高校內部財務治理現代化的提升路徑

李影 江蘇城鄉建設職業學院

引言

教育治理是國家治理的重要組成部分，教育治理實現現代化，是推進國家治理現代化的生動實踐。教育是強國之道，高等教育水平更被視為衡量一個國家發達程度重要要素之一。我國在國際社會競爭力的提升，需要切實抓住抓好高校這個高地。為了充分發揮高等教育在經濟社會發展中的重要作用，高校必須實現治理現代化。高校治理能否實現現代化，關鍵之舉在于高校內部財務治理之路。財務內部治理是指參與高校經濟活動的各類利益主體，通過制度安排，解決財權運用過程中產生的各種問題，形成有效的財務相互約束機制和相互制衡機制，確保財務活動有效開展，實現利益相關者的利益最大化，推動高校實現更高質量、更有效率、更可持續的發展。隨著“全面提高高等教育質量，建設高等教育強國”國家戰略的實施，高校探討如何構建起完善的財務內部治理體系，提升財務內部治理能力水平，在當下顯得尤為迫切。

一、深化高校內部財務治理結構現代化

建立現代大學制度，是高校實現高質量發展必須具備的基本條件之一，現代化的高校治理結構則是現代大學制度的核心要素，而建立現代化高校治理結構的關鍵舉措是完善“財務決策權、執行權和監督權”三權制衡的財務治理結構。

推動財務決策、執行和監督機構設置、職權分配和制度設計科學化是深化高校財務治理結構現代化的基礎工程。中國特色社會主義高校財務治理結構現代化，必須在堅持“黨委領導、校長負責、教授治學、民主監督”的原則基礎上，架構起財務決策權、執行權和監督權相互協調、相互約束的組織結構體系，從而促進財務治理決策科學化、執行高效化、監督多元化格局的形成。[1]高校內部財務治理結構如圖1 所示。

圖1 高校內部財務治理結構圖

（一）構建科學化的財務治理決策結構

堅持黨委領導、校長負責是高校財務治理決策結構的根本。高校要明確“三重一大”事項議事規則和決策程序，審議決定重要事項前應組織相關專業委員會進行科學論證，充分聽取高校相關利益群體的相關意見。如學校的重要經濟政策、資源分配以及重大經濟事項在提交黨委會決策前須由學校財經委員會進行充分論證；學校年度預算的方案可以由預算委員會負責論證；學校對外投資等重大資產運作事項由國有資產管理委會員進行論證；學校內部控制的建設和完善由內部控制管理委員會進行負責。

（二）打造高效化的財務治理執行結構

高校“統一領導、集中（分級）管理”的財務管理體制，是打造高效化財務治理執行結構的基石。高校財經工作應逐步構建一套多層次的經濟責任體系，層次分別由學校校長、分管財務校領導（總會計師）、各分管工作校領導、財務部門負責、各二級單位負責人以及會計人員構成。

校長是學校財經工作的總負責人，在學校黨委的領導下，對學校的財經工作實施統一領導；分管財務工作的校領導（總會計師）是校長管理學校財經工作的助手，對校長負責，負責處理學校與校內外有關部門、單位之間的財務關系；分管業務的校領導應協助校長完成其分管的各項工作，在其分管的工作職責范圍內，對分管部門（單位）的財經事項負領導責任；財務部門負責人在校長和分管財務工作的校領導（總會計師）的領導下，具體負責實施全校的會計核算和財務管理工作；學院（部、處）和職能部門負責人是本單位的經濟責任人，在認真貫徹國家財經法規和校內規章制度的情況下，對本單位的資金實行審批，對本單位經濟活動的真實性、合法性、合規性負責，實現“責、權、利”相統一。

（三）探索多元化的財務治理監督結構

任何組織都有機會主義者，此類群體往往無視組織的規章制度，抓住一切為自身謀取私利的機會。如果沒有制約，一切擁有權力的人就容易濫用手中權力。只要公權力存在，就必須有制約和監督。因此任何組織都必須建立統籌協調、分工合作的監督體系，以保證公權力正確行使。高校財務監督機構由教代會、紀委和審計處組成，以維護不同主體的利益訴求，并確保高校經濟活動合法合規。

教職工代表大會是普通教職工能夠為自己的利益發聲的地方，在財務工作中只有充分發揮教職工代表大會的民主監督作用，高校的財務監督工作才能更加獨立、有效。紀委積極協助學校黨委推進全面從嚴治黨，加強黨風廉政建設和反腐敗工作；負責日常監督以及對學校“三重一大”等事項進行監督。審計處接受校長領導，負責對學校及所屬單位的財務收支、預決算情況進行內部審計；負責對學校及所屬單位的預決算情況進行內部審計；負責對學校及所屬單位內部控制、風險管理進行審計評價；負責對學校內設機構及所屬單位領導人進行經濟責任審計。

二、推動高校財務領域制度現代化

制度與治理有什么關系？我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。[2]可見，良法是善治的前提，又是治理的依據，起根本性、全局性、長遠性的作用，制度的性質決定了治理的方式，治理依據制度展開。制度競爭是國家間最根本的競爭，不同的制度安排也將會使高校產生巨大的競爭力差異，高校財務領域的制度當然也不例外。

（一）構建層次分明、內容完整的制度體系

國家制度有法律、法規和規章之分，高校財務內部治理制度也分為基本制度、業務管理制度和實施細則。

基本制度是統籌全局性、綜合性工作的規章，在一定時期內相對穩定，對制度管理權責、制度體系框架及基本內容等進行規定，如高校的財務管理制度。

業務管理制度是在基本制度之下，進一步落實基本制度的要求，細化業務內容、明晰職責權限、規范管理流程與程序的具體制度，確保學校各項經濟活動有章可循、有據可依。包括預決算管理制度、財務收支管理制度、財務監督等相關業務管理制度。[3]

實施細則是高校結合本單位財務管理實際工作和業務的需要，對業務管理制度的細化和補充。包括財務人員崗位職責、會計基礎規范、會計檔案管理等實施細則。

（二）建設理念清晰、規則合理的規章制度

理念和規則是管理制度的基本要素，理念是指蘊含在制度之中的價值追求，[4]財務制度的理念是要產生效能，高校財務制度的效能提升應圍繞高校的五大職能。規則為制度的實質內容，高校財務制度必須明確規定，保障什么，反對什么，懲罰什么，通過規定責任、權益、過程和方法使師生的行為在制度框架內進行。

（三）建立流程規范、執行到位的制度程序

制度程序指制度制定和執行的過程環節及其順序，程序對制度建設來說不容忽視，程序決定制度建設的成敗，《全面推進依法治校實施綱要》強調了學校制度生成程序的重要性。在財務治理領域內，凡制定重要的財務規章制度，都要遵循民主公開的程序，健全不同利益主體參與、溝通的渠道，征求利益相關方意見。

為了保障財務制度科學合理，高校財務部門在起草制度時，首先吸引文字功底以及業務能力較強的人員加入起草團隊，組織起草人員認真學習最新的財務政策；其次，制度的擬定在結合學校自身實際情況下，也需要參考其他高校相關制度；最后，還要在校內通過召開座談會等形式，廣泛深入地征集了廣大教職工的意見建議，必要的情況下，也可以向相關的專家學者進行財務政策上的咨詢。

完善的制度執行程序應包括宣傳、執行、問責等環節。制度的生命力在于執行，如果缺少執行力，制度就會流于形式，成為擺式，甚至產生“破窗效應”。為了充分發揮制度的執行力，一是要強化制度的教育宣傳，增強執行主體對制度的認同感；二是要強化制度的執行問責，增強執行主體的責任意識，從而有利于制度得到落地生威。

三、推進高校內部財務治理機制現代化

財務治理機制是高校財權基本配置框架下，依據財務治理結構和制度設計，能動地對高校財務治理活動進行合理調節、嚴格控制的機制，以期實現財務治理的目標。高校作為非營利性質的公共組織，應重點關注內部控制機制、全面預算績效管理機制以及成本效益核算機制。

（一）內部控制機制

國家和社會對高校完善自身內部治理、有序規范開展經濟活動、防范重大風險、擔負立德樹人使命有越來越高的要求和期盼。內部控制機制是促進高校實現財務治理現代化的必需手段和有效工具，高校應當以建立健全內部控制機制為重要依托，切實推進財務治理體系和治理能力現代化。

高校內部控制機制是一個決策、執行和監督的閉環機制，實質是以制度和程序規范權力的運行。在權力得到監督的情況下，通過集體研究等方式產生決策，決策由各業務部門具體執行，并在執行過程中向決策機構反饋建議，決策機構根據反饋建議修正決策，監督機構對決策機構和業務執行機構進行全方面監督，并對不合規、不合法事項提出整改意見，形成相互制約、相互監督的關系。[5]

（二）全面預算績效管理機制

實施全面預算績效管理是建立現代財政收支管理的重要內容，是推進國家治理體系現代化的重要組成部分，也是高校實施內部財務治理的重要內容。全面預算績效管理是由績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、評價結果應用構成的動態連貫綜合系統。[6]其中，績效目標是預算績效管理的前提基礎，績效運行監控是預算績效管理過程環節，績效評價實施是預算績效管理的手段措施，評價結果應用是預算績效管理的內生動力。

高校全面預算績效管理過程中，應全力加強績效運行監控管理，推動項目高效實施；強化評價結果應用，完善問責獎懲機制；提高決策信息服務質量，彌補治理規則缺陷。

（三）成本效益核算機制

目前，高等學校普通處于辦學經費緊張、內涵建設投入嚴重不足的狀態，推行成本效益核算機制，將成為增強高校競爭力的重要舉措。高校推行成本效益核算機制，一方面，能夠進一步節約優化高校辦學資源，降低辦學成本、提高教育資源利用率；另一方面，高校作為公共部門，健全的成本核算體系可以提高定價成本核算的準確性，為高校收費標準提供更科學的依據；另外，成本核算是高校預算績效評價的依據，夯實成本數據基礎，為完善績效管理體系做好數據支撐。

高校管理層應切實加強對成本效益核算工作的組織領導，加強成本管理理念的宣傳工作，推動校園文化與成本管理理念的融合，保障成本管理實施的效果，統籌推進學校的成本效益核算管理工作。[7]

高校應充分利用現代信息技術手段，建立校內統一的業務數據標準，加強和完善成本數據的采集、記錄、整理和傳遞工作，實現成本核算的自動化、數字化和智能化，提升單位內部財務管理水平和運行效率。

結語

總而言之，高校內部財務治理現代化是高校高質量發展的必須選擇，但新時代此項工作任重而道遠，完善財務決策、執行和監督體制機制，保證財務內部治理結構的科學性；理順層次、完善內容、清晰理念、合理規則、規范流程、嚴格執行，加強財務管理制度的規范性；強化內部控制機制、全面預算績效管理機制以及成本核算效益機制，優化內部治理措施，是高校內部財務治理現代化的基本路徑。