碳配額比例極低。

1.總量設定寬松。在碳配額總量控制制度下，深圳碳配額年度總量設定為0.33億噸，北京市每年為0.5億噸，重慶市每年為1.25 億噸，天津和上海均為1.6 億噸，湖北省年度配額總量為2.7 億噸，廣東省每年為3.83 億噸。深圳市碳配額每年目標總量在試點地區最少，碳配額總量設定最高的是廣東省，其次是湖北省?？梢钥闯?，碳配額目標總量設定依然以經濟發展作為重要考慮因素。電力行業是全國統一碳交易市場第一批納入的唯一行業，為避免控排企業的抵觸情緒，減少企業減排成本，設定總量時從發電企業的需求出發，進行自下而上的簡單加總。

在碳交易制度發展初期，溫室氣體減排勢必會對經濟增長產生一定的阻礙作用，因此七個碳交易試點地區的碳配額總量設定都比較寬松，但市場主體參與碳交易的積極性仍然不高。根據《北京碳交易市場年度報告》中的市場活躍度計算方法，測算出深圳碳交易市場活躍度最高（59%），而北京、廣東、湖北、上海、天津、重慶的市場活躍度均在10%以下。建立碳交易制度的目的是依靠市場機制發揮碳減排效用，以此積極應對氣候變化挑戰，但是在碳配額總量設定時忽視溫室氣體減排目標，以經濟發展為出發點，不免與制度設立的初衷背道而馳。大氣環境保護迫在眉睫，我國的碳配額總量設定也應該從生態本位出發，服務于保護大氣環境的目標，契合建立碳交易制度的初衷。

2.碳配額有償分配比例過低?？傮w來看，我國碳配額初始分配環節很少采用有償分配方式。但是，碳交易制度是依靠市場機制實現溫室氣體減排的制度，相比于免費分配方式，有償分配方式更能增強碳交易主體的信心?？嘏牌髽I為獲得碳配額付出的成本毫無疑問會體現在碳配額的交易過程中，控排企業為覆蓋減排成本，會提高碳配額的交易價格，保護碳配額的稀缺性。碳配額價格提升也會提高控排企業參與碳交易市場的熱情。

從目前實踐來看，全國統一碳交易市場一直采用基準法免費分配碳配額，雖然有些試點地區采取了有償分配方式進行碳配額初始分配，但可進行有償分配的碳配額比例微乎其微。深圳市、北京市免費分配的碳配額比例達到95%，廣東省可以拍賣法發放的碳配額比例僅為3%，天津市、重慶市、上海市則全部采用免費發放模式。碳配額有償分配比例過低，使得大部分控排企業免費獲得了大量的碳配額資源，造成了稀缺資源的閑置和浪費，阻礙碳交易的順利推進，與設立碳交易制度的初衷相悖。各級生態環境主管部門出臺的相關法律文件都提到碳配額初始分配應適時引入有償分配方式，但放眼全國范圍內的碳交易市場，可以采用有償分配方式的碳配額比例很低，且無任何增長趨勢。

（三）兜底框架松散：配額管理割裂及監管力度薄弱

1.配額管理無法統籌地區間、行業間巨大差異。一方面，地區間差異明顯的規則設計及分割管理的模式不利于全國統一碳交易市場的運行。各省間碳排放量的空間差異明顯，試點地區之間省級碳交易的鏈接機制一直未能建立，由于跨省交易碳配額的試點經驗缺乏，導致全國統一碳交易市場中跨省交易碳配額沒有可供借鑒的試點經驗。就發電行業來說，全國統一碳交易市場和各試點地區采用的分配方法都有所差異。天津市和廣東省的部分機組采用歷史強度法進行碳配額初始分配，全國發電行業、廣東省的燃煤和燃氣機組及其他試點地區采用基準線法進行碳配額初始分配。另一方面，在應對氣候變化挑戰的大環境下，碳配額的稀缺性和經濟價值不言而喻。每年度定量的碳配額是根據控排企業名單進行分配的，經濟較落后且工業產值較低的西部地區僅有少量排放企業被納入名單。由于生產方式粗放，西部地區控排企業獲得的碳配額甚至不足以覆蓋自身的碳排放需求，未能依靠碳交易機制獲得交易碳配額的收入以實現技術升級，減排成本的提高反而為經濟落后地區帶來壓力。

另外，行業間碳配額初始分配的割裂同樣不利于全國統一碳交易市場的構建。全國統一碳交易市場目前僅納入發電行業，占全國碳排放量60%的其他高排放行業暫未進入全國統一碳交易市場。試點地區各行業間的碳配額初始分配方法也有所不同。以重慶市各行業間的碳配額初始分配方法為例，水泥、電解鋁行業采用基準線法，陶瓷、煙草制品、酒制品、平板玻璃等行業采用歷史強度下降法，機械、電子設備、汽車制造等行業采用歷史總量下降法，鋼鐵、造紙、有色金屬、玻璃制品、化工等行業則將各方法組合搭配使用。行業間碳配額初始分配的標準和方法不一，導致碳配額初始分配環節的公平性受到挑戰。

2.監管薄弱致相關主體違規行為多發。與違規行為可獲得的經濟利益相比，違規成本過低，目前的罰則設置未對控排企業形成足夠威懾力。排放企業都是市場經濟中的“理性人”，一切行為均以營利為根本目的。一些排放企業為追求經濟效益、規避減排責任，以少報排放量、遷移廠址等手段使自己不參與碳交易市場。另外，由于碳配額資源的有限性及其日益凸顯的經濟價值，控排企業受逐利性驅使，為獲得更多的碳配額做出造假相關數據、瞞報虛報碳排放量等不誠實行為。全國統一碳交易市場的第一個履約期內，生態環境管理部門針對控排企業違規行為共開出罰單141張，其中16家控排企業涉嫌數據造假，9 家控排企業篡改報告材料，4家控排企業未履行記錄原始數據和管理臺賬的義務?？嘏牌髽I的違規行為導致碳配額資源浪費，背離碳交易制度設立的減排初衷。

碳交易市場與股票市場、債券市場相比，更需要數據支撐。企業的歷史碳排放數據影響該企業是否被納入控排企業名單，以及可經初始分配獲得的碳配額數量。為確?？嘏牌髽I上報或公開的碳數據真實、準確、完整，目前我國采用“雙隨機、一公開”方式對其進行核查。主要通過政府采購方式由具有公信力的第三方核查機構對控排企業碳數據進行核查并出具核查報告。第三方核查機構出具的碳核查報告是配額管理部門進行總量設定和碳配額分配的重要依據。但是，由于我國碳交易及碳核查工作起步較晚，還未具備豐富實踐經驗和強有力的監管模式，第三方核查機構存在篡改偽造檢測報告、制作虛假檢測樣本、核查程序不合規等突出問題。2021年10月，生態環境部組織開展碳排放報告質量專項監督幫扶，中碳能投科技（北京）有限公司和遼寧省東煤測試分析研究院有限責任公司被發現存在篡改偽造部分控排企業檢測報告、授意指導制作虛假檢測樣本等弄虛作假問題；北京中創碳投科技有限公司和青島希諾新能源有限公司兩家碳核查機構被發現存在報告“掛名”、核查走過場等程序不合規問題。

四、順利推進我國碳配額初始分配環節的法治進路

（一）制度基礎補遺：碳配額初始分配相關立法精細化

1.加快國家層面碳交易立法進程。將我國參加的國際性法律文件或有關碳減排的國際承諾轉化為國內法。我國在2016年已加入《巴黎協定》，意味著我國要遵循“凈零排放”的相關規定。因此，我國碳交易立法體系可以將凈零承諾轉化為國內法規定，可將“雙碳”目標和碳交易制度寫入《大氣污染防治法》中，提升我國碳交易制度立法體系的法律層級。另外，加快推進《碳排放權交易管理條例》的出臺，完善行政法規層級的法律規范。有了國務院的行政法規，《碳排放權交易管理辦法（試行）》設定的控排企業的義務和罰則條款便具有了合法性。高層級的法律文件可設定處罰力度更大的責任條款，《碳排放權交易管理條例》可以增強對未履約或未完全履約的控排企業的處罰力度，如提高罰款金額、延長停業期限、減少向違約控排企業免費分配的碳配額比例等，避免出現小額罰款無法約束控排企業謊報歷史排放量、弄虛作假碳數據等違規行為的尷尬局面。有了國家層面的碳交易法律規范作為指引，各試點地區會根據高層級法律文件的相關規定逐步調整地方性碳交易制度，實現各試點地區碳交易法律制度的統一和區域間碳配額初始分配的相對公平，方便形成區域間碳交易的鏈接，加快全國統一碳交易市場建設的步伐。

2.制定專門的碳配額初始分配管理規定。各碳交易試點地區應盡快出臺碳配額初始分配管理細則?？山梃b重慶、廣東的經驗，根據各試點碳交易管理的地方政府規章制定專門的碳配額初始分配細則，對碳配額初始分配進行監督和管理。可在細則中標明參與碳配額初始分配的控排企業的條件、碳配額管理的主管部門，明確碳配額數量確定的依據及碳配額分配方法等。生態環境部可以依據上位法制定《碳配額初始分配管理辦法》，將碳配額分配的具體細則和監督管理的方式以條文形式具體化，提升碳配額初始分配法律條款的可操作性?？稍谄渲忻鞔_納入全國統一碳交易市場的行業，并依據碳排放強度和碳減排技術劃分控排行業類型，明確每一類型適用的碳配額初始分配方法；另外，要確定碳配額主管機關，明確該機關發放、核查碳配額，以及監督管理的具體職責及相關流程。

（二）規則定位糾偏：秉持生態本位觀優化碳配額初始分配規則

1.碳配額總量設定逐漸從緊?？茖W劃分碳交易制度發展階段，根據各階段實際情況逐步收緊碳配額總量設定。我國碳配額的初始分配必須要在總量控制制度之下進行，總量控制制度發揮著保護大氣環境及保證碳配額稀缺性的作用。根據市場規律，當碳配額總量設定從緊，經過碳交易市場發揮資源配置的功能，需求性更高的企業將會得到碳配額。隨著我國碳交易市場的發展，生態環境主管部門要充分考慮碳交易制度的減排效果，逐步收緊總量設定。可以借鑒歐盟碳交易機制和RGGI體系的相關經驗，依據“30·60”目標科學合理劃分我國碳交易市場發展的若干階段，針對各階段碳交易發展的現實情況，以減排為首要目的，逐步從緊設定年度碳配額總量，再自上而下確定各省的碳配額總量，避免出現碳配額資源的閑置和浪費。為達成“30·60”目標，2020—2030 年勢必需要付出巨大努力，在這個階段需要做好能源結構和產業結構的重大調整，因此碳配額總量設定和碳配額初始分配方案應積極配合結構調整的實際需求。2030—2060年為實現碳中和目標，要加快溫室氣體減排工作步伐，每十年劃分為一階段，碳配額總量設定要根據減排目標從緊設定，且碳配額總量下降速度必須逐階段加快。

2.提高碳配額有償分配比例。隨著全國統一碳交易市場的逐步成熟，在碳配額初始分配環節應盡快擴大有償分配方式的適用范圍。有償分配是最能體現“污染者付費原則”的碳配額初始分配方式，同時也是對碳交易市場影響最小的分配方式。在有償分配方式之下，由控排企業依據自身排放所需，通過支付對價來獲得碳配額，提升控排企業參與溫室氣體減排行動的自主性，而且以有償分配方式發放碳配額，依靠市場對資源配置起到決定性作用，避免稀缺資源的浪費或閑置。

提高碳配額初始分配中以拍賣法進行分配的碳配額的比重。堅持市場化方向，完善市場交易機制，反映污染物真實成本。拍賣法是有償分配方式中最有效的方法，讓市場自由競價來實現價格發現的功能。拍賣法的本質是運用價格機制和拍賣手段，使碳配額這種“環境商品”在碳交易的初始階段體現出更多的市場性與公平性。碳配額拍賣分配法讓市場發揮價格發現功能，再依托拍賣機制本身具備的公正性，可以使控排企業在公開、透明的情況下有償獲得確定的碳配額。若擔心市場本身的盲目性、滯后性和逐利性會導致碳配額價格的不穩定，可以借鑒澳大利亞的碳定價機制，由生態環境主管部門規定碳配額單位價格的浮動區間以穩定碳配額價格。在碳交易市場價格出現較大波動時，再采取政府固定價格出售的方法，向控排企業有償分配碳配額以穩定碳交易市場。

3.劃分控排企業和控排行業不同類型。不同行業或同一行業中的不同企業在碳排放強度、減排技術等方面都各有差異，因此需要以一定標準劃分控排行業、控排企業類型，針對各類型細化碳配額初始分配方案。我國可以借鑒美國加州總量控制制度與交易機制劃分企業類型的經驗，以碳排放量、碳排放強度加入修正系數為標準，劃分我國碳交易市場中控排行業和控排企業的類型。首先可以根據加入修正系數計算得出的碳排放強度來劃分控排行業的不同類別，將控排行業分為高排放強度行業、中排放強度行業和低排放強度行業；然后按照溫室氣體排放量將同一排放強度行業內的控排企業劃分為高排企業、中排企業和低排企業。對不同類型的控排行業和控排企業實行不同的碳配額分配方式，以期達到控排行業間和控排企業間碳配額初始分配的相對公平。如高排放強度行業的高排放企業免費分配的碳配額比例應高于其他行業類型中的控排企業，以從緊的總量設定和免費分配方式向高排放強度行業內的高排放企業發放碳配額，以從緊的碳配額額度限制控排企業的碳排放量，促進減排目標的實現。低排放強度控排行業中的低排放企業由于碳排放量較低，對碳配額資源需求低，在碳配額初始分配環節應以“有償分配為主，免費分配為輔”的模式進行配額分配，用免費分配的碳配額吸引低排放企業參與碳交易制度，承擔碳減排的共同責任；同時，用有償分配方式令控排企業按照自身需求得到碳配額，保證碳配額這一稀缺資源的利用率。

（三）監管框架響應：統籌配額管理及加強行為管控

1.統籌把控地區間、行業間碳配額初始分配。以“簡單加總模式”確定全國發電行業碳配額總量未考慮到各區域間的現實偏差。生態環境部須統籌把控各省、各地區碳配額初始分配的平衡，可在核算各省級碳配額總量時，加入地區修正系數測算，充分考慮我國各省、各地區之間經濟發展水平、產業結構、減排技術水平、減排潛力等方面的客觀差異。借助全國統一碳交易市場的建立和運行，經濟欠發達的西部地區如果可以作為碳配額的主要賣方，利用好銷售碳配額獲得的收益，將有助于盡快實現生產技術的轉型升級和地區經濟的良好發展。

為實現減排目標，我國碳交易市場應盡快納入除發電行業外的其他高排放行業，對其排放行為進行統一管控。在其他高排放行業被納入全國統一碳交易市場之前，各試點地區應以生態環境部發布的相關法律文件為依據，結合本地區實際情況，統籌考慮各行業碳配額分配的規則設計。試點地區多樣化的管理模式及標準不一的碳配額初始分配方案無疑導致各試點地區、各行業之間碳配額的異質性，增加碳配額跨地區交易的難度，無法為全國統一碳交易市場提供跨地區、跨行業交易樣本。各試點地區可根據高層級法律文件的相關規定逐步調整地方性碳交易制度設計，統籌考慮各行業、各地區碳配額初始分配的規則設計，降低地區之間碳配額的異質性，方便形成區域間碳交易的鏈接，使碳配額在省際進行自由流通，為全國統一碳交易市場的繁榮發展助力。

2.行政機關嚴格管控。對碳配額初始分配全過程進行嚴格管控。碳配額產生到消滅的全過程都必須受到行政機關的嚴格管控，碳配額初始分配是碳交易市場運行的基礎環節，因此該階段對于碳配額的行政管控萬不能缺失。從碳配額總量設定環節到碳配額初始分配階段完成，各級生態環境主管機關都必須嚴格執行碳配額初始分配的相關細則，實現對碳配額初始分配自上而下的分層監督。必要時協同市場監督管理部門、中國人民銀行、證券監督管理機構及其他部門對碳配額進行監管。必須通過全國碳排放權注冊登記系統對碳配額進行登記和管理，全程記錄碳配額的分配、變更、注銷等信息。另外，碳配額初始分配過程中的信息披露和風險防控也至關重要，碳配額分配主管機關應建立碳配額初始價格漲跌幅限制、最大持有量限制、大戶報告及風險警示等制度，以便維護碳價穩定和交易安全。

對控排企業進行嚴格管控?？嘏牌髽I是碳交易市場中的主體，是碳交易制度有效運行的重要因素，因此在碳配額初始分配階段需要嚴格管控控排企業相關行為，促使其承擔溫室氣體減排的共同責任。在碳配額分配管理規范中將控排企業違規行為類型化，并加大對控排企業違規行為的處罰力度，避免控排企業使用欺騙手段獲得碳配額或者以虛報排放量、依靠地區管控標準的差異規避進入碳交易體系的違規行為。

加強對第三方核查機構的監管力度?？嘏牌髽I的歷史碳排放數量、碳排放強度、碳配額清繳情況等碳數據是決定碳配額總量設定，以及控排企業是否被納入碳交易體系、可獲得碳配額數量的關鍵指標。因此，出具這些重要碳數據報告的第三方核查機構必須具有相關資質證明。有關部門要隨時掌握核查機構的專業人員配備、核查設施、風險基金或保險建立等情況，加強對第三方核查機構相關資質的監督檢查。除此之外，為保障重要碳數據的準確性和真實性，第三方核查機構的核查質量也是監督工作的重點?？梢酝ㄟ^建立專家評審、抽查等工作機制對核查報告進行質量評估，對錯誤識別碳核算邊界、碳數據核實不到位、核查程序不規范的第三方核查機構進行相應處罰。