中國對外救災的“四重響應模式”初探

李雪峰

新中國成立以來，我國始終在力所能及地積極參與對外災害應對工作。近年來，在構建人類命運共同體理念的引領下，隨著綜合國力邁上新臺階及應急管理體系能力現代化建設的推進，中國特色對外救災模式逐步形成。本文從我國近年來對外救災的典型案例入手，對中國對外救災的“四重響應模式”含義加以闡釋，就進一步提升這一模式的效能提出意見、建議。

對外救災的新實踐

自應急管理部成立以來，我國實施了2019 年莫桑比克洪澇災害、2022 年湯加火山海嘯災害、2023 年土耳其地震災害三次重大對外救災行動，踐行了新理念，取得了新經驗，帶來了新啟示。

（一）三次重大救災行動的背景與基本情況

2019 莫桑比克洪澇災害救災。2019 年3 月15 日，非洲東南部莫桑比克、津巴布韋和馬拉維三國遭受熱帶氣旋“伊代”襲擊，暴風、強降雨引發嚴重洪澇災害、山體滑坡和河水決堤，人員傷亡和財產損失巨大，搶險救災任務繁重。對此，中國國家領導人發出慰問電，國家啟動救災援助行動，在地中方機構積極投入救災工作，應急管理部組織綜合性國家救援隊前出救援。中國的救災行動得到受災國和聯合國的高度肯定。

2022 湯加火山海嘯災害救災。2022 年1 月15 日，太平洋島國湯加洪阿哈阿帕伊島附近火山大規模爆發，引發海嘯、火山灰等災害，是湯加史上最嚴重的自然災害。大量房屋被火山灰覆蓋，海岸沿線房屋受損嚴重，全國電力、通信、航路一度中斷，8.4 萬人受災，救災物資需求極其迫切。對此，中國國家領導人發出慰問電，國家啟動救災援助行動，中方駐外使館和有關企業積極投入救災工作，解放軍緊急出動執行運輸任務，我國成為第一個向該國提供救災物資援助的國家。

2023 土耳其地震災害救災。2023 年2 月6 日，土耳其中南部連續發生2 次7.8 級地震，造成巨大人員傷亡與經濟損失，是土耳其百年來破壞性最為嚴重的地震災害，需要大量國際緊急救援。對此，中國國家領導人發出慰問電，國家啟動大規模救災援助行動，在地中方機構全面投入救災工作，包括中國救援隊、中國香港特區救援隊在內的33 支政府與社會救援隊伍參與了救援行動（圖1）。

圖1 中國救援隊在土耳其哈塔伊省地震災區開展救援工作

（二）值得深入研究的典型對外救災實踐

上述三次救災行動展現了大國擔當、體現了改革成效、檢驗了運行機制、鍛煉了救援隊伍，表明我國對外災害援助體系日益完善，救援救助能力顯著提升。將其作為一組具有共性的案例加以研究十分必要。

第一，具有共同的時代特征。三次救災都是在習近平主席2015 年提出“構建人類命運共同體”理念、2018 年提出共同、綜合、合作、可持續的“普遍安全觀”引領下，在我國應急管理體系做出重大改革之后實施的救災行動，具有鮮明的時代特征。其成功背后的原因有待做出深入的學理闡釋。

第二，取得良好的成效和反響。中國的救災行動有力地支援了受災國，展現了負責任大國形象，得到國際社會的廣泛認同，表現為典型的中國特色與中國模式，體現了新時代中國式現代化的新成就、新風貌和新能力。其系統性經驗做法值得全面總結。

第三，具有難得的啟發借鑒意義。未來的對外救災工作還會面臨新的挑戰，我們的救災實踐提質增效也沒有止境。在總結經驗的基礎上，進一步探討完善中國對外救災工作模式，對優化對外救災工作，乃至推進我國國家安全與應急管理體系能力現代化都具有重要意義。

中國對外救災的“四重響應模式”

中國的對外救災以中華民族守望相助的文化傳統和新中國長期以來的大國擔當精神與實踐為基礎，體現了新時代的精神風貌、綜合國力、應急能力，其實踐經驗可以概括為“四重響應模式”。

（一）“四重響應模式”的基本含義

從上述典型實踐看，中國對外救災的“四重響應模式”是在構建人類命運共同體理念指引下，以國家領導人的對外慰問和對內指示為政治引領，以國家層面的緊急綜合援助為基本部署，以駐外機構在當地參與救災為第一響應，以國內專業力量前出救援為重要標志的四個層面系統救災行動。對外救災的“四重響應模式”是我國國家應急管理體系的重要組成部分，也是國家應急管理能力的重要表現。

（二）“四重響應模式”的主要內容

我國對外救災的“四重響應模式”是以下四個層面的應急響應主體行為所形成的有機整體（表1）。

表1 中國對外救災的“四重響應模式”

第一層：國家領導人政治引領。每當海外重大災害發生，中國領導人會很快發出慰問電，中國政府會表達愿為對方提供力所能及的支持，幫助當地人民戰勝災害，重建家園的意愿；領導層也會對救災工作提出要求。這些均可歸納為對海外救災工作的政治引領。就上述事例而言，2019 年3 月20日，習近平主席分別致電莫桑比克、津巴布韋和馬拉維總統，就三國遭受強熱帶氣旋災害表示慰問；2022 年1 月19 日，習近平就湯加火山爆發造成嚴重災害向湯加國王致慰問電；2023 年2 月6 日，習近平就土耳其、敘利亞發生強烈地震分別向兩國總統致慰問電。

第二層：國家啟動綜合救災援助。國外巨災發生后，我國會啟動對外援助機制，開展以援助救災物資、資金等為主要內容的緊急綜合救助工作。2022 湯加火山海嘯災害發生后，物資援助方面，國家國際發展合作署統籌協調各成員單位，共同研究解決援助物資清單、采購、運輸、裝卸、防疫等具體問題，實現優質高效組貨，“海陸空”立體式救援；現匯援助方面，中國政府提供80萬美元緊急人道主義現匯援助，中國紅十字會分兩次向湯方緊急提供總計50 萬美元現金援助。2023 土耳其地震發生后，中國政府第一時間啟動緊急人道主義援助機制，首批向土耳其提供4000 萬元人民幣緊急援助，包括派遣重型城市救援隊、醫療隊，并提供土方急需的救災物資；中國紅十字會也向土方提供20 萬美元援助。

第三層：當地中方機構參加處置救援。隨著“一帶一路”倡議日益深入人心和中國企業海外業務不斷拓展，國外災害發生后，在地使領館與中資機構第一時間啟動響應，成為最快速、最直接的參與救災的救援力量。2019 莫桑比克洪災發生后，在重災區貝拉，中國路橋、中國水電、中國建筑、河南國際參與搶通災區道路，華為參與恢復通信網絡，中國建筑參與變電站修復等救災工作；莫桑比克華人警民合作中心、莫桑比克中國和平統一促進會、莫桑比克浙江商會等也籌集大米和玉米面、食用油、餅干、衣物和毛毯等物資捐獻給當地災民。2022 湯加火山海嘯災害發生后，1 月19 日，中國駐湯加使館緊急籌措了一批價值28 萬元人民幣的飲用水、食品等應急物資捐贈湯加政府，使我國成為世界上首批向湯加提供應急救災物資的國家；1 月27 日，中國駐斐濟使館籌集以及部分由在斐濟的中資企業捐贈的第二批價值100萬元人民幣的援助救災物資運抵湯加。2023 土耳其強烈地震發生后，在土耳其工作的相關中資企業派出員工救援志愿者參與人員搜救；國家電投上海電力、沈陽鼓風機集團核電泵業等為維護設備安全運轉做出努力；中聯重科、三一集團、徐工機械、濰柴動力等調配機械設備前往地震災區支援救援；華為提供了應對通信中斷的備件、發電機和移動基站；中國遠洋、海康威視等為災區運送了救災物資；中國工商銀行、中國銀行分別提供了不同數額的現金資助。

第四層：中國國內救援力量前出救災。當受災國需要國外專業救援力量參與救援時，中方會派出國家專業救援力量前出救援；近年來，越來越多的社會救援力量也積極參與到國外救援中。2019 莫桑比克洪災發生后，應急管理部于3月24 日派出由65 名隊員組成的中國救援隊。該隊攜帶 21噸搜救、通信、醫療等救援設備、物資前往莫桑比克重災區貝拉市開展為期10 天的綜合性人道主義救援行動（圖2）。他們深入災情和疫情嚴重的地區開展醫療診治、防疫消殺、人員搜救、物資運送、勘察評估等工作；捐贈了總價值500余萬元的帳篷、沖鋒舟、搜救與防護裝備、藥品、醫療器械等物資。2022 湯加火山海嘯災害發生后，應湯加王國請求，中國軍隊克服火山灰等不利條件影響，派遣空軍運輸機、海軍艦艇于1 月27 日和31 日分兩個批次向湯加運送食品、飲用水、凈水器、帳篷、移動板房、拖拉機、無線電通信設備等應急和災后重建物資，發揮了應急救援突擊隊作用。2023土耳其地震中，我國共有包括中國救援隊、中國香港特區救援隊在內的 33 支救援隊伍參與了災區的救援行動，搜救出至少 35 名幸存者和 175 名遇難人員。其中，中國救援隊于2 月7—17 日赴土開展了為期 11 天的人道主義救援行動，營救出6 名幸存者。

圖2 中國救援隊向莫桑比克當地居民贈送藥品并講解使用方法

（三）“四重響應模式”的運行特征

思想理念上，守望相助、命運與共。中華傳統觀念中，守望相助、一方有難八方支援的理念廣為中國人所認同；新時代背景下，推動構建人類命運共同體思想日益深入人心。面對國外救災需求，救受災國人民于水火是中國政府和人民的共識，成為首要的國外救災動力之源。

行動結構上，統籌謀劃、共同參與。我國對外救災工作以國家力量為主體、社會力量為輔助。首先，國家領導層統一領導、統一指揮。國家領導人的慰問電和對內指示對整個海外救災工作發揮引領作用。其次，國家有關方面綜合協調、分工協作。有關部門通過部際救災協調機制發揮主要執行者的作用，對國家層面的緊急人力、物力、財力援助做出總體安排。再次，當地中方機構先期響應、全面應對。我駐外機構、中資機構與中資企業，尤其是國有企業帶頭第一時間主動開展自救互救，結合自身特點和能力全力參與到搶險救災中。最后，國內救援力量重點參與、深度救災。在受災國需要時，應急管理部門組織的國家救援力量前出發揮主力軍作用，人民軍隊發揮突擊隊作用，各社會救援力量也主動發揮輔助作用。

行動時序上，迅即反應、漸次行動。國外巨災發生后，國家層面、國內有關部門、在受災國的中方機構、國內社會力量等各層面分別開展信息搜集、形勢研判、方案制訂等工作。在實際行動順序上，通常是在受災國的中方機構最先就近采取救災行動；然后是國家層面啟動物資資金援助；最后是必要時國內政府與社會救援力量前出救災。

行為方式上，國際規范、國家特色。我國對外應急處置與救援相關方注重遵從國際規范、尊重受災國意愿。每次救災行動都能夠與受災國、聯合國前方機構等協調有序，取得良好協同效果、贏得各方廣泛贊譽。在國家救援隊伍內部管理上，充分發揮我國的政治優勢。在國際救援行動中，隊伍的臨時黨組織為救援行動提供了強大精神保障。通過加強行前政治宣傳、思想鼓動和安全教育工作，在營地組織升國旗儀式等活動，不斷堅定團結一致、頑強拼搏、為國爭光的信念，鼓舞隊伍士氣，保障了隊伍的凝聚力和戰斗力。

應急準備上，體系保障、能力支撐。在體系建設方面，我國中央政府逐步完善了對外救災援助的部際協調聯動機制，外交外事、應急管理、交通運輸等有關方面協調聯動順暢；國內外各層級大都有相應的應急預案或工作機制；官方與民間的國際化應急救援力量不斷壯大；對外援助的應急物資保障體系建設穩步進行。例如早在2001 年，我國就成立中國國家地震災害緊急救援隊（中國國際救援隊），該隊在多次國際應急救援中發揮了主力軍作用。又如，2021 年10 月21 日，中國—太平洋島國宣布啟動建立應急物資儲備庫項目；12 月3 日，中國—太平洋島國應急物資儲備庫在廣州市正式啟用；次年初，這一剛剛啟用不到兩個月的儲備庫就迎來了湯加的災害，在援助湯加的救災行動中發揮了重要作用。

提升“四重響應模式”效能的路徑

在已有成功經驗的基礎上，我國對外救災工作也還有較大提升空間。一是協調機制運轉效率可進一步提高，各方在人財物力資源流動協調上可以更快速、更順暢。二是應急行動規范制度可進一步建立健全，各方力量在依法依規行動、相互銜接配合上可以更合規、更精準。三是緊急救援救助能力可進一步提升，救援隊伍在國際救援專業能力與實戰經驗積累上可以更專業、更充分。四是應急國際合作能力可進一步增強，參與對外救災援助的各方對國際救援規則與國際救援協作可以更熟悉、更嫻熟。因此，為進一步提升“四重響應模式”的效能，我們應按照黨的二十大報告關于堅持共建共治共享，推動建設一個普遍安全的世界，統籌自身安全和共同安全，統籌維護和塑造國家安全，以新安全格局保障新發展格局等重要論述要求，加強各項相關工作。

（一）完善參與國際防災減災救災的合作機制

按照黨的二十大關于完善參與全球安全治理機制的精神，進一步推進構建全球防災減災救災合作新格局，搭建國際防災減災救災合作新平臺。一是推動豐富和完善聯合國防災減災救災合作機制。二是推動完善“一帶一路”沿線國家、金磚國家、上合組織、中國—東盟等多邊防災減災救災合作機制。三是構建必要的雙邊合作機制。應急管理部門可以與災害頻發國的應急管理部門建立對接機制，制定對接行動指南。

（二）加強對外防災減災救災體系建設

按照黨的二十大關于完善重點領域安全保障體系和重要專項協調指揮體系的思路，完善自身對外防災減災救災工作機制。一是完善國家層面有關部門參與的對外災害應對協調與指揮機制。二是完善以駐外使領館為首的我駐外機構現地防災減災救災合作機制。三是有序推動有關地方政府與相鄰國家和地區建立完善應急協同機制。四是建立健全我國社會力量參與國際防災減災救災工作機制。

在國家層面協同方面，要重點建立完善包括外交部和駐各國使領館、國際發展合作署、應急管理部，以及有關應急物資儲備機構、應急救援機構、軍隊等力量共同構成的國家對外救災協同機制，提高部門間協商協調、審批辦理等的效率。要著重制訂好涉有關區域和國家的救災應急預案。要完善綜合保障預案，以便在應急救援隊伍前出時，交通運輸（如民航專機）、后勤保障等工作能夠按照預案迅速落實、無縫銜接。駐外使領館應做好有關內外協同聯動等應急預案。

（三）提升國外救災援助的綜合保障能力

按照黨的二十大關于加強重點領域安全能力建設，加強海外安全保障能力建設，維護我國公民、法人在海外合法權益的戰略部署，加快建設面向國際救援的應急救援隊伍體系、應急交通支持體系、應急信息支持體系、應急物資儲備支持體系。

要像部署全國應急救援隊伍體系、應急救援基地、應急物資與交通保障體系那樣，系統規劃包括境內（國家國際救援隊伍）與境外力量（境外中資企業救援隊伍）在內的國家對外應急救援力量，系統建設國家對外應急物資保障基地，系統完善國家對外應急交通保障體系、國家對外應急資金保障體系。要充分調動友好國家、我地方政府、駐外中資企業、境外友華組織等方面的積極性，實行應急保障體系的共建共治共享。

（四）提高外派應急救援力量專業化規范化水平

要按照黨的二十大關于加強國家區域應急力量建設的精神，提升外派應急救援力量的能力和水平。要在研究當代國際救援需求與救援隊伍建設經驗基礎上，對國家和民間救援隊伍做出模塊化布局。針對不同任務特點，如各種典型災害搶險救援、典型災害醫療救治、各類災害人員救助救濟等確立若干分類別專家模塊、救援隊伍模塊，對每個模塊的人員、裝備與保障配置做出規定。這樣在境外災害應急救援需求確認后，就能夠以模塊為單位，迅速派出通過國家認證的相應種類和數量的隊伍。

在隊伍能力建設方面，要加強國際救災交流合作，加強應急救援隊伍的國際認證工作，提升國際化工作能力。有關方面要加大開發國際救援培訓課程的力度，引導救援力量熟知參與國際人道援助的流程和規則。對于社會救援力量，要制定社會應急力量參與國際應急救援的能力評測標準，通過測評的納入中國社會應急力量國際救援名錄，引導名錄內民間救援隊接入聯合國國際救援體系。

結論

中國對外救災的“四重響應模式”是已經基本成形的對外災害援助新格局。這一格局的形成有著深刻的思想理念背景，以我國多年對外救災的實踐積淀為基礎，并經近年來歷次對外救災成功實踐所檢驗。該模式是中國式應急管理現代化新格局的重要組成部分，是推動構建人類命運共同體與落實全球安全倡議的重要實踐。

“四重響應模式”要在未來的對外救災實踐中進一步發揮效能，就需要以中共二十大關于公共安全與應急管理的戰略部署為指導，從體系與能力建設各方面提質增效，在完善合作與協同機制、提升專業化與規范化水平方面再上新臺階、取得新成績。