風險預警的流程與機制

董澤宇

從風險的角度來看，人類已經進入風險社會，社會系統普遍存在脆弱性。中國是全球自然災害最嚴重的國家之一，基本國情為災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重。同時，我國生產安全事故易發多發，公共衛生事件時有出現，誘發群體性事件的社會利益關系錯綜復雜。在各類安全隱患與風險交織疊加的綜合影響下，長期以來我國公共安全形勢復雜嚴峻。在應對突發事件的過程中，事前的監測預警可以有效保護人民群眾生命財產安全，減少危機事件造成的負面影響和損失，為經濟發展和社會穩定注入更多確定性。

風險預警是指在對風險隱患、突發事件或危機進行監測分析和概率推算的基礎上，由風險信息擁有者向風險利益相關者提前發出警告，促其采取防范應對措施的活動過程。按照發生概率大小，可以將風險預警分為高確定性的突發事件預警和低確定性的風險狀態預警兩種形式。從全周期、全過程的角度來看，風險預警通常分為風險監測、預警發布和預警響應三個階段。本文以“風險—信息—行動”模式為核心，對風險預警的流程與機制進行深入分析。

風險監測：以風險為基礎

風險監測是預警發布的前提和基礎。通常情況下，在突發事件發生或可能發生之前會顯露相關危險征兆，監測對象主要是可以預料的各類風險隱患。應按照“全災種、全過程、全鏈條”原則，對各類風險隱患進行全方位監測，及時發現與干預危機事件。

（一）識別與明確風險隱患監測清單

風險識別是風險監測的首要目標。通過加強風險識別、隱患監測、事件感知與分析研判等工作，干預與終止“風險—隱患—事件—災難”的鏈式演化進程，可以將危機消除在萌芽之時、成災之前。1941 年美國安全工程師提出著名的海恩法則（Heinrich's Law），認為在安全領域每起嚴重事故的背后，必有29 起輕微事故、300 起未遂先兆和1000 起事故隱患，揭示出風險事件從量變到質變的演化軌跡。為有效防控突發事件，要把事故和隱患畫上等號，將隱患視同事故，盡可能抓早、抓小、抓苗頭、抓隱患。2015 年12 月習近平總書記在中共中央政治局常委會會議上指出，針對易發重特大事故的行業領域，要“采取風險分級管控、隱患排查治理雙重預防性工作機制”。將風險隱患名稱、類型、特征、分布區域等預設條件植入后臺數據庫中是開展風險隱患監測的前提條件。2021 年，廣東省危險化學品安全生產風險監測預警系統接入全省1209 家危險化學品生產企業監控數據，實現全覆蓋、實時監測和可視化管理。針對各種可以預料和難以預料的突發事件，要借助風險評估方式識別出風險監測的對象。國際標準化組織修訂的《ISO31000風險管理指南（2018）》將風險評估分為風險識別、風險分析和風險評價三個環節。通過風險識別，將政府或組織可能面臨的所有潛在風險與突發事件羅列出來，為風險監測提供依據。鑒于政府或組織擁有的資源和力量是有限的，無法將其平攤到所有類型的突發事件監測上，還需要通過風險分析和風險評價，進一步明確不同類型突發事件風險狀況與優先等級，提高風險監測的針對性與科學性。

（二）實時感知風險隱患征兆與態勢

通過各種傳感器、神經元系統實時監測并感知各類風險隱患，可以搶占先機，提前防范化解重大風險。2015 年10月習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上強調要“加強對各種風險源的調查研判，提高動態監測、實時預警能力”。目前實時感知的風險監測設備已經應用到人類社會的各個角落。2020 年，《人類簡史》作者赫拉利指出：“冠狀病毒的流行可能會成為監控歷史上的重要分水嶺——很多國家原本抗拒的大規模監控工具部署會變得合理和正常；監控也會發生從‘皮膚上’到‘皮膚下’的戲劇性轉變?！币獔猿秩思冀Y合、新老結合、專群結合、點面結合、防治結合“五結合”原則，加強實時、動態、全面監測各種風險隱患。其中，人技結合是指人防、物防和技防（或智防）相結合；新老結合是指最新的現代化科技監測手段與傳統、原始的監測工具相結合；專群結合是指利用專業機構、人員和設備進行監測，與利用基層信息員、群測群防員、災害志愿者、熱線電話等社會力量進行監測相結合；點面結合是指點上的災害點位監測與面上的災害區域監測相結合；防治結合是指監測防范與監測治理相結合。2020 年7 月6 日，湖南省石門縣潘坪村雷家山地質災害隱患區發生山體滑坡，垮塌山體達300 萬立方米（圖1）。由于在災害事發前，北斗衛星高精度地質災害監測預警系統通過監測地表位移、深部位移、水位變化、降雨量等情況，發現滑坡點有位移的現象后提前發出預警，當地政府緊急組織疏散14 戶33 名村民，“依靠科技、人防，再加上一點‘土方法’”，成功避免了重大災害和人員傷亡。

圖1 湖南省石門縣雷家山滑坡地質災害現場

（三）動態監測承災體與孕災環境

災害系統由孕災環境、承災體和致災因子共同組成，在災害形成的過程中三者缺一不可，而災情是三者相互作用并最終呈現給外部社會的產物。由于某些新型突發事件在發生前并沒有明顯征兆或者人們對其缺乏認識，超出了監測范圍和定義，導致針對致災因子的風險監測失靈。例如，2023年7 月29 日至8 月1 日，北京、河北相繼發生特大暴雨洪澇災害，造成慘重的人員傷亡和財產損失。截至2023 年8月8 日24 時，北京因災死亡33 人，失蹤18 人。盡管氣象部門事前對大氣中的致災因子——極端天氣變化進行實時追蹤監測，提前發布準確的暴雨紅色預警，但由于無法精準結合地面上的山川湖泊河流等地質條件形成的孕災環境，在網格化尺度上準確預測人員密集區域發生洪水、滑坡泥石流等次生災害的暴發時間、影響范圍、破壞強度、速度趨勢等，導致沒有達到期望中的預警效果。面對風險社會中不確定因素漸趨增強，各種難以預料的情形不斷涌現，給風險監測帶來了巨大挑戰。風險監測不僅要對致災因子進行識別監控，還要收集、匯總與分析承災載體和孕災環境信息，為風險監測提供系統支撐。以數字孿生技術為例，數字孿生（digital twin）是物理世界的數字映射系統。從互聯網、移動互聯網、物聯網、數字孿生到元宇宙，逐步在城市各個角落安置海量的各類傳感器，以城市神經末梢系統和城市運行管理平臺為中樞實施城市精細化管理，可以呈現“萬物互聯”的新屬性。利用數字孿生體開展實時持續和動態分類的隱患排查，有助于實現早發現、早研判、早預警、早處置的目標。

預警發布：以信息為核心

預警發布是預警管理的核心內容，在風險監測與預警響應之間起到承上啟下的作用，需要不斷分析、預測、調整預警信息并對外發布。徐富海（2012）認為預警管理的最重要任務是“將災害的監測預警信息迅速、廣泛、有效地傳遞給可能發生災害地區的組織和公民”。

（一）加強災情會商研判與風險評估

科學評估風險是預警發布的前提條件。為推動政府決策和社會治理科學化、精準化，2017 年12 月習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時強調要“建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制”。要加強風險評估與研判，建立健全重大災害會商研判機制，借助大數據、人工智能等現代信息通信技術手段，提高預警決策的科學性與準確性。大數據預測分析是在收集海量的“已經發生的過去”數據的基礎上，根據事物各要素之間的因果聯系，利用算法模型推測“即將發生的未來”的發生概率與結果。近年來山東、吉林等省份在“平安城市”“雪亮工程”等基礎上融合大數據和人工智能技術，提高社會安全事件預警防范能力。例如，吉林公安廳利用“警務云”大數據系統采集與智能分析有違法犯罪前科的人員信息，實現預判與防范近期犯罪行為。風險評估與研判工作要堅持“三敏感”原則，即對敏感的時間、敏感的地點和敏感的事件予以特別關注。要廣泛運用現代信息與通信技術，提高風險信息收集與分析的科學性與準確性，避免過度依賴個人經驗判斷帶來的思想麻痹與經驗偏差。

（二）及時、全面、精準發布預警信息

預警信息的精準度、時效性和覆蓋面等要素直接影響后續預警響應和應急處置工作的成效乃至成敗。2020 年7 月，習近平總書記在中共中央政治局常委會會議上指出“預警信息發布要到村到戶到人”。要多渠道、全方位、及時準確發布各類突發事件預警信息，不斷完善精準預警、靶向預警、短臨預警、分區預警等預警發布機制。手機短信是目前向公眾發送預警信息的主要手段，通過將5G 通信技術應用于短信預警，可以進一步提高預警短信發布效率。要加強預警精準發布管理，通過釘釘群、企業微信、安全碼、5G 短信、電子圍欄、小區廣播、政務App 等信息技術，解決預警“最后一公里”難題，減少預警發布范圍過大帶來的勞民傷財等現象。2014 年12 月31 日上海外灘陳毅廣場發生人群踩踏事件，造成36 人死亡、49 人受傷（圖2）。事后通過采取大數據技術，對監測預警過程進行復盤分析，發現事發當晚上海外灘人群約為31 萬人，區域密度極高且分布極度不均勻，嚴重超出場所能夠容納的人數。根據上海市政府公布的調查報告顯示，黃浦公安分局指揮中心對“人員流量變化未及時研判、預警，未發布提示”，是造成這起事件的主要原因之一。

圖2 2014年上海“12·31”外灘擁擠踩踏事件現場

（三）健全風險溝通與預警叫應機制

簡單、機械地發布預警類型、級別、區域等公式化信息的模式無法展示風險場景，難以向公眾傳遞全面的風險狀況。不能被目標群體接收并理解的預警信息只是毫無意義的雜音、噪聲，唯有能夠刺激目標群體成功實施降低或者避免風險的行動的預警信息才是卓有成效的風險溝通信息。由于政府決策者和普通民眾普遍存在風險感知偏差，部分地區和人員對風險敏感度不高，導致預警和應急響應不夠及時到位，劉星（2022）提出應將災害預警“從基于閾值模式轉向基于風險模式”。風險溝通是預警發布的重要支撐與必要補充。要加強預警發布過程中的風險溝通，對可能發生的風險威脅進行全方位互動交流，確保各方充分理解預警信息中級別、范圍、強度、發展趨勢等方面內容的真正含義并采取適當行動。2022 年應急管理部與中國氣象局聯合印發《關于強化氣象預警和應急響應聯動工作的意見》，健全氣象紅色預警“叫應”機制。2022 年浙江省應急廳等4 部門聯合制定出臺《關于強化氣象、地質災害、山洪災害預警和應急響應聯動工作的指導意見（試行）》，建立預警和應急響應聯動規則。杭州市臨安區明確紅色及橙色兩級預警“叫應”規則，通過數字化政務軟件“浙政釘”及時、精準地向預警責任人推送預警信息，如在10 分鐘內未收看，則必須進行電話叫應，實現預警信息閉環管理與有效激活預警響應。

預警響應：以行動為導向

作為預警管理的最后一個階段，預警響應是風險監測與預警發布的最終目標。在預警信息的指引下，需要相關政府部門、企事業單位、社會團體、志愿者組織以及廣大公眾及時采取備災、避險與防御等預警響應措施。

（一）堅持底線思維與韌性管理原則

在預警響應中要堅持底線思維和韌性管理原則，完善在不確定條件下的預警響應風險決策機制。預警是建立在預測未來可能發生突發事件的基礎上的一種大概率推斷，其概率介于0 和1 之間。通常情況下預警的精確性與時效性成反比關系，對預警時效性要求越高，預警精確度則會越低。從預警的對象來看，每一次突發事件都有自身的特點，在潛伏、發展、暴發到恢復的全周期過程中也時刻處于變化之中，要求及時、動態調整預警發布與響應行動。但由于突發事件具有緊迫性、不確定性、關聯性和復雜性等特征，難以精確做出預警發布與響應的決策方案。面對不確定風險情景帶來的兩難困境，決策者容易陷入決策遲疑與決策滯后。只有堅持底線思維，以“黑天鵝”型突發事件為參考坐標，全面評估與分析在極端條件下可能出現的各種災害場景、演化規律與災損后果，以大概率思維應對小概率事件，才能促使預警響應有效應對各種突發危機。要以突發事件情景構建為工具依托，以“情景—任務—能力”為主線，設置可能導致突發事件往最壞方向發展的場景變量，對比分析在極端場景下發布預警后需要完成的預警響應任務，以及既有的和期望的預警響應能力，并在此基礎上不斷完善預警響應流程與機制，加強響應能力和韌性能力建設。

（二）健全激活響應的閉環管理機制

發布預警并不意味著預警工作的結束，而是需要有效激活預警響應與應急響應，形成閉環管理機制。鐘開斌（2020）認為“預警發布≠預警響應”，沒有相應響應措施跟進的預警發布是無效的預警發布?！吨腥A人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第四十四條和第四十五條明確規定縣級以上地方各級人民政府在發布警報，宣布進入預警期后，要采取啟動應急預案、調集救援隊伍和物資等預警響應措施。作為響應行動的“發令槍”和“指揮棒”，發布預警意味著應急系統要實施平急轉換，從平常狀態過渡到應急狀態，及時采取預警響應措施。以2021 年歐洲洪災為例，截至當地時間7 月19 日下午，歐洲中西部地區遇難人數接近200 人，超千人失蹤（圖3）。在洪水重災區，德國聯邦和地方政府在洪水來臨前多次發布洪水預警，沒有在預警發布的及時性、準確性、覆蓋面等方面出現重大失誤，但是預警蘊含的風險信息并未被當地政府和民眾真正理解與掌握并轉化為有效的避險響應行動。德國聯邦公民保護和災難救助局負責人在接受媒體采訪時稱“問題不在于預警系統的缺陷，而在于地方部門和民眾在對待這些預警消息時是否具有足夠的‘敏感度’”。

圖3 2021年7月歐洲多地遭遇洪澇災害

（三）統一預警響應與應急響應行動

預警響應和應急響應均為響應行動，前者主要是在突發事件發生前采取的響應行動，后者主要是在突發事件發生后采取的響應行動，相比較而言，前者更側重于主動防御，應對效果更佳。在可以預警的突發事件應對過程中，由于預警時間提前量通常較短，且預警響應與應急響應的具體措施大多類似，如果在發布預警與啟動應急響應之間再增加啟動預警響應環節，在科層制應急管理的層層傳達指令與指揮調度下，可能會貽誤應對時機。因此盡管《突發事件應對法》和大多數應急預案規定了預警響應措施，但在實踐中地方政府往往跳過預警響應環節，直接進入應急響應狀態，使預警響應措施停留在紙面上，難以落地執行。2019 年廣東省印發《關于統一規范省自然災害預警信息發布和啟動（或結束）應急響應工作的通知》，強化了自然災害預警發布與應急響應的聯動機制。張海波（2020）認為“預警就是響應且是響應的第一程序”。應將預警響應與應急響應統一為預警應急響應，加強預警發布與響應聯動機制。預警發布不僅要致力于激活預警響應措施，還要將預警的職能進一步延伸到應急處置環節，及早激活應急響應。

（四）完善避險為主的預警響應策略

應急管理主要是由突發事件、承突載體、暴露度和應對能力四種要素構成。由于人類對突發事件、承突載體的控制能力較弱，通常在發布預警以后留給受災群體、政府部門和全社會的反應時間有限，短期內難以大幅提升應對能力，因此面對突如其來的危機事件，在接到預警以后，預警響應策略應以旨在減少暴露度的避災措施為主。通過采取緊急疏散、撤離遇險人群，關閉公共場所，加強重點保護目標防御等措施，最大程度保護人民群眾生命財產安全。以臺風災害為例，21 世紀初期我國東南沿海地區應對臺風的理念逐漸從“抗臺”過渡到“防臺”。在2005 年“卡努”臺風登陸前，浙江氣象臺發布中國首次重大氣象災害Ⅱ級預警應急響應命令，時任浙江省委書記習近平提出要以“不死人、少傷人”為目標，堅持不怕興師動眾，不怕“勞民傷財”，不怕十防九空等“三個不怕”原則，寧可十防九空，也不可萬一失防，浙江全省緊急轉移105 萬名群眾，將人員傷亡和財產損失降到了最低程度。在移動互聯網和大數據分析技術支撐下，2020 年浙江省上線“浙江安全碼”，在臺風、洪澇等極端災害發生前，通過對重點領域危險區域人員實施賦碼管理與精準智控，可以將近300 萬名災區群眾精準有效地轉移到集中避災點等地方，提高群眾轉移疏散的精準性與科學化水平。

結語

風險社會與生俱來的不確定性給人類帶來了全新挑戰，不僅重塑了傳統的應急管理理論，也深刻改變了預警管理模式。風險因素貫穿于預警管理全過程，應在強化風險識別、分析、評價與感知的基礎上，實現從突發事件預警到風險預警的轉變。要加強以“風險—信息—行動”模式為核心的風險預警制度建設，健全以風險為基礎的風險監測，以信息為核心的預警發布，以行動為導向的預警響應，不斷優化風險預警流程，完善風險預警機制。