“雙碳”戰略下“國家自主減排貢獻”改進策略

韓融

引言

工業革命（1750 年）以來，大氣中溫室氣體濃度明顯增加。根據美國國家海洋和大氣管理局的觀測數據，2018 年全球二氧化碳（CO2）平均濃度超過407 ppm，是 1750 年工業化前水平的 147%，已經超過了 80 萬年前的自然變率（圖1）。

圖1 80萬年以來大氣二氧化碳平均濃度變化（單位：ppm）

2022 年 5 月觀測數據顯示，夏威夷莫納羅亞（Mauna Loa）觀測站的 CO2濃度達到421 ppm，比工業化前水平高出50%以上，是過去 300 萬～ 500 萬年的最高值。與此同時，自 1860 年有氣象儀器觀測記錄以來，全球平均溫度升高了（0.6±0.2）℃，使得人類與生態系統業已建立起來的平衡關系受到巨大影響和擾動，其變化速率已超過人類和很多生命體的適應速度，成為當前及今后各國面臨的嚴峻挑戰。

1988 年，聯合國環境規劃署和世界氣象組織共同發起成立了非政府組織——聯合國政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC），負責評估國際學界在氣候變化領域的研究工作，在一致性框架內集成各項成果，提出科學評價和政策建議。此后，IPCC 組織撰寫了系列評估報告，推動了國際社會關于氣候變化的科學認知，成為實現各方協調合作的重要橋梁。2021 年8 月，IPCC 發布的第六次評估報告第一工作組報告《氣候變化2021：自然科學基礎》指出，按照目前溫度上升趨勢，在下一個20 年全球平均溫度的升高預計會在1850—1900 年的水平上達到或超過1.5℃。一旦突破1.5℃臨界點，氣候災害發生的頻率和強度會大幅度上升，將引發水資源短缺、旱澇災害、極端高溫、生物多樣性喪失和海平面上升等長期不可逆的巨大風險。未來全球每增溫1℃，極端日降水事件的強度將增加7%。在全球2℃溫升情境下，當前20 年一遇的強降水事件發生頻率將增加22%，百年一遇的強降水事件發生的頻率將增加45%以上。

為減緩和適應氣候變化，國際社會建立了一系列與氣候治理相關的機制，在國家之間開展協調行動（圖2）。聯合國以1992 年《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）全面確立了規制全球氣候變化的國際環境法律制度。圍繞《公約》，國際社會達成了一系列氣候協定。1997 年簽署的《京都議定書》（以下簡稱《議定書》）開創了“自上而下”全球氣候治理機制。但《議定書》固定排放限額的減排目標設置方式造成了不利后果，其是否有效存在爭議。后京都時代的氣候治理，逐漸開始關注具體國情的差異和對個體國家的激勵。2015 年12 月，近200 個締約方通過《巴黎協定》進一步明確了21 世紀末將全球溫升控制在不超過工業化前2℃這一長期目標，并將1.5℃溫控目標確立為應對氣候變化的長期努力方向。其中規定各締約方每五年提交一次“國家自主減排貢獻（Nationally Determined Contributions,以下簡稱NDC）”，由各締約方根據自身發展階段和具體國情，自主決定未來一個時期的減排目標和實現方式，并在五年后的2020 年做出新一輪氣候承諾。我國的“2030 年前碳達峰、努力爭取2060 年前實現碳中和”目標（以下簡稱“雙碳”目標）正是在此背景下提出的。

圖2 全球氣候治理機制的發展與演化（資料來源：作者根據UNFCCC網站公布的氣候協定文件整理）

強調“自愿參與”的同時，推動減排力度的不斷提升，是《巴黎協定》“自下而上”減排機制的核心理念。《巴黎協定》第十四條對全球盤點機制做出了規定，以“定期更新”“周期性盤點”等動態評估制度解決努力程度不足的問題（圖3）。同時指出，全球盤點應在公平性原則下開展，且需綜合考慮最新科學研究進展。首輪全球盤點將在2023 年舉行，此后各方每5 年提交一次NDC，并且更新后的目標和行動需要比之前的更富有雄心。由于全球氣候資源的公共物品特性，“自下而上”的自愿承諾模式難免伴隨著“免費搭車”。因此，需要及時檢測全球溫室氣體排放量，定期分析和評估各國的努力是否公平合理。

圖3 后巴黎時代全球氣候治理動態評估時間安排

“國家自主減排貢獻”的特征及其存在的主要問題

《巴黎協定》提出后，各國自主減排目標的評估和追蹤受到了Science、Nature等國際著名期刊的廣泛關注。大量研究認為《巴黎協定》中多數國家提出的自主減排目標不夠積極，難以實現整體的2℃目標。但即便如此，如若沒有NDC 目標的實施，到2100 年全球地表平均溫度將比1850—1900 年期間的平均值高出3.7～4.8℃，大大超出地球生態系統和人類社會能夠承受的安全閾值。因此，雖然減排力度有限，但作為歷史上參與度最廣的通過和平談判方式達成的協議，《巴黎協定》仍是現階段反映國家減排態度和決定溫控目標可能性的重要指標。面對全球氣候治理的緊迫性和復雜性，提高締約方減排力度是《巴黎協定》通過之后面臨的首要任務。若延遲提升NDC 力度的行動，為實現2℃的長期氣候目標，實現碳中和的時間需要提前近20 年，后期減排的行動壓力與氣候風險將會進一步加大。

（一）現有NDC 方案的主要特征

評價和改進的首要前提是對現有減排承諾進行科學核算。《巴黎協定》要求締約方必須提交 NDC，但是為了體現“國家自主”原則，對提交的內容沒有硬性要求。因此，NDC 的編制結構無統一標準，各方提交的方案各有側重，主要體現在溫室氣體減排目標類型多樣、涵蓋的部門和溫室氣體類型相異、目標年和基準年選擇不一致等方面。部分締約方提供了減排區間而非具體目標，更有甚者僅提出了減緩行動，對必要細節的表達言辭模糊，直接導致減排目標核算以及有效性評估存在障礙，對下一步的全球盤點提出了新的挑戰。

在減排指標設計方面，超過90%的國家采用了與溫室氣體排放量（碳排放強度或絕對排放量）相關的指標，部分小國或者島國采用了提升應對氣候變化能力等適應性方面的表述；從減排指標的性質來看，超過50%的國家采用了在相對照常發展情景（Business-as-Usual，BaU）下的整體減排目標或者部門減排目標；在減排目標設定方面，超過65%的國家分別提出了無條件目標以及有國際資金、技術支援和國際支援之下的有條件目標，其中72 個國家對所需資金進行了量化。

根據各國提交的NDC 文件，本文將減排目標歸納為六類：相對基準年目標；固定照常發展情景目標；照常發展情景目標；碳強度目標；相對給定排放水平目標以及行動目標,詳見表1。總的來說，《京都議定書》附件B 國家、傘形國家集團、經合組織、基礎四國中多數成員國提出了無條件目標，非附件B 國家大部分同時提出有條件和無條件減排目標。其中，剛果、中非等國僅提出了需要國際援助的有條件減排目標，且大部分是以照常發展情景（BaU）為基準的相對減排目標，減排力度相對不足。由于一些發展較落后的國家尚無法估算出能夠削減的排放量，因此僅提出減緩與適應的政策措施，沒有提出明確的減排目標。發展中國家目前的經濟發展水平等基本國情決定了它們難以展開量化的實質性減排，而只能開展相對BaU 的減緩碳排放行動。同時，僅有分布在亞洲、中東和非洲以及拉丁美洲的48 個國家在提交的NDC文件中給出了BaU 的預測方法，但均未提供用于預測的數據來源。這些國家大都采用能源系統模型進行預測。其中，11 個國家采用長期能源替代規劃系統模型進行國家中長期能源供應與需求預測，并計算能源在流通和消費過程中的溫室氣體排放量；少數國家如前南斯拉夫馬其頓共和國，采用能源市場分配模型；土耳其采用宏觀經濟模型MACRO 模型；吉爾吉斯斯坦采用SHAKYR 模型；韓國等采用本國開發的KEEI-EGMS 模型；吉布提、厄立特里亞和津巴布韋采用GACMO 模型；其余國家未給出明確的用于能源系統預測的模型。除采用模型預測外，少數國家選擇使用定性方法。比如，中非共和國采用文獻調研、利益相關者調研，使用IGES 工具進行預測；哥倫比亞采用專家調查法，依據現有和未來經濟形勢的判斷，對各行業未來排放分別做出預測；坦桑尼亞共和國提出由于數據不足，無法預測2020—2030 年排放量。除印度尼西亞、越南、安哥拉等19 個國家明確提出BaU 基準年之外，其余《巴黎協定》締約方均未提供。

表1 NDC目標類型

（二）現有NDC 方案存在的問題

通過研究各締約方提交的文本內容發現，現有NDC 主要存在四個方面的問題。第一，多數發展中國家沒有建立規范的溫室氣體統計核算體系，難以滿足全球盤點和透明度需要的技術標準。第二，減排目標覆蓋的溫室氣體種類不同。附件B 國家的減排目標涵蓋了《京都議定書》規定的溫室氣體（CO2、CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6和NF3），大多數非附件B 國家的減排目標涵蓋了CO2、CH4和N2O 等三種主要溫室氣體，少數國家僅涵蓋了CO2。第三，目標年和基準年選擇不一致。除美國和加蓬選擇2025 年，其他締約方均以2030 年作為目標年；大多數締約方選擇1990 年或2005 年為基準年，而墨西哥和日本選擇2013 年、加蓬選擇2000 年作為基準年。第四，減排目標類型不同。目前超過60%的締約方以BaU 的溫室氣體排放量為減排參照。但是，各締約方和國際學界均未能給出BaU 的清晰界定，這直接構成了定量分析NDC 目標的重要阻礙。

此外，在更新NDC 方案時，多數締約方采取了提高量化減排目標數字、調整減排目標類型和覆蓋范圍、增加適應目標和政策、增加2050 年的減排愿景、主動適用NDC 信息和核算導則、報告實施進展、補充落實目標的政策措施等方式進行了更新。但仍存在表面調高量化數字但實際減排力度倒退、回避近期2030 年目標力度和落實進展、實施NDC的資金需求巨大但無法保障等問題。

“國家自主減排貢獻”的改進建議

《巴黎協定》“依據不同國情”的原則為各方設置減排目標提供了自由的空間，同時也為“搭便車”“瞞報信息”等不良行為提供了溫床。部分國家承諾的2030 年排放水平反而高于現有氣候政策下能夠達到的排放量，因此這些國家沒有減排誠意，對推動全球減排行動沒有做出實質性貢獻。如果這些國家不做出改進，與溫控目標之間的排放會進一步拉大。已有的《京都議定書》目標重審和德班平臺下有關提高2020 年力度的談判已經揭示，僅關注力度本身并不能真正有效促進力度提高。要實現全球盤點推動締約方提高減排意愿，需要結合決策者以及政策執行者真正關心的內容，提出更具有現實操作意義的決策參考。

長期以來，在碳強度下降和碳排放達峰的“雙控”目標約束下，我國圍繞環境治理和綠色發展路徑展開了一系列探索，已成為全球生態文明建設的重要參與者、貢獻者、引領者。為實現推動全球生態文明建設邁向新臺階，深度參與全球環境治理，引導應對氣候變化國際合作，增強我國在全球環境治理體系中的話語權和影響力的目標，需要協調多種矛盾。這些矛盾相互交織、互相作用，對氣候治理機制設計提出了極大挑戰。筆者從國內和國際兩個角度，對現有國家自主減排貢獻提出了改進建議。

圖4 累積CO2排放與全球表面溫度上升之間的近線性關系

（一）從國內看，建立NDC 動態更新機制

科學合理、精準有效的政策評估，對于改進現有氣候治理體系、提升未來氣候治理水平具有重要作用。從全球層面動態評估自主減排貢獻的減排力度，可服務于全球盤點機制的設計和談判，同時為各方制定差異化的減排政策提供依據；從國家層面動態評估各地區、各行業減排力度，可為制訂碳達峰碳中和區域行動方案、建設碳中和示范標桿提供參考，為設計行業碳達峰方案、提前規劃行業碳中和路徑及技術路線提供依據。目前西方研究機構正在構建NDC 參考標桿、維護減排貢獻分擔話語權等方面積極搶灘。中國亟須進一步開展氣候變化經濟學領域長期的基礎研究，構建和完善具有中國自主知識產權和國際影響力的綜合評估模型，有效支撐我國參與全球氣候治理，維護發展中國家在減排貢獻責任分擔領域的話語權。建議我國加強國內NDC 相關工作體系的建立，綜合政府部門、行業、學界、企業等的研究力量，為NDC 的編制和更新提供決策支持。基于精細網格數據，針對局部地區制定適合當地特點的節能減排政策和措施。重點關注排放熱點地區，在增強排放目標約束的同時，加強對該地區的監督，推廣低碳技術，進一步降低局地排放水平，促進城市的可持續發展。考慮到排放的空間分布特征折射出各區域可能存在的環境政策制定的外溢性、發展的公平性以及溫室氣體的擴散性等問題，為了實現減排目標，還必須打破空間聚類，引導人力資本、技術創新的跨區域流動，同時加強跨區域的約束性環境管制。

（二）從國際看，強化NDC 目標與國際談判的銜接

一是《公約》應進一步統一減排承諾形式、基準年和目標年的選擇，建議制定締約方自主減排貢獻目標的編制標準和規范。溫室氣體至少包含二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）和氧化亞氮（N2O），鼓勵涵蓋全部《京都議定書》氣體；減排范圍至少涵蓋電力、交通、建筑等關鍵部門；減排目標設置為絕對量或強度目標形式，對于采用相對基準情景減排的國家，需要明確基準情景的內涵；目標年統一為2030 年，后續以5 年為單位遞增。應建立應對全球氣候變化高分辨率公共數據庫，涵蓋各國社會、經濟、技術、土地利用、生態、人類健康等多維數據，利用大數據技術提升未來氣候變化社會經濟影響評估的時空精度，及時追蹤締約方的履約程度。

二是新一輪氣候協定建議采用“混合機制”。由于全球氣候資源的公共物品特性，《巴黎協定》自下而上的自愿承諾模式易出現“搭便車”現象，因此，難以實現溫控目標。新一輪談判中，應在原有的自下而上機制的基礎上，引入溫控目標，對《巴黎協定》締約方減排目標提出改進方案，形成“自下而上”與“自上而下”集成的“混合機制”。

三是強調并積極推動氣候變化全球合作，以降低全球社會碳成本。英國“脫歐”、美國“貿易戰”等一系列地緣政治事件凸顯了“逆全球化”趨勢，提高了全球社會碳成本，因此，中國應加強與發達國家氣候變化的對話與交流。同時，以氣候變化國際合作為契機，全面推動與“一帶一路”國家的交流合作，支持中東和非洲等自主減排貢獻努力不足的發展中國家，積極推動我國綠色技術及產品“走出去”，實現互利共贏。共同推進全球氣候治理體系建設，為獲得長期話語權奠定基礎。