鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力：表現、根源與化解路徑研究

劉偉

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力是基層治理關注的重點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中面臨的壓力表現為政策執(zhí)行承擔責任層層轉嫁、政策任務下達數量層層加碼、政策任務完成時間層層提前。政策執(zhí)行壓力來自政策自身蘊含的政治壓力、科層體制產生的上級壓力、同級政府引起的競爭壓力、政策執(zhí)行引發(fā)的社會壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在高壓環(huán)境中執(zhí)行政策，不可避免出現以經濟收買手段來推進政策執(zhí)行、以惡性競爭進行政策執(zhí)行比賽、以政策效果異化作為政策執(zhí)行結果、以形式主義應對政策執(zhí)行反饋等問題。本文提出通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為人民服務的理念、重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關懷、改善政策執(zhí)行結構主體關系、優(yōu)化壓力體制等對策來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力，從而提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行效能，完善基層治理體系。

關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 政策執(zhí)行壓力 壓力型體制

* 基金支持：2021年度國家社會科學基金重大委托項目“全過程民主與基層社會治理研究”（項目編號：21@ZH032）。

一、問題提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層人民政府，是國家與群眾直接聯系的橋梁紐帶，是上級政府的政策決定作用于群眾的直接執(zhí)行者。但在壓力型體制作用下，作為基層行政管理層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能在層層壓力之下進行政策執(zhí)行，在層層加壓下易導致背離政策制定初衷，執(zhí)行效果遭遇異化，這嚴重侵害了人民群眾的根本利益并侵蝕著黨的執(zhí)政根基。黨的十八大以來，黨中央高度重視解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的政策執(zhí)行壓力，2021年4月發(fā)布的《中共中央、國務院關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出，各部門未經黨委和政府同意不得將自身權責事項交派鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時嚴格控制考核總量和頻次，切實減輕基層負擔。中央的重視及有關政策意見的出臺為學界研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力來源以及采取何種措施有效化解提供了指導。

學界普遍認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力是壓力型體制下的產物。通過對相關文獻梳理發(fā)現，目前對“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力”的研究主要集中在四方面：一是對壓力型體制概念的研究。壓力型體制概念最早由榮敬本教授提出，主要指一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系。隨著時代發(fā)展，一些學者認為新時代形成了具有政治性、紀律性、內生性和技術性特征的“政、紀驅動”新壓力型體制。另有學者發(fā)現，壓力型體制在新冠肺炎疫情防控過程中呈現出“零減壓閥”機制、政府間目標重合機制、“制度—能動者”相互賦能機制。二是對壓力型體制的作用及產生問題進行研究。傅廣宛認為壓力型體制有其積極作用，地方政府在壓力型體制“邀功”和“避責”邏輯之下會主動優(yōu)化“放管服”改革。詹國輝則認為壓力型體制擁有的政治壓力、晉升壓力、社會壓力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產生形式主義的根本原因。趙聚軍提出壓力型體制會讓基層官員采取各種手段以消解問責制的有效性。趙全軍發(fā)現壓力型體制容易造成地方政府創(chuàng)新目標短期化、創(chuàng)新內容形式化、創(chuàng)新可持續(xù)性不足。三是關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何應對政策執(zhí)行壓力。崔晶提出，基層政府會采取“基于公共服務意愿的努力完成+拼湊應對”“先應對再整改+借力上級督察”等各種積極主動的適應性執(zhí)行策略來面對政策執(zhí)行過程中的種種問題。許丹敏提出在屬地高壓體制之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中會利用彈性的責任追究和基層政府所擁有的自主空間將主要資源和精力投入到上級較為重視的任務，大體保持基層的平穩(wěn)運行。還有學者提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會通過基層分包制進行基層行政動員，將部分政策執(zhí)行壓力轉移給村委會和基層事業(yè)單位。四是有效化解基層政策執(zhí)行壓力的路徑研究。李堯磊提出通過橫向優(yōu)化黨政關系、縱向優(yōu)化府際關系、外部優(yōu)化政社關系，推動壓力型體制向民主合作體制轉變。周少來倡導通過下放權力推行“強鎮(zhèn)擴權”、增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主規(guī)劃發(fā)展性、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)工資待遇，從“權、責、利”三方面提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在壓力型體制下的活力。張翔建議在壓力型體制中生成容納機制，在“政策壓力—執(zhí)行能力”失衡的契機下協助壓力機制“減壓”，保障政策執(zhí)行體系正常運轉。

總體來看，學界對政策執(zhí)行壓力的研究較為豐富，研究內容多側重于對壓力型體制的認識、壓力型體制對政策執(zhí)行發(fā)揮的作用及造成的問題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中如何應對壓力以及怎樣有效化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力等方面。但現有研究對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行面臨的具體壓力來源關注度有所欠缺，故而，本文對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行面對的具體壓力來源進行探討，試探性地提出建議，希望可以對該問題的認識提供一定參考。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力的具體表現

政策執(zhí)行是指執(zhí)行者運用各種政策資源，建立組織機構，組合各種必備要素，實施多種行為，將政策觀念、內容、操作化為外界可以看到的實際成果，從而實行既定政策目標的動態(tài)過程。上級政府要求作為國家政權組織體系底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用自身資源對上級政策進行執(zhí)行，將上級抽象的觀念性政策作用于廣大基層百姓，完成上級交辦的任務，達到上級制定政策所想要獲得的效果，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策實際執(zhí)行中會遇到某些壓力。

（一）政策執(zhí)行承擔責任層層轉嫁

上級政府為了確保政策決定得到順利執(zhí)行，選擇壓實下級政府的政策執(zhí)行責任。在壓力型體制下，各級政府選擇將政策執(zhí)行責任層層向下傳遞，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府層級最底層，承受著上級政府層層向下轉移的政策執(zhí)行壓力，政策執(zhí)行責任匯集于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為政策執(zhí)行責任實際承擔人。在“層層下傳壓力”之下，行政任務在執(zhí)行過程中就極有可能變成了“層層壓力增加”和“層層責任下卸”的雙重傳導過程。在政策實際執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔的責任在某種程度上也能向下轉移，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以利用下級黨組織對上級黨組織的服從性將部分責任進行有限程度地轉嫁于村黨支部，但總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中承擔最終責任。任務責任層層轉嫁使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中始終保持高度緊張狀態(tài)，政策執(zhí)行承擔的責任壓力已超過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受極限，政策執(zhí)行承受巨大壓力。

（二）政策任務下達數量層層加碼

上級政府出臺政策后，會選擇對政策任務進行量化，然后進行一定程度分解，將分解的任務分配給下級地方政府。下級政府接到上級分配的任務后，會對任務進行加碼并進一步量化分配給下一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所接受的任務數量雖然是經過層層加碼而分配所得，但在壓力型體制的晉升鼓勵機制和考核監(jiān)督機制的刺激下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會對任務數量再次進行加碼，重新設定完成任務數量的上下限。壓力型體制下，層層加碼成為一種普遍現象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不采取一些非常規(guī)手段來應對完成遠超自身所能承受之合理限度的任務數量。任務下達數量層層加碼使上級政府制定的合理政策執(zhí)行數量受到破壞，政策執(zhí)行只獲得了紙面上政策完成數量的提升，政策執(zhí)行質量被無形瓦解。正如習近平總書記所說：“不顧客觀條件的層層加碼，看似積極向上，實則違背規(guī)律、急躁冒進，欲速則不達。”

（三）政策任務完成時間層層提前

上級政府會要求作為具體政策執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一個規(guī)定時間段內完成對上級決策的落實，但在實際政策執(zhí)行過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務完成時間被層層提前。上級政府會把任務完成時間作為考核和監(jiān)督下級工作的重要指標，下級政府為了取得好的考核成績便會把任務完成時間提前，并借助壓力型體制傳遞至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中面臨較短的完成時間壓力。例如，針對新冠肺炎疫情防控中的疫苗接種任務，某市級政府要求花費數月的時間提高所轄區(qū)域疫苗接種率，任務完成時間到區(qū)級變?yōu)榱嗽谝辉聲r間提高疫苗接種率，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級則變?yōu)榱嗽诎雮€月的時間完成疫苗接種任務。任務完成時間層層提前，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行人員加班成為一種常態(tài)，常規(guī)任務執(zhí)行被迫讓位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運行受到干擾。另外，完成時間的迫近會引起部分基層工作人員采取過激過快手段完成，造成政策執(zhí)行過程出現一系列矛盾，甚至出現政策初心和政策實際效果相背離的問題。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力來源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行過程中面臨政策責任轉嫁、政策任務加碼、政策時間提前等具體壓力，政策執(zhí)行過程中產生的壓力是多種因素共同作用的結果。

（一）政策自身蘊含政治壓力

中國行政體制天然帶有政治化機制，上級政府制定的政策可以通過政治化機制而被賦予政治性意義，具有強烈政治意義的政策在向下傳導過程中會形成強大的政治壓力。黨的十八大以來，習近平總書記在多個場合強調要旗幟鮮明地講政治，講政治站在了更高的政治維度。現實的政治環(huán)境和行政的政治化機制賦予政策以政治壓力，蘊含政治壓力的政策在執(zhí)行過程中具有優(yōu)勢地位，上級政府對該政策執(zhí)行的考核與監(jiān)督會格外關注，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也會調動各種資源和人員優(yōu)先執(zhí)行該政策。政策自身蘊含的政治壓力一方面推動著政策快速落實，另一方面也為政策執(zhí)行帶來政治壓力。蘊含政治壓力的政策會附帶強大的政治承擔責任，上級政府會將政治壓力承載的政治責任向下轉移并最終匯至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在執(zhí)行上級政策和政治責任承擔雙重壓力作用下，不得不對任務數量進行加碼并要求任務完成時間提前。

（二）科層體制產生上級壓力

中國行政體系是一種科層結構，上級政府通過體系所賦予的權力地位及掌握的人財物資源可以要求下級無條件進行政策執(zhí)行，而且還可以通過考核監(jiān)督對下級政府行政行為進行控制。另外，中國政治體系處于“黨—政”雙峰狀態(tài)，黨組織的下級服從上級原則與行政體系的上級領導下級規(guī)則相互交織，上級政府對下級政府處于一種絕對優(yōu)勢地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)位于科層制行政體系底層，并不掌握重大政策制定決定權，而只有政策執(zhí)行落實權，龐大上級壓力及自身職責的必須服從性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有回旋余地。上級布置什么任務最緊急，什么任務考核最嚴格，任務便會層層加碼然后降落至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會不惜一切代價和手段，限時按期集中完成。上級政府重視政府執(zhí)行效果而輕視具體政策執(zhí)行過程的結果導向，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中時常對任務進行自身加碼，進一步加重政策執(zhí)行壓力。另外，上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行結果考核握有“一票否決權”，這就如同在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行過程中懸了一把“達摩克利斯之劍”。

（三）同級政府引起競爭壓力

在科層化的行政組織體系下，政府政策執(zhí)行不僅受到自上而下的上級壓力，而且更受到同級政府引起的競爭壓力。上級會對政策執(zhí)行采取競賽模式，競賽獲勝者將獲得進一步晉升機會。為了獲得升遷機會，政策執(zhí)行變成了一場同級政府之間的競賽，競賽雙方不斷投入資源于政策執(zhí)行過程，處于激烈競爭態(tài)勢，此外，政策執(zhí)行的考核結果和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的工資績效相掛鉤又進一步加劇了同級政府競爭。在同級政府引起的競爭壓力下，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在接到各級“層層加碼”的任務后，又會對任務“自行加碼”，而且會根據同級政府完成任務量進行“再次加碼”，并且為了確保在和同級政府競爭中保持優(yōu)勢地位還會對任務“隨時加碼”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于同級政府競爭之中，政策執(zhí)行過程不得不掉入惡性內卷，有限的政策執(zhí)行資源被投入無意義內耗，政策執(zhí)行質量往往被置于次要位置，政策執(zhí)行過程也被數據執(zhí)行、紙面執(zhí)行等形式主義所裹挾，基層工作人員因多重加碼陷入重壓而倍感痛苦。

（四）政策執(zhí)行引發(fā)社會壓力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行直接作用于屬地百姓，政策執(zhí)行過程及執(zhí)行效果會為人民群眾直接感知并接受人民群眾檢驗，其政策執(zhí)行不當會引起人民群眾激烈反應而引發(fā)社會壓力。這種壓力一方面來自人民群眾對政府行為的監(jiān)督，另一方面來自部分群眾因政府政策執(zhí)行而造成自身利益受損，想要通過某種渠道對政府的不當行為尋求某種補償以維護自身合法利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受限于人財物等資源限制，導致部分政策執(zhí)行過程不能面面俱到，政策執(zhí)行效果無法處處正向，政策執(zhí)行評價達不到人人滿意，政策執(zhí)行不足之處和執(zhí)行過程中所產生的問題便會引起政策相關利益方采取行動來表達不滿。底層群眾除了利用信訪、領導接待日等常規(guī)手段對政府執(zhí)行政策表達不滿外，甚至還采取過激行為來形成輿論壓力倒逼政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行引發(fā)社會壓力，社會壓力又反過來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行，在互聯網信息化時代，政策引發(fā)的社會壓力很容易在微博、微信、抖音等網絡社交平臺大量傳播，引發(fā)公共輿論關注，甚至造成某些線下群體性事件，加劇政策執(zhí)行的社會壓力。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力產生的問題

政策執(zhí)行的政治壓力、上級壓力、競爭壓力、社會壓力通過多種渠道最終匯集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府長期處于高壓環(huán)境中，政策執(zhí)行過程難免產生一系列問題。

（一）以經濟手段推進政策執(zhí)行

隨著社會主義市場經濟體制的建立和人們經濟意識的增強，政府逐漸傾向于用經濟手段來推進政策執(zhí)行，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到各種政策執(zhí)行壓力的影響，以經濟手段推進政策執(zhí)行變?yōu)橐越洕召I來推進政策執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行中面臨政治壓力、上級壓力、競爭壓力和社會壓力，需要提高政策執(zhí)行效率并降低政策執(zhí)行過程的反對聲音，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄鄉(xiāng)村原有的共同體意識瓦解和市場經濟對鄉(xiāng)村的沖擊，使用經濟手段變?yōu)橥七M政策執(zhí)行的最好選擇。但經濟手段的經常使用變成了一種經濟路徑依賴，經濟手段也在多次使用中變成了經濟收買，政策執(zhí)行出現問題便想著用金錢進行解決。壓力之下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了提高政策效率選擇了以經濟收買群眾來推進政策執(zhí)行，這種政策執(zhí)行手段加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行成本，更重要的是消解了政府政策的公共性、公益性，政策執(zhí)行主客體變?yōu)榱耸袌鲑I賣雙方，政策執(zhí)行過程變成了一場市場交易，政府權威根基遭受侵蝕。

（二）以惡性競爭進行政策執(zhí)行比賽

在行政考核競爭之下，下級政府不僅要完成上級“分包”任務，還要爭取比同級屬地完成更多，政策任務在競爭壓力之下逐步增加。另外，為了獲得較有優(yōu)勢的政策執(zhí)行考核結果，同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府紛紛對任務進行多次加碼，陷入激烈甚至是不顧鄉(xiāng)鎮(zhèn)客觀實際的惡性競爭。將有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源投入到不斷加碼的政策執(zhí)行競爭之中，希望可以在競爭過程中勝過對方，獲得一個滿意的考核結果，或者不至于遭受懲罰。各種政策執(zhí)行壓力迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不投入到與同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)的競爭之中，盡管這種競爭是無效且惡性的內卷競爭。在惡性競爭過程中，政策執(zhí)行目的從落實上級決策以提高屬地百姓生活水平變?yōu)榱顺^同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員在競爭中精疲力竭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常運轉受到影響，后續(xù)政策執(zhí)行也陷入困境。

（三）以政策異化作為政策結果

上級政府從人民群眾根本利益出發(fā)出臺政策，是希望政策落地后讓人民群眾享受社會發(fā)展所帶來的有益成果，是為了滿足人民群眾對高質量生活的追求，更是政府為人民服務宗旨的具體體現。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅是上級政府政策的執(zhí)行機關，更是所屬區(qū)域的人民政府，其政策執(zhí)行目的是讓人民切實感受到幸福感和滿足感。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中因各種壓力所產生的合力作用導致政策落實效果發(fā)生異化。在各種壓力作用下，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行過程中為了求快而急躁冒進，為了求量而急功近利，導致群眾在政策執(zhí)行過程中并未享受政策的正面效果，反而切實感受到政策執(zhí)行的負面作用，對政策態(tài)度發(fā)生轉變，甚至抵制政策執(zhí)行。政策制定設想出現的積極效應被實際出現的負面效果所取代，政策出現的異化效果成為執(zhí)行結果，導致政策無法進一步推行，政策執(zhí)行人員工作積極性受到打擊，人民群眾對政府的信任遭受損害，黨的執(zhí)政根基遭遇嚴重侵蝕。

（四）以形式主義應對政策反饋

形式主義是政策執(zhí)行過程中的頑疾，也是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對政策執(zhí)行壓力時采取的應對手段。政策附帶的重重壓力以及政策傳遞過程中的層層加碼和政策執(zhí)行中的自我加碼，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)定期限內按時按質完成政策執(zhí)行幾乎成為一個不可能完成的任務，但為了完成任務，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇以形式主義方式進行應對。面對執(zhí)行有較大政治壓力的政策時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了不犯政治錯誤選擇口號執(zhí)行、數據執(zhí)行、文件執(zhí)行；面臨執(zhí)行有較大上級壓力政策時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府選擇執(zhí)行一部分顯出真實執(zhí)行效果，另一部分則選擇在材料反饋中書面執(zhí)行，政策總體執(zhí)行結果真中混假；面對資源相對充裕的同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭壓力時，選擇材料造假等形式主義來進行紙面執(zhí)行；執(zhí)行會引起較大社會壓力的政策時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府秉承“不出事”原則，讓政策在口頭上和形式上執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對形式主義極為討厭又不得不利用形式主義來應對政策執(zhí)行壓力，這不僅會使一些政策在各部門空轉而淪為一紙空文，而且會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將過多精力投入形式執(zhí)行而不是實際執(zhí)行，導致形式主義難以根除。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行壓力化解路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在多重壓力之下進行政策執(zhí)行難免出現問題，影響政策執(zhí)行效果。為此，需要多舉措并舉來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力。

（一）堅持為人民服務宗旨

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在各種壓力下政策執(zhí)行出現問題，很大程度上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)只注重政策執(zhí)行結果而不關心群眾對政策的切實感受，只關注和同級政府競爭而不考慮政策執(zhí)行質量，只強調對上級負責而不落實對人民負責，政策執(zhí)行沒有始終堅持為人民服務宗旨。習近平總書記在浙江考察調研就指出：“解決問題的宗旨，就是為人民服務”。中國共產黨的根本宗旨和初心使命是為人民服務，中國政府的宗旨是為人民服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行中要牢牢樹立為人民服務的思想，要把人民群眾的根本利益放在首位，在政策執(zhí)行過程中要照顧人民群眾的感情和情緒，要和人民群眾多溝通交流，要取得人民群眾對政策的理解支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政策執(zhí)行過程中遇到阻力時要和群眾及時進行對話，向群眾認真且真誠地講述政策，讓群眾明白政策執(zhí)行與其切身利益息息相關，引導群眾自覺接受政策、協助政策執(zhí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行過程中要想人民之所想、急人民之所急、辦人民群眾之所需，用政策切實解決人民群眾的急難愁盼，讓群眾真切體會到政策執(zhí)行所帶來的正面效果，提高群眾對政策的獲得感和滿足感。

（二）重視關懷鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部

上級政府要重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的關懷，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策執(zhí)行過程中的負重，疏導鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的壓力情緒，保持政策壓力與政策執(zhí)行的相對平衡。首先，上級政府要積極幫助下級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于政策執(zhí)行最前沿，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在資源缺乏和各種壓力合力作用下執(zhí)行政策會出現某種偏差，上級政府要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較多的政策執(zhí)行資源并協助解決政策執(zhí)行中遇到的難題，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行人員多給予政治鼓勵、少附加政治壓力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行的政治積極性。其次，上級考核要慎用“一票否決”。“一票否決”雖然對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行具有強大的威懾力，但頻繁使用“一票否決”會讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于高壓狀態(tài)，部分干部會采取形式主義手段來規(guī)避否決后果。第三，要關愛鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部處于基層矛盾前沿，政策執(zhí)行過程難免受到各種壓力而受委屈，要在待遇、政策等方面給予廣大基層干部特別是工作在艱苦地區(qū)的一線干部一定程度的傾斜，并通過談心談話、走訪慰問和心理疏導等方式切實為基層干部減壓減負。

（三）改善政策執(zhí)行結構主體關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的完整結構是上級黨委做出政策決策，同級政府負責部署實施并對政策執(zhí)行進行考核監(jiān)督，下級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責政策執(zhí)行并與同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行競爭，社會負責政策執(zhí)行反饋。政策執(zhí)行結構的不同主體都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產生壓力，因此需要優(yōu)化政策執(zhí)行結構主體關系，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力。第一，優(yōu)化黨政關系。黨委需要設置篩選機制以便根據任務的輕重緩急來賦予政策政治壓力，盡可能減少因政治壓力泛化而影響政府政策執(zhí)行現象的發(fā)生。第二，厘清上下關系。完善政府上下級之間的權責清單，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上部門不能向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放治理責任，盡量避免政策執(zhí)行承擔責任層層轉嫁。第三，調和同級關系。上級應將政策執(zhí)行完成質量放在考核的重要位置，對政策執(zhí)行數量應按交代量為限度進行考核，調和政策執(zhí)行的同級競爭關系。第四，調整政社關系。政府要根據政策執(zhí)行的具體情況適時公開一些政策執(zhí)行信息，保障群眾對政策執(zhí)行的知情權，以便更好地獲得群眾對政策執(zhí)行的有益反饋。

（四）優(yōu)化壓力體制

壓力型的政策執(zhí)行體制雖然給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行帶來許多壓力，但壓力型體制不應輕易廢除，應該采取措施改善壓力型體制，在發(fā)揮壓力型體制優(yōu)勢的同時減少其負面后果。一是慎用政治壓力。政策被賦予政治壓力后會獲得優(yōu)先執(zhí)行權，但頻繁賦予政策政治壓力會使政策政治壓力逐漸脫敏，也容易讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)時刻處于政治緊張壓力中，為此要慎用政治壓力。二是少用上級壓力。上級政府不要經常性、隨時性向政策執(zhí)行者施加額外的上級壓力，只需要在政策執(zhí)行發(fā)生懈怠狀態(tài)等情況時施展壓力即可，這樣既可以為基層減壓，也可以更好發(fā)揮政策執(zhí)行監(jiān)督作用。三是不用競爭壓力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入與同級的過度競爭會使政策執(zhí)行處于惡意內卷狀態(tài)，徒增基層政策執(zhí)行壓力，不用競爭壓力會使政策任務執(zhí)行回歸正常軌道，為基層減壓減負。四是巧用社會壓力。積極主動對政策執(zhí)行引起的社會壓力進行回應，減少社會對政策執(zhí)行的不滿，并巧用社會壓力去監(jiān)督和促進政策執(zhí)行優(yōu)化，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行負擔。

六、結語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接面向廣大人民群眾的政府，也是上級政府決策作用于百姓的主要力量，其政策執(zhí)行可以說是關乎整個政策成敗。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行過程中受政治壓力、上級壓力、競爭壓力、社會壓力影響，導致政策執(zhí)行過程中產生一系列問題，政策執(zhí)行效果偏離預設軌道，政策影響往往背離政策制定初心。為此，需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部堅持為人民服務宗旨、上級政府重視關懷鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、改善政策執(zhí)行結構主體關系、優(yōu)化壓力體制來化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行壓力，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政策執(zhí)行效能，完善基層治理體系，推進國家治理體系與治理能力的現代化。

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（作者單位：西華師范大學政治與行政學院）