應急避難場所規(guī)劃建設標準國際比較研究

鄭佳欣 王玲 田兵偉 梁蕊 吳元飛

引言

隨著氣候變化加劇，自然災害等突發(fā)公共事件多重疊加給城市帶來的風險和影響越發(fā)明顯。據(jù)全球災害數(shù)據(jù)平臺監(jiān)測，2022 年全球自然災害共造成2.6 億人受影響，而我國是自然災害最嚴重的國家之一，重特大災害事故的發(fā)生將嚴重威脅到人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會治安穩(wěn)定。

應急避難場所作為城鎮(zhèn)應急過程中抵御自然災害事件和公共安全事件的重要基礎設施，是保障城市公共安全的“生命庇護所”，其標準化建設對于推動安全韌性城市建設、維護社會安全穩(wěn)定發(fā)展有著重要作用。2022 年4 月我國應急管理部印發(fā)《“十四五”應急管理標準化發(fā)展計劃》，明確提出要在持續(xù)推動實施標準化戰(zhàn)略的進程中加快標準化與應急管理的全面融合，努力構建適應“全災種、大應急、大救援”要求的應急管理標準化體系。隨著減災意識和社會經(jīng)濟高質量發(fā)展要求的提升，應急避難場所作為一項基礎公共服務設施得以在世界各國規(guī)劃、建設和運營。我國避難場所建設管理起步較晚，2003 年北京建立起我國第一個應急避難場所——元大都應急避難場所，至今正好20 年。相比之下，美國和日本等發(fā)達國家早在20 世紀初期就已經(jīng)逐步開始了對應急避難場所建設的探索，不僅制定了一系列規(guī)劃、建設和管理的標準規(guī)范，還逐步形成了完善的應急避難場所管理體制機制，擁有豐富的避難場所規(guī)劃和建設經(jīng)驗。本研究對比日本、美國與我國應急避難場所規(guī)劃、建設和運營相關技術標準，以期為我國應急避難場所相關標準優(yōu)化提升，更好地發(fā)揮應急避難場所標準的指導作用，推動我國應急管理事業(yè)的高質量發(fā)展提供借鑒。

各國應急避難場所的類型和定義

（一）日本

日本是一個地震、臺風、海嘯和火山爆發(fā)等自然災害多發(fā)的國家，不同災種避難場所的位置和功能要求不同，也有著不同的名稱。2013 年《災害對策基本法》修訂中對“為了逃避緊急災害危險的避難場所”和“度過避難生活的避難所”進行了明確區(qū)分，分別將其定義為“指定緊急避難場所”和“指定避難所”（表1）。

表1 中、美、日關于避難場所的定義

1.指定緊急避難場所

“指定緊急避難場所”是為了拯救生命而逃生的避難場所，主要指供災民避難的室外空間，只能提供短暫的休憩和救助服務，例如廣場、公園等。也被稱為臨時避難場所、緊急避難設施、廣域避難場所等。

2.指定避難所

“指定避難所”是緊急避難后的暫住場所，是受災者可以在一定期間停留的設施，例如公共會堂、體育館、學校等室內場所。也被地方政府稱為生活避難所、收容避難所等。此外，指定避難所還包括針對弱勢群體設置的“福祉避難所”，主要為老年人、殘疾人、嬰幼兒等需要被照顧的人提供便利場所。

（二）美國

龍卷風、颶風等氣象型災害幾乎每年都會在美國造成大量的傷亡，如今在美國的城市住宅中，建設有地下室或安全屋的比例接近60%，可在龍卷風、颶風等極端事件中提供保護。《FEMA P-361 社區(qū)避難所設計和建設指南（第4 版）》便是針對龍卷風和颶風事件避難所設計和建造的指導手冊，也是美國針對避難所最新、最系統(tǒng)和最詳細的標準。此指南中的避難所可以理解為安全屋（Safe Room），從結構上將其劃分為“獨立避難所”（stand-alone shelter）和“內部避難所”（internal shelter）。此外，美國的州級政府、紅十字會、非政府組織等也根據(jù)功能或需求對避難場所進行規(guī)范。例如，美國佛羅里達州按需求類型將避難所分為普通人群避難所和特殊需求避難所。普通人群避難所指在不專門為有特殊需要的人提供庇護活動期間啟用的庇護所。而特殊需求避難所指根據(jù)佛羅里達州法令第252 章所指定的為沒有其他庇護所選擇的且有特殊需要的人提供庇護和服務的地點。

同時，美國國家事故管理系統(tǒng)（NIMS）類型庫定義中，根據(jù)開放服務時長以及服務設置劃分疏散避難所（Evacuation Shelter）、短期避難所（Short-Term Shelter）和長期避難所（Long-Term Shelter），并根據(jù)對應避難人數(shù)和避難面積標準對每類避難場所進行分級（表2）。并根據(jù)避難的不同時段，按需求對各類人群提供生存、生活、文娛及特殊服務。

表2 美國NIMS類型庫定義的三類避難場所的分類與分級

（三）中國

與美國、日本相比，我國應急避難場所的建設起步較晚，各部門從各自角度制定了應急避難場所規(guī)劃建設的指南和規(guī)范，目前在建設實踐中主要使用的是2015 年由住建部主編的《防災避難場所設計規(guī)范》（GB 51143—2015），依據(jù)配置功能級別、避難規(guī)模以及開放時間，劃分為緊急、固定和中心避難場所三類。

應急避難場所主要標準及其對比

（一）應急避難場所的標準體系情況

不同國家和地區(qū)根據(jù)不同的災種特性和空間類型均制定了相應的應急避難場所標準，相比而言美國和日本的標準較為完善。國內外主要應急避難場所標準見表3。

1.中國

我國是地震災害最為嚴重的國家之一，應急避難場所大多是針對地震等自然災害設計，其標準規(guī)范內容包括對室外避難場所的場地選擇、場地設計、設施配置、應急保障要求以及避難建筑的抗震設計等。在面對其他突發(fā)事件時，各應急避難場所兼容利用，以此實現(xiàn)資源利用最大化。

目前我國已經(jīng)先后發(fā)布了7 項有關避難場所的國家標準，標準化工作主要由住房和城鄉(xiāng)建設部、中國地震局以及全國公共安全基礎標準化技術委員會負責。在國家標準的前提和約束之下，各省、自治區(qū)、直轄市的標準化行政主管部門進一步制定符合各地方特色的相關避難場所標準，以便更好地補充和完善國家標準，推進各地區(qū)避難場所的標準化發(fā)展。

2.日本

日本應急避難場所具有完善的頂層設計和標準體系。在標準化方面，擁有較為健全的法律法規(guī)是日本較為突出的一個特點，而從廣義上看，法律法規(guī)是更具有強制執(zhí)行性的標準化文件，《災害對策基本法》《城市公園法》《東京都地震對策條例》等法律條例都在避難場所的指定方面做了明確的規(guī)定。中央、都道府縣、市町村依次自上而下制訂相應層級的防災計劃，與防災公園結合建設應急避難場所，由國土交通省和國土技術政策綜合研究所負責防災公園的標準化工作。1999 年日本國土交通部頒布《防災公園規(guī)劃與設計指南》，明確將應急避難場所和城市防災公園結合進行重新規(guī)劃布局，詳細規(guī)定防災公園的類型、選址、功能設定、設施部署以及具體的規(guī)劃布局，進一步提高了防災公園的避難作用。

3.美國

美國是世界上最早進行避難場所探索和建立以及相關制度標準和應急管理工作最全面的國家之一，對應急避難場所的研究發(fā)文量居全球之首。在應急避難場所建設與管理方面，美國自上而下建立標準體系，充分體現(xiàn)了其權力分散的體系結構。其中，作為最高應急管理部門，國土安全部負責美國所有的安全、應急事務處置及恐怖活動預防工作；FEMA 則直接負責全美的災害應對，出臺指導各類避難場所建設和管理的技術標準，主要職責是在發(fā)生重大災害事件時，通過國土安全中心聯(lián)合現(xiàn)場辦事處進行協(xié)調統(tǒng)籌，開展應急行動；州級政府按照政策指向和技術標準進行避難場所建設，聯(lián)邦政府對其提供技術指導和人力資源等服務，各級應急管理部門負責確保應急避難場所的設施配置以及各部門之間的協(xié)作運轉；而避難場所的具體管理則落在了郡、縣等地方非政府組織上，例如紅十字會、宗教組織、企業(yè)、學校以及社區(qū)等社會力量。美國的避難場所以室內為主，F(xiàn)EMA 出臺了一系列避難建筑的建造規(guī)范標準，如FEMA P-201、FEMA P-361、FEMA 453 等。標準面向建筑設計師、房主、建筑部門官員和應急管理人員等各大群體，對安全屋的風險評估、結構設計和硬件設施等設計準則以及場地協(xié)調、設備管理等工作做出了極為詳盡的規(guī)定，以保證在面對龍卷風和颶風時能提供近乎絕對的保護。

（二）應急避難場所的關鍵性指標對比及分析

不同類型應急避難場所的核心指標不同，不同國情制定的標準也會有不同，但總體上看，應急避難場所的指標主要包括選址、規(guī)模與容量、人均避難面積、服務半徑、疏散通道、應急設施以及標識牌。

圖1 具有廣域避難場所機能的都市公園的配置

1.安全選址

安全合理的場地選擇是實現(xiàn)避難場所服務安全性和可達性、在災時快速有序地疏散和安置避難人員并組織救援活動的基礎。我國與日本基本一致，皆從地形地質、環(huán)境、基礎設施及交通便利度等方面強調選址的安全性；而美國安全屋的功能主要依賴其本身位置來發(fā)揮作用，強調結構穩(wěn)固的同時盡可能靠近潛在使用者。由此可見，安全是規(guī)劃避難場所用地的核心要求。

2.規(guī)模容量和人均有效避難面積

規(guī)模和容量是指應急避難場所的有效避難面積和災時總服務人數(shù)，人均有效避難面積是指提供給單個避難人員的避難空間在水平地面的投影面積。由表4 可知，各國之間避難場所的規(guī)模容量與人均有效避難面積存在一定的出入，其中很大程度受人均國土面積差異的影響。日本是典型的人多地少的島國，人口密度遠遠大于中、美兩國，日本廣域避難場所的人均有效避難面積仍設定為2 m2/人，最大程度保障人員生存和休息空間。

表4 國內外應急避難場所關鍵性指標對比

3.服務半徑

服務半徑一般是以避難人員步行疏散到避難場所的距離或時間來表示，其服務范圍按照服務半徑測算所覆蓋的范圍。服務半徑的數(shù)值越高，說明應急避難場所的服務范圍越大，服務人口數(shù)越多，綜合避難能力越強。因此，服務半徑是推算城市應急避難場所可達性的重要指標。

4.疏散通道

暢通的疏散通道是保障災時民眾生命安全的重要通道。我國結合道路分級對疏散通道的有效寬度做出了規(guī)定：救災主干道不應小于15 m，疏散主干道不應小于7 m，疏散次干道不應小于4 m。日本對避難道路的設定基準是10 m，且該避難通道還具有延遲或防止火災蔓延以及作為大海嘯時避難路線的功能。

5.應急設施

我國按照避難場所功能分區(qū)，對避難宿住區(qū)、專業(yè)救災隊伍場地區(qū)、應急醫(yī)療衛(wèi)生救護區(qū)以及直升機使用區(qū)的場地設計和設施配置進行規(guī)定；日本則是從園路廣場、栽植、水相關設施、緊急用廁所、信息相關設施、能源照明相關設施、儲備倉庫和管理事務所8 個方面，更加全面系統(tǒng)地規(guī)劃應急設施配置；美國從最基本的食物、飲用水到衛(wèi)生、消防、娛樂等設施，對室內避難場所配套設施建設和管理都做了明確規(guī)定。

6.標識標牌

為保證災民清晰疏散方向、應急避難場所和應急設施的位置，避難場所及疏散通道應具備明顯的標識。我國應急避難標識依據(jù)《應急導向系統(tǒng)—疏散掩蔽用圖形符號》（GB/T 38605—2020）設置了區(qū)域位置指示、警告標志、場所功能演示標志、場所引導性標識、場所設施標志5 類標識牌。日本工業(yè)標準委員會（JISC）制定了全國統(tǒng)一的避難標識牌標準：JIS Z 9097（海嘯避難引導標志系統(tǒng)）和JIS Z 9098（災害類型避難引導標志系統(tǒng)），每位居民都能根據(jù)隨處可見的標識牌迅速地撤離到最近的避難場所。FEMA P-361 要求所有社區(qū)安全屋具備設計信息標志、安全屋入口標志、安全屋周邊標志以及方向性標志。

總之，在應急避難場所的規(guī)劃上，日本建立了完善的防災公園體系，以作為防災基礎設施的公園綠地來承擔避難場所功能，美國作為常受颶風侵襲的國家具有非常豐富的建筑避難場所的評估以及建設經(jīng)驗，具有翔實的安全屋設計、建設以及配置的標準內容。而我國應急避難場所的起步晚，建設經(jīng)驗不足，隨著城市現(xiàn)代化建設的步伐加快，城市公共安全風險態(tài)勢嚴峻，應急避難場所更應科學、規(guī)范、標準化地設立，其標準體系的廣度與深度均亟待完善。他山之石，可以攻玉，日本避難場所的規(guī)劃和建設以及美國安全屋標準對于我國建設室內和室外避難場所具有很大的參考價值，可為我國應急避難場所標準化建設提供借鑒。

圖3 我國常見應急避難基本圖形符號一覽

避難場所標準化規(guī)劃對策和建議

目前，我國已經(jīng)明晰了從國家到地方的避難場所標準承接關系，但相互之間不統(tǒng)一，術語不一致，雖然在制定過程中借鑒了國際相關標準，但與美國、日本相比，我國應急避難場所國家標準還不夠精準細化。應急避難場所標準的制定應結合國家和區(qū)域安全發(fā)展戰(zhàn)略，制定明晰、規(guī)范和統(tǒng)一的標準，以實現(xiàn)由簡到繁、由淺到深、循序漸進的規(guī)劃和建設。本文通過對比國內外避難場所標準規(guī)范，結合分析情況從標準制定、推進、執(zhí)行和宣貫四個角度提出相關標準化建議。

（一）在標準制定層面，注重頂層設計和標準統(tǒng)籌

通過梳理總結我國現(xiàn)行避難場所相關國家標準，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段我國跨災種的綜合性應急避難場所的建設標準缺失嚴重，編制部門不一致導致其定義、類型劃分不統(tǒng)一，不同領域交叉重疊，存在整體覆蓋不全、標準不能通用等問題。因此需在相應法律法規(guī)及規(guī)章政策的引領下，加強避難場所規(guī)劃及標準制定方面的頂層設計。整合現(xiàn)有標準，統(tǒng)一定義、分類和術語等，明確權責主體，協(xié)調統(tǒng)籌各災種領域的相關技術標準，并研制跨災種的綜合性通用性標準。在綜合性標準的基礎上，針對不同災種、不同行政區(qū)層以及不同人群等，分級分類細化研制應急避難場所標準，并加強老齡化、少子化背景下對弱勢群體和無障礙特殊需求的考量，推進構建適應我國新安全格局和新發(fā)展階段的全國避難場所標準體系。

（二）在標準執(zhí)行層面，推進避難場所規(guī)劃與城市專項規(guī)劃的結合

按照規(guī)劃的詳略程度，應急避難場所規(guī)劃可以分為總體規(guī)劃和專項規(guī)劃。作為上位規(guī)劃的總體規(guī)劃是對全域空間結構和布局規(guī)劃的整體性安排，將應急避難場所規(guī)劃的制訂列入總體規(guī)劃，從政策層面保障了與城市建設發(fā)展步調一致。銜接總體規(guī)劃、真正執(zhí)行應急避難場所標準的則是專項規(guī)劃。而我國的應急避難場所專項規(guī)劃由于各種原因和限制，并沒有得到普遍開展。需要高度重視應急避難場所專項規(guī)劃的戰(zhàn)略引領和剛性管控作用，把規(guī)劃作為避難場所建設工作必需的前提條件，科學合理地編制并開展應急避難場所專項規(guī)劃，重點研究綜合防災領域的發(fā)展趨勢，結合城市更新盤活閑置低效用地，整合避難空間資源，根據(jù)應急避難場所的核心指標，從修建性詳細規(guī)劃的角度分級分類落實標準對應急避難場所建設的指導和規(guī)定。并且在滿足就近避難和基本生活需要外，在人均有效避難面積、設施配套等方面保持適度超前，在堅持高起點、高標準的基礎上高質量發(fā)展，提高民眾應急避難過程中的舒適度，促進避難場所的科學建設、人性化建設和高標準建設。

（三）在標準推進層面，建立避難場所標準互通互認共享建設機制

相較于美國和日本，我國在避難場所發(fā)展過程中，仍存在標準化體系不健全、建設內容深度不足、避難災種方向不夠細分等問題。同時，我國已建設應急避難場所的用地功能和類型多樣，涉及應急、住建、市政、園林、體育、教育等多個部門，應急避難場所建設不同主體，導致避難場所建設采用標準不一致，權責主體不明確，建設特別是運營維護工作難以順利開展。

2018 年應急管理部成立，明確負責組織編制國家應急總體預案和規(guī)劃的同時，也承擔起推動建設應急避難設施的職責，其他相關部門協(xié)同配合，為避難場所標準推進和建設發(fā)展提供了重要機遇。建議在我國現(xiàn)有標準基礎上，吸收美國、日本等先進發(fā)達國家標準化特點，由應急管理部牽頭，通過法律確定避難場所建設和管理主體，明確責任與義務，樹立權威，并加強以評促建，研究建立適用于我國公共建筑和公共空間及人防等其他避難所與應急避難場所互通互認共享建設機制，增強緊急時期城市的安全保障能力。

（四）在標準落實層面，持續(xù)加強避難場所宣傳教育作用

開展防災知識宣傳、普及教育以及應急演練是妥善應對突發(fā)事件的重要保障。建議持續(xù)加強避難場所標準的宣貫解讀工作，在應急避難場所的管理、運營和維護方面學習國外先進經(jīng)驗，結合區(qū)域、民族、文化等自身特點在科普和宣傳上完善應急避難場所的不足，利用和發(fā)揮好社會組織力量，挖掘建立適應我國災情的避難場所運營管理機制。明確避難場所管理與屬地“災害救助應急預案”的銜接，災前做好物資、通信、裝備、宣傳培訓等應急準備和儲備；災時積極響應并協(xié)調落實上級部門的抗災救災指示，引導疏散和安置群眾；災后及時評估全流程能力，平時將應急避難場所作為本地救援隊伍的演訓場所，熟悉其運營管理。在養(yǎng)成居安思危的觀念、提高民眾防災意識和防災能力的同時，研究制定應急避難場所選用、評估、使用和運營指南，推動現(xiàn)行應急避難場所的標準化技術評估工作，強化標準間的協(xié)調性與兼容性，為應急避難場所的規(guī)劃、建設和管理提供更加完善、科學的標準支撐。